继续推进和创新跨行政区划法院改革——专访中国政法大学副校长马怀德教授

文/林默

继续推进和创新跨行政区划法院改革
——专访中国政法大学副校长马怀德教授

文/林默

从2014年10月下旬党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划人民法院算起,到12月初中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,再到12月底上海三中院、北京四中院两家跨行政区划法院相继挂牌收案,短短两个月里,跨行政区划法院就完成了顶层设计、方案论证和具体落实“三部曲”,彰显出中央此轮司法体制改革的决心之大、力度之大、速度之快、影响之广。作为我国司法体制改革的一项重头戏，跨行政区划法院在实践中的主要困难和问题、未来立法上如何跟进以及未来应当怎样布局等都是社会公众关心的问题。对此，本刊执行主编陈惊天对法学界唯一一位进入“十三五专家系列“的中央核心智囊、中国政法大学副校长马怀德教授进行了专访。

陈惊天：您怎样看待跨区划法院的设立？其基本定位是什么？其设立有什么样的意义？

马怀德：应当说，跨行政区划法院的设立是我国构建与行政区划适当分离的司法管辖制度的一种重要表现形式。它既不同于我国既有的军事法院、海事法院、知识产权法院等专门法院，也不是传统意义上与行政区划相对应的地方普通法院，而是一种特殊法院，其特殊性体现在：（1）跨行政区划设置，即法院这一司法单位没有对应的行政区划单位，而我国传统意义上的地方高级、中级、基层人民法院则通常与省级、地级、县级行政区划单位一一对应；（2）跨行政区划管辖特殊类型案件。我国传统司法管辖制度以级别管辖和地域管辖为主，即按照一定标准划分上下级法院之间受理第一审案件的分工和权限，以及确定同级法院在各自辖区，也就是行政区划内受理第一审案件的分工和权限。而跨行政区划法院的管辖制度则以案件符合易受地方因素影响、跨行政区划、重大等特殊类型标准为基础构建，从而实现司法管辖区与行政区划相分离。需要注意的是，如直辖市普通中级人民法院和湖北省汉江中级人民法院、河南省济源中级人民法院、海南省第一、第二中级人民法院等中级法院，以及广东省中山市第一人民法院、东莞市第一人民法院、海南省三亚市城郊人民法院等基层法院，虽然不存在对应的地级或县级行政区划单位，或者说其管辖范围也是跨行政区划的，但由于不符合跨行政区划管辖特殊类型案件的特征，因此，不属于跨行政区划法院。

根据中央深改组会议通过的《跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》规定，跨行政区划人民法院所在地高级人民法院以司法文件形式指定管辖下列案件：1.跨地区的行政诉讼案件；2.跨地区的重大民商事案件；3.跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等；4.跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和公益诉讼案件；5.高级人民法院指定管辖的其他特殊案件。为保持管辖范围上的连续性，跨行政区划人民法院仍管辖原铁路法院受理的刑事、民事案件。根据《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》规定，跨行政区划法院受理特殊类型案件，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。根据上述规定，跨行政区划法院的主要职能是审理跨行政区划、重大、易受地方因素影响等特殊类型案件，以及相应的审判监督、司法执行、指导下级跨行政区划法院审判工作、决定国家赔偿等。

设立跨区划法院是近期排除地方干预、维护司法公正的必要举措，也是审判组织改革的过渡方案。按照现行法律规定和司法体制，除军事、海事等专门法院外，所有法院均由本级人大产生，在人财物等多方面受制于行政区划内的各种权力影响，难以有效避免党政部门和领导干部干预司法。跨区划法院的设立，意味着法院的人财物不再受制于所在地的党政部门，法院审理案件也可以排除地方的干扰，有利于维护司法公正和司法权威。设立跨区划法院只是司法改革中审判组织改革的第一步。从长远看，审判权作为国家事权，必须全部上收，由中央行使。各级法院人财物均由中央统一管理。近期正在探索省以下法院检察院人财物统一管理的体制，也是为今后的中央统管体制打基础。跨区划法院的设立，是在传统司法体制尚未实现全面改革的背景下，为了克服司法地方化形成的过渡方案，也是对现行行政区划内法院的一种有益补充。增加这类新的审判组织，可以在近期有效排除跨区划民商事和行政案件审理的不当干预，确保此类案件审理的公正性。

