农地改革不能犯颠覆性错误 专访中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文

聂欧

一些人对征地制度改革的期望，是破除国家的土地利用规划和用途管制，认为应当实行谁的土地谁做主，想怎么用就怎么用。这显然与现代国家的土地管理制度相悖。

按照党的十八届三中全会《决定》的部署，农村土地制度改革的诸多试点工作已经铺开一年有余。农村土地制度是改革的深水区，既涉及亿万农民的财产权利，也关系农村集体经济的未来发展。

在现行的农村土地制度下，确有许多矛盾和问题时时困扰着农民，如被征地后对失地农民的补偿不足，农民的土地承包经营权不够稳定，土地经营权流转后承包户的权益缺乏保障，农民因土地抵押受限而难以获得贷款，农民进城后宅基地和住房的处置与如何在城镇获得稳定的住房，等等。

能否通过农地制度改革来找到求解之道，人们对此期望很高。

十八届五中全会《建议》和“十三五”《规划纲要》均提出，改革既要维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，也要支持和引导其依法自愿有偿转让上述权益。

但关于“转让”，在中央批准的有关改革试点中，均明确规定现阶段只能限制在本集体范围之内。而在中央批准的试点地区之外，有些地方以改革的名义突破了现行法律的有关规定——建售“小产权房”、向非本集体成员转让宅基地和农民住房、未经规划许可用“以租代征”形式转让集体土地用于非农业建设，等等。还有一些地方，为保障集体成员权益而推行的股份合作制改革，也引发了人们对农村集体经济组织未来走向的种种猜测。

如何看待这些问题，《财经国家周刊》记者近期就农村土地制度改革的走向、底线等问题，专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文。

陈锡文表示，农村土地制度改革关系经济社会发展全局，须持审慎推进的态度，涉及突破现行法律的试点必须经党中央、国务院批准，并得到全国人大常委会关于涉法问题的授权。中国特色社会主义制度要求坚持农村集体经济，坚持农村土地集体所有，因而改革应在这一大框架的底线之上稳步推进，不能犯颠覆性的错误，避免千里之堤，溃于蚁穴。

底线何在？

《财经国家周刊》：土地问题攸关“三农”未来。党的十八届三中全会后，中央就农村土地问题推进了一系列改革试点。但近两年时间过去，不少人认为改革似乎进展不大，并未达到期望值，你怎么看？

陈锡文：2014年，中央安排农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，在33个县级单位开展试点，被称为“三块地”改革。此后，中央对农村集体产权股份权能改革、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款等试点，也作出了安排。

当前，这些改革试验还正在进行之中，对改革进展状况的判断，可以用多种指标来衡量，但首先要看对改革的期望与此项改革必须坚持的底线、方向、目标是否吻合。

以农村宅基地制度改革为例，有些人的期望是，应当取消只有农村集体组织的成员才能取得本集体宅基地的限制，允许任何人都可以到农村去买地买房。但这大概不是此项改革的本意。

宅基地制度改革，主要是因为农村人（户籍人口）增、地减的趋势，使得原先“一户一宅”的宅基地分配制度已经难以为继。试点的目的，是要探索出既能向集体组织成员提供基本住房保障，又能最大限度节约农村建设用地的制度。

同样，一些人对征地制度改革的期望，是破除国家的土地利用规划和用途管制，认为应当实行谁的土地谁做主，想怎么用就怎么用。这显然与现代国家的土地管理制度相悖。

一些人的期望与改革本身的目标不符，对改革进展的判断当然也就不同。

《财经国家周刊》：农地改革触及诸多利益方，改起来不容易，中央明确提出要审慎推进。那么，改革的难度究竟在哪？会否挑战现有的基本制度？

陈锡文：改革难度大，是因为它受到一系列制度边界的约束。应当承认，现行的法律并不完善，需要修改。但怎么改、改成什么样，要有可复制、可推广的经验和社会的基本共识为支撑，这就需要进行改革试点。

