药品批准文号申请与转让的管理创新研究

王梦骁，邵蓉

(中国药科大学 国际医药商学院,江苏 南京 211198)



药品批准文号申请与转让的管理创新研究

王梦骁，邵蓉

(中国药科大学 国际医药商学院,江苏 南京 211198)

摘要:目的 探讨在我国放开药品批准文号申请及转让的制度可行性并提出建议。方法 采用文献阅读法、专家咨询法及实例举证法等分析我国对于药品批准文号限制管理的现状及影响。 结果 我国仅限药品生产企业申请获得药品批准文号，并且不允许文号在市场上转让，实际限制了药品技术的有效流通，违背了客观规律，造成一定程度上的资源浪费及监管负担。结论 在医药产业市场亟待盘活的今天，在国务院授权部分省市开展药品上市许可人制度试点的背景下，我国应逐步放开药品批准文号的申请及转让，使其更加符合市场规律及科学创新监管的需求。

关键词:药品批准文号管理； 生产技术； 转让； 改革创新

我国现行药品管理制度下，药品批准文号只能由药品生产企业申请取得，并且不允许在取得后进行买卖、转让等。具体规定体现在现行《药品管理法》第三十一、八十一条[1]。这种相对限制的管理模式虽然在保障药品安全质量方面起到了极大的促进作用，但已不再适应于当今医药产业结构优化升级的需求，与市场客观规律相悖的弊端渐渐显现。在这样的背景下，本文通过分析药品批准文号的限制管理模式存在的问题及产生的影响，结合相关的医药政策发展趋势，对放开药品批准文号的申请及转让进行可行性分析，为我国药品批准文号管理的改革创新提供建议。

1药品批准文号“冻结”带来的负面影响

批准文号只颁发给药品生产企业，在一定程度上加强了生产企业的质量风险意识，也为药品安全事件发生后的消费者受害补偿指明责任人，并且在我国医药行业迅猛发展之初，防止一些空有招牌却无法持续经营、无力承担市场后果的医药皮包公司进入市场，对我国药品质量安全风险起到了一定的控制作用。

而当下我国医药行业发展水平逐步提升，药品质量风险可通过GMP认证、上市后再评价等措施相对控制，限制批准文号的申请与转让已不再符合成本效益原则。限制管理带来的质量安全保障作用逐渐被削弱，并且滋生出诸多社会问题。药品批准文号象征着对药品生产技术的持有，药品技术的转让是一种市场行为。批准文号和药品技术的自由转让能够促进行业的资源整合，但现行《药品管理法》明令禁止批准文号的转让行为，造成批准文号的“冻结”，成为批准文号流通管理的法律障碍。

1.1创新研发积极性受阻

目前我国的药品研发模式仍以研发机构为主，由于新药研发具备高风险、回报周期长等特征，研发机构对于新药上市后市场效益的追求往往构成了其研发动力。但在现有的法律制度下，研发机构无法作为药品批准文号的持有人获得新药的最终市场收益。研发机构获得新药证书后，面临自身投资建厂或者技术转让生产企业的两难选择。前者往往导致品种单一、不具规模优势的低水平生产；后者无法使研发主体享有最终的市场权益，均会阻碍研发积极性。限制生产企业转让药品批准文号，使得某些生产企业在无力继续生产或生产该药品已不满足企业的成本效益原则，无法实现自身转型升级的情况下，由于不想完全丧失该品种所带来的市场收益而被迫继续生产，造成低效能生产、缺乏对新产品研发的资金支持等后果，在一定程度上会削弱企业的创新研发积极性，降低创新研发能力，延缓医药行业的创新研发进程。

批准文号的转让能够促进文号所依附的生产技术实体在市场上自由有效流动，而技术市场又和产业创新市场是相辅相成的，因此在一定程度上放开批准文号的转让限制，能够相应地盘活技术市场和产业创新市场。