陈惊天：您认为在跨区划法院试点实践中存在的主要困难有哪些？或者说存在哪些问题亟待完善？

马怀德：我认为，实践中跨区法院存在的问题主要表现为三个方面：

首先，立法及制度障碍。目前，我国跨行政区划法院仅在直辖市中院范围内进行试点，并未涉及省、自治区及基层范畴，主要原因在于现行立法和制度的障碍。根据现行《人民法院组织法》的有关规定，基层人民法院包括县、自治县、市、市辖区人民法院；中级人民法院包括在省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院，自治州中级人民法院；高级人民法院包括省、自治区、直辖市高级人民法院。这就意味着，在现行法律框架下，设立跨省、自治区、直辖区市的人民法院或在省、自治区内设立跨行政区划人民法院尚存制度障碍。此外，在依托铁路运输法院设立跨行政区划法院的改革进程中，由于铁路基层法院审判人员只能由其所在地县区人大及其常委会任免，若将铁路基层法院改造为跨行政区划基层法院，不符合审理跨区划案件的职能定位，因此，目前只能优先考虑将直辖市内铁路运输中级法院改造为跨行政区划中级法院。

其次，直辖市中院作为跨行政区划法院试点存在局限性。首先，按照现行司法体制的架构，直辖市普通中院已经在一定程度上实现了市内跨区县管辖案件，跨行政区划中级法院仅在跨区县集中统一管辖特殊案件方面具有优势。在直辖市内成立基层跨行政区划法院更具实际意义，有利于排除地方保护主义对审判工作的不当干扰；其次，在省、自治区内设立跨行政区划中级法院具有重大意义，能够避免地区中院或省、自治区辖市中院与行政体制高度重合而导致的诉讼主客场现象；最后，设立跨省、自治区、直辖区市的高级人民法院能够彻底解决省级干预的问题，并与最高法院巡回法庭相衔接，从而构建起完整的跨行政区划法院案件管辖制度，实现建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

最后，案件管辖标准有待于进一步完善。案件管辖的合理设置是跨行政区划法院保持旺盛生命力的核心要素，从试点法院案件管辖实践考察，目前还存在一些问题：一是管辖标准不明确。中央和最高法院的文件中，对跨行政区划法院管辖的案件类型基本作出了较为明确的规定，但在实践中，尚存在一些理解和认识上的误区。比如，对跨区划因素强调过多，而忽视案件本身具有的重大、易受地方干扰等因素，从而将一些本应纳入跨行政区划法院管辖范围的案件排除在外。应当明确，跨区划固然是案件管辖的一个重要标准，但并非唯一标准，有效排除各种地方因素对案件审判的不当干扰，确保法院依法独立公正行使审判权才是跨行政区划法院案件管辖的终极目标；二是确立管辖范围之初考虑因素过多。在确立试点法院案件管辖范围之初，除法定因素外，还涉及了方方面面的因素，这对于保障现有审判秩序的稳定性、持续性、衔接性固然具有重要意义，但其中有的考虑，从长远看，可能会阻碍跨行政区划法院案件管辖的合理定位。随着改革的推进，跨行政区划法院案件管辖应不断调整，逐步完善；三是目前已经确定的案件管辖类型中，有的并不符合跨行政区划法院的职能定位，需进一步整合。比如，“大交通”刑事案件仅由特定的公安机关负责侦查，其他方面并无特殊性可言，而且大多案情简单，几乎不存在可能受到地方干预的因素。如果类似案件大量充斥于跨行政区划法院，则有违跨区法院设立的初衷。

陈惊天：构建跨区划法院，在立法上该如何跟进以确保跨区划法院的建立于法有据？

马怀德：改革必须在法治轨道上进行，重大改革事项必须做到于法有据，司法体制改革亦不例外。设立跨区