这样的试点当然会涉及突破现有的法律，因而需要全国人大常委会对试点地区授权，批准其在试点期间（至2017年底）暂停执行某些法律条款，然后再根据试点的情况来决定是否和怎样修订法律。

以宅基地制度改革为例，至少需要考虑三大基本问题：

其一，是成员权问题。

宅基地制度是农村集体组织保障其成员居住权的制度，因此，它是集体组织成员权的体现。如果非成员也能获取宅基地，那就侵犯了成员的权利，甚至可能导致组织本身的瓦解。

其二，是土地利用规划和用途管制问题。

农村的基本功能是提供农产品和生态环境产品。农村不是搞建设的地方，只是为了满足农民生产生活的实际需要，才允许有建筑物。城市是集聚人口、财富之地，需要有大量多样化的建筑来满足人们的各种需求。随着农业人口的城镇化，农村的建筑物理应逐步减少。

进城农民的闲置住房，可以按有关法律规定复垦为耕地，整治为生态用地，有些还可以按规划转用于服务业，发展旅游、休闲、养生、养老等产业。但如允许其转为非农民的私家乡间别墅，恐怕既不符合中国国情，更不符合发挥农村应有功能的作用。

其三，是产权性质问题。

因获取财产的途径、方式不同，人们的财产就有完整产权和受限产权之分。农村宅基地制度是农民住房保障制度的基础，它是由符合条件的成员从本集体组织无偿获得的，因此在宅基地上所建的农民住房就属于保障房性质。

保障性住房不能如商品房那样不受限制地进入市场交易，这是人所共知的常识，否则就会造成社会财产关系的紊乱。

这些问题，关系到农村集体经济制度、国土利用的空间结构和社会大众的财产关系，当然也关系到农村经济、社会的基本制度，不能不慎重对待。

改革究竟要解决什么？

《财经国家周刊》：我们了解到，各地对土地改革都进行了颇多尝试，实践中难免有“出格”和“走偏”。人们的困惑很多，比如农地改革的真正目标是什么？究竟要解决什么问题？

陈锡文：改革要在明确底线的基础上，更有效地保障农民的合法财产权利，寻求提高农村土地利用效率的途径。

按《物权法》规定，农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等，是农民的财产权利。因此首先必须对农民的这些权利进行确权、登记、颁证，为获得法律保障提供基础。这些工作都在进行之中。

在明晰和保障农民财产权利的基础上，要通过改革来探索提高农民运用财产权利取得收益的有效途径。

例如在耕地上，可以通过农户承包土地经营权流转、土地股份合作、代耕代种、土地托管等，发展多种形式的适度规模经营。此外，对一些村庄中废弃或闲置的农民住房，可在国家支持下实行土地整治或复垦，也可以由集体经济组织将其“租”回来，修缮之后搞休闲旅游等。当农民的财产权利得到可靠的保障之后，提高农村土地利用效率的途径很多。

但是，改革不能颠覆集体经济，这是上述这一切的前提，因而当前的很多观念和作法需要纠偏。

《物权法》规定，农村集体经济是一类特殊的经济组织，它不是共有制经济，集体财产的收益可以量化到成员，但集体的财产不能分割到成员。

同时，农村集体经济组织具有地域性、唯一性和排他性，这明显不同于企业组织。企业经营不善可以清算、破产，但农村集体经济组织不能破产，因为不能让农民“下岗”。

集体经济组织可以实行股份合作制改革，但量化到成员的“股份”，只是获得集体资产收益的依据而不是资产本身，这种量化到成员的“股份”，不能像合伙制企业、有限责任公司、股份有限公司的股份那样可以自主转让或上市流通，它的转让只能限制在本集体经济组织内部。因此，不能以企业制度的理论来指导农村集体经济的改革。