1.2生产技术资源的浪费

由于我国药品批准文号只颁给生产企业，为拓宽药品生产剂型范围，企业不得不新建生产线。在目前委托生产受到较大限制的形势下，一些企业开工不足、生产设备严重闲置[2]，尤其自从我国推行GMP认证后，生产企业的产能得到较大提升，部分出现了产能过剩，近年来的实证研究表明GMP实施后，约有75%的企业设备利用率低于50%[3]，这表明我国药品生产资源并未得到高效利用。

生产企业获得批准文号后，不得转让。即使在生产企业无法继续生产该品种时，也只能被迫注销该文号。批准文号依附药品生产技术存在，限制批准文号的转让，实际是限制药品生产技术的流通。上海医药(集团)有限公司华联制药厂在发生甲氨蝶蛉药物损害事件后，该厂相关品种的药品批准文号全部被撤销，《药品生产许可证》被吊销。撤销批准文号是对企业的严厉惩处，对制药行业安全生产起到一定的警示作用，但同时也结束了该品种生产技术在社会上发挥作用的效力，造成技术资源的浪费。

1.3市场秩序混乱，降低监管效能

生产企业申请获得批准文号，最终是为了享有药品的市场权益。一些研发机构或经销商虽然自身没有生产能力，但持有药品技术，迫切希望将其技术产业化，希望通过委托加工生产等方式保留药品市场权益的最终享有权。在现行批准文号只颁发给生产企业的制度局限下，一些人选择规避政策，与生产企业私下达成协议，以生产企业名义去获取药品批准文号[4]。生产企业只是名义上的药品批准文号持有者，而实际持有者却另有其人。这就是所谓的“阴阳合同”，相应地催生了一批“隐性批准文号持有人”。批准文号名义持有人和实际持有人相分离，使原本有限的药监资源更加透支，降低其监管效能。

这些隐性因素往往会带来药品研发技术服务中的经营法律风险。市场中的“阴阳合同”并不受到法律的保障[5]。作为“阴阳合同”的主要签订方，一些医药研发企业或机构在与合同方生产企业就药品市场权益的分配问题发生纠纷时，因为怕“见光”而无法实现对于权益的合理要求。医药企业的核心价值在于药品技术，医药研发企业承担着医药行业未来发展的重任。而依据现行的法律规定，医药研发企业的权益非但得不到有效保护，反而会因为产权纠纷等遭受侵害。

2药品批准文号“解冻”的政策与制度基础

2.1药品技术转让视角下的批准文号放开

批准文号是一种依附药品生产技术存在的无形资产。若脱离技术实体，批准文号将失去意义。我国的药品生产主要以仿制药为主。在医药行业发展初期，基于遏制低水平重复生产的角度考虑，药监部门不允许仿制药技术进行转让。而如今我国仿制药生产水平逐步得到提高，医药产业集中度也得到相应提升，有限制地放开仿制药技术转让，符合生产技术资源合理配置的市场需求。2009年我国出台了有关药品技术转让的最新规定，规定中对于技术转让的情形与条件都作出了界定[6]。在技术转让的同时，要求转让方注销原批准文号，由受让方申请新批准文号，这实际是一种技术转让推动下的国家对于批准文号转让限制的松绑。

2.2行政监管资源释放下的批准文号放开

目前，我国药监部门的行政资源有限，作为监管的决策主体，药监部门应当在充分把握监管客体(企业)信息的基础上，更加注重对于监管客体的信息评估和监管结果的反馈评价[7]。近日，国家食品药品监督管理总局发布了对于取消和下放行政审批事项加强事中事后监管的意见，是对行政监管资源的释放，也是对市场调节作用的强化利用。批准文号申请及转让的放宽，有利于行政资源的高效发挥。

2.3新版GMP实施推动下的批准文号放开

随着新版GMP认证的逐步推进，医药产业的集中度正在提高，企业并购重组的步伐随之加快，药品技术的转让申请也日益增多。放开依附技术存在的批准文号转让能够更加适应市场需求，有助于医药产业的优化升级。