《财经国家周刊》：在你看来，“集体经济”这个概念是否就构成了对农地改革的约束？没有“集体经济”的国家是如何对待农村土地问题的？

在明晰和保障农民财产权利的基础上要通过改革来探索提高农民运用财产权利取得收益的有效途径。

陈锡文：有人认为，农村土地制度改革这么难，就是因为有集体经济这个制度的束缚。其实并不尽然。

我国农村土地制度的复杂性，固然与我国特有的农村集体经济组织制度有关，但即便在实行土地私有制的国家，对农村土地的管理也有特殊性。

第一，农村土地的利用必须服从规划和用途管制，在农村不允许随意搞建设;第二，除了新大陆国家（南、北美洲和大洋洲）外，大多数国家尤其是亚洲国家的农村，都存在村庄这种地域性、唯一性、排他性的传统组织。这就决定，在土地私有制的国家，对农村土地的出租、买卖和转为建设用地等，还都要受到村庄这个组织的约束。

在日本，每一个市町村都设有以农民为主体的农业委员会，农村土地的买卖、租赁以及农地转为非农建设用地等事宜，都须经农业委员会审议通过后才能进行。此外，日本的法律还规定，经营性公司企业不得购买农地，如要从事农业，必须与农民合作，并有一系列明确的限制性要求。

我国台湾也禁止经营性企业购买农地，从2000年开始虽允许非农民自然人购买农地，但同时又规定禁止非农民在购买的农地上建房。

例如，2011年台湾选举地方领导人时，民进党的副竞选人苏嘉全就因为违规在购买的农地上建房，被媒体曝光为“豪华农舍”案后，他不得不捐出土地和房屋用于慈善。

总的来看，在以村庄为基础实行农村社会治理的国家，尽管大多实行私有制，但在农村土地的买卖、租赁和农地的转用等方面，仍会受到村庄这个自治体的很强约束。其主要目的，就是为了保持农村社会结构的稳定。

当前，我们提倡作为生产要素的土地经营权的流转、集中和发展多种形式的适度规模经营，也提倡利用农村闲置土地资源（包括闲置的宅基地和农房）用于农村一二三产业的融合发展，但这都要以保障农民基本权利、坚持农村土地集体所有、维护农村社会结构的稳定为前提。

解决没钱没房，要拓宽思路

《财经国家周刊》：守住了红线，但土地如仍不能用于银行贷款抵押，那么，中央鼓励农民创业创新，没有贷款没有钱怎么办？

陈锡文：在这个问题上，思路要放宽一点。

必须用有效抵押物才能获得银行贷款，这是商业银行的规矩，但并非所有的金融机构都如此。农民的贷款，不能只靠商业银行这一条路，我们必须探索新的路子，比如政策性金融、合作性金融等。

在日、韩等国和我国台湾，商业银行在农村的竞争力远逊于农民自己的合作金融，这是因为政府对后者有政策性优惠，降低了其在农村的运营成本，将实惠落在了农民身上。这样的合作金融，以熟人社会的信用体系为依托，既降低了运营成本、又减少了不良贷款。

在这些国家和地区，商业银行的业务基本不下乡，主要是难以处置农民的抵押物。如果农民贷款经营失败，银行查封、拍卖农民的土地和房屋，使农民流离失所，那这家银行就会被社会舆论骂死。

因此，农民的贷款主要靠政府的政策性金融机构和农民自己的合作性金融机构。

当然，我国也在探索农民承包土地经营权和住房财产权的抵押贷款，但同时还需要探索使农民获得贷款的更多路子，例如有的地方正在探索建立各种专为农民服务的担保机构等。

对于农民自身，还须培养金融意识、风险意识，在农村培育良好的金融生态，最终形成互为支撑和依托的多形态、多渠道的农村金融体系。

《财经国家周刊》：另一个配套问题，是很多进城的农民买不起房，乡下的宅基地和农房又不能随便卖，那到底怎么来筹钱？

陈锡文：住有所居，并非一定要有自己名下的完整产权房，租赁住房应当是刚到城镇落户的农民的首选，等具备条件后再购买属于自己的住房。在这个问题上，要转变财产观。

农民市民化，城镇政府应当为有条件、有意愿进城落户的农民提供与当地市民同等的公共服务，比如提供保障性住房。现在的问题是，大多数城镇都没有向进城农民提供这种公共服务。过去可以说提供给城镇居民的保障房都不够，但现在整个国家的房地产要“去库存”，就有了机会。

城里卖不出去的房子让农民去买，这恐怕不现实。但这些房子能否转为保障房呢？

如果政府在土地出让金、税收和配套费用等方面对开发商予以一定支持，银行也在利率方面给予一定优惠，使房价降下来。再设立一些保障房租赁公司，批量购进库存住房再租赁给进城落户的农民，最终的实惠就落到了农民身上。

这既能为房地产“去库存”，又能为农民工解决进城的住房问题，可谓一举多得。

当然，房地产库存积压的地方与农民想落户的城镇是否对得上号也是个问题，但从农民大多是在中小城市和小城镇购房的实际情况看，至少可以解决部分问题。

同时，就像前面讲过的那样，进城落户后农民闲置的老宅可以多种形式开发利用。在此基础上，既可以增加耕地或生态用地，又可以促进农村一二三产业融合发展，使农业人口减少，留在农村的人有更多就业和增收机会，也使得农村能更像农村，城镇能更像城镇。

《财经国家周刊》：与之相关的，是征地拆迁问题。围绕征地多年来纠纷不断。如何平衡农民权益和城镇发展建设的需要？

陈锡文：党的十八届三中全会《决定》对农村改革土地征收制度提出了明确要求，那就是要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

首先是如何缩小征地范围，这其中有三种方法：

应当看到，在现有的改革试点中，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地入市，这是缩小征地范围的具体措施之一。其次，城镇本身有很多闲置土地，有些企业已经“僵尸”了但地还占着，盘活了这些低效利用的土地，也可以缩小征地范围。再次，中央明确提出的扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，也有利于缩小征地范围。

实际情况是，国有建设用地供应量，2014年比上年下降了16.5%，2015年又比上年下降了12.5%。国有建设用地供应量减少，意味着征收土地的数量也在减少。这表明，缩小征地范围，既符合改革方向，也适应我国目前的发展阶段。

其二是要规范征地程序。对于征地的范围、规划、主体以及信息披露等，都要依法合规;征地前广泛征求意见，特别是被征地农民的意见;要建立畅通的诉求表达渠道和合理的化解矛盾的机制。

其三是重视收入分配问题。

一些农民对土地被征收后的补偿有意见，因而要建立土地增值收益的合理分配制度。目前来看，土地增值收益至少要分为四部分：一是农民要得到合理的补偿;二是开发商要获得合理利润;三是承担基础设施建设和提供基本公共服务的当地政府要能实现财务平衡;四是土地增值幅度差异较大的地块之间，要有合理的共享机制。这方面，台湾的经验有一定的借鉴意义。

台湾对城市扩张所需的土地，实行区段征收制度。由当地政府事先发布消息，征求拟征地范围内民众的意见，也鼓励拟征地范围内的各种自治组织开展协调，最终由政府和自治组织共同完成区段内的土地征收。之后，政府对被征收的土地进行基础设施、绿地、公益设施和商业地产等细节规划，并将征收后土地收益的40%至50%或等额资金返还给土地的原所有者。

这个过程的关键，是在征地之前必须充分测算总体收支能否实现财务平衡，不能实现财务平衡的土地不能征收，这就不能靠“拍脑袋”决策，更不能做“赔本买卖”。

此外，我们在建立土地增值收益合理分配机制中，还需要解决一个特殊问题，那就是允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地入市后，土地的所有权并没有改变，但土地的价值得到了提升后，增值收益如何分配？

要看到，如果没有基础设施和其他配套设施的建设，土地是不可能增值的。因此，农村集体经营性建设用地转为社会建设用地后，也必须分摊使土地增值的成本。

总之，农村土地制度改革，涉及到一系列复杂的制度约束和利益关系调整，必须慎重稳妥推进。