2.4MAH制度试点开展后的批准文号放开

在近日闭幕的十二届全国人大常委会第十七次会议上，表决通过了全国人大常委关于授权国务院在北京、天津等10个省市开展药品上市许可持有人制度试点的决定。药品上市许可持有人制度(MAH: Marketing Authorization Holder)是指药品批准文号的持有人，包括药品生产企业、研发机构和科研人员，以自己的名义将药品推向市场，并对药品全生命周期承担相应责任的一种制度；也是一种上市许可与生产许可分离的管理模式，在一定程度上可缓解目前生产与上市“捆绑”管理模式下出现的问题，是国际较为通行的药品上市、审批制度 。MAH制度的推动实施，是我国药品监管理念与制度的创新。该制度实施后，药品批准文号将不再局限于生产企业申请持有，研发机构和科研人员等也可成为批准文号持有主体，将会在很大程度上鼓励药物创新，促进医药结构调整和产业升级。

3药品批准文号管理的改革创新建议

欧美日等发达国家普遍实施药品上市许可人制度，实行药品生产与上市相分离的准入模式。我国实行生产与上市相捆绑的市场准入制度，药品批准文号的限制管理依附于“捆绑”模式存在。近期我国开展药品上市许可人制度试点，放宽药品批准文号申请人的身份限制，是市场需求的客观反映，也是制度实施环境成熟的体现。虽然目前并不具备相应的法律环境来支持，但这种监管理念的创新及试点政策的推行，不仅会实现批准文号的有效市场流动，更会对我国整个医药市场流通的规范与完善起到积极的推动作用。在原有的市场“捆绑”准入及药品批准文号“冻结”的管理制度日渐弊大于利的形势下，可从强化相关的部门职能、完善相关的法律制度等方面，分阶段构建我国药品批准文号的创新型管理模式。药品批准文号管理的创新改革路径如图1所示。

图1药品批准文号管理的创新改革路径

Figure 1Innovative regulation of drug approval number administration

3.1明确部门相关职能

3.1.1加强对批准文号申请人的资质审查

药品批准文号的申请主体不再局限于生产企业，符合条件的科研机构和商业企业也可以申请成为批准文号持有人。为保证批准文号持有人有能力对药品质量安全负责，药监部门需加强对批准文号申请人的资质审查，设立相应的申请人资格准入条件，如部门及人员配备方面，既要有质量监控部和风险管理部，负责药品生产上市销售过程中的质量和药品上市后安全信息的收集、评价和应对，又要求配备具有一定资格的生产销售总负责人等[8]。

3.1.2加强对批准文号转让行为的风险效益评估

批准文号与药品技术不能脱离，二者的转让必须同时发生。由于转让双方间的生产规模、生产条件(软件、硬件)不完全相同，生产技术的转让可能导致生产工艺等发生变化，引发产品“质”变。因此药监部门需加强对转让双方资质的审查等，根据转让中可能发生的风险对其加以限制，提升技术审评水平，完善对转让行为的风险效益评估。

3.2完善法律制度

3.2.1法律层面

现行《药品管理法》第三十一条第二款“药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。”建议修改为“批准文号持有人在申请取得药品批准文号后，方可组织该药品的生产。”

现行《药品管理法》第八十一条“伪造、变造、买卖、出租、出借许可证或者药品批准证明文件的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并吊销卖方、出租方、出借方的《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》或者撤销药品批准证明文件；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”建议只保留“伪造、变造、出租、出借”，删除“买卖”，并在此基础上，增加条款“有限制地放开批准文号的转让，具体转让办法参见国家药品监督管理部门的有关规定。”

3.2.2规章层面

《药品技术转让规定》第十七条第二款“对于持有药品批准文号的，应当同时提交持有药品批准文号的药品生产企业提出注销所转让品种药品批准文号的申请。”建议修改为“对于持有药品批准文号的，应当同时提交药品批准文号的转让申请。”

《药品技术转让规定》第二十一条第二款“转让前已取得药品批准文号的，应同时注销转让方原药品批准文号”。建议修改为“转让前已取得药品批准文号的，应同时变更批准文号持有人。”

3.3实施改革程序

3.3.1上市许可制度试点时期

我国MAH试点时期，在设立批准文号申请人资格准入条件的基础上，设置批准文号申请人准入程序，从“减少行政干预、发挥市场调节”的原则出发，将批准文号申请人资格的审查作为药品上市许可申请的前置条件，只有资格审查通过，才能进行后续的药品上市申请。

进一步优化药品技术转让规定，实现药品批准文号的转让放开。审批部门应对转让行为进行风险效益评估，对转让动机进行分析，杜绝可能由高风险品种恶意转让造成的安全隐患。在风险效益评估的基础上，对转让申请进行技术审评。通过审评的，由受让方提出变更的补充申请，成为药品上市许可及批准文号的持有人。针对不同的转让情形，可根据成本效益原则适当简化某些情形下的申请程序。如对于批准文号在企业集团内部的转让，无需通过补充申请的程序，备案变更即可。

3.3.2上市许可制度正式推行

在我国全面推行MAH后，可进一步探讨药品批准文号与药品上市许可合并的制度可行性。批准文号可在药品上市许可持有人之间进行转让，无需通过补充申请的程序，只需在药监部门变更备案，由药品上市许可持有人对其产品全权负责，正式完成我国药品批准文号管理的改革创新。

综上所述，药品批准文号的管理改革具可行性，我国应逐步放开药品批准文号的申请及转让，使其更符合市场规律及科学创新监管的需求。

参考文献:

[1] 中华人民共和国药品管理法[A].中华人民共和国主席令第27号.2015.

[2] 徐崇,常鑫.我国药品批准文号存在的问题及对策探讨[J].中国医药技术经济与管理， 2008,2(10):88-91.

[3] 李庚凤,何静,许健.实施GMP对制药企业绩效影响的实证分析[J].数学的实践与认识,2013,43(11):26-32.

[4] 孙辉.药品上市期待新变[EB/OL].(2013-05-28)[2015-12-05].http://www.chinamsr.com/2013/0528/68154.shtml.

[5] 刘治勇.医药研发企业的法律风险防范[EB/OL].(2013-05-06)[2015-12-05].http://emuch.net/html/201305/5856109.html.

[6] 关于印发药品技术转让注册管理规定的通知[A].国食药监注[2009]518号.2009.

[7] 白冰,邵蓉.社会控制理论视角下的药品监管决策研究[J].中国卫生政策研究,2011,4(4):60-63.

[8] 冯丹龙.建议建立药品上市许可持有人制度[EB/OL].(2014-03-03)[2015-12-05].http://money.163.com/14/0303/16/9ME5h16M0025511U.html.

(责任编辑：王昌栋)

Innovation research on the administration of drug approval number application and transfer

WANG Mengxiao,SHAO Rong

(PharmaceuticalIndustryDevelopmentResearchCenter,ChinaPharmaceuticalUniversity,Nanjing211198,China)

Abstract:Objective To study the feasibility of opening drug approval number application and its transfer system. Methods According to literature,experts′ consultation,comparative analysis and example proof,we discussed the status and influence of drug approval number administration. Results The drug approval number has been restricted to pharmaceutical production enterprises and did not allowed to transferring between holders,which actually limited the effective circulation of production technology,violated the objective rule,and led to a waste of resource and regulatory burden to a certain extent. Conclusion With the need of revitalizing our pharmaceutical industry and expect of implementing the Marketing Authorization Holder,the application and transfer of drug approval number should be gradually opened in China in line with marketing rules and innovative regulations.

Key words:drug approval number administration; production technology; transfer; reform and innovation

DOI:10.16809/j.cnki.1006-8783.2015121001

中图分类号:R954

文献标志码:A

文章编号:1006-8783(2016)02-0231-04

作者简介：王梦骁,女，2013级硕士研究生，主要从事药物经济学研究，Email：WangMX0825@163.com；通信作者：邵蓉，教授，主要从事医药法规政策研究，Email: shaorong118@163.com。

收稿日期：2015-12-10

网络出版时间：2016-01-23 16:54网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/44.1413.R.20160123.1654.002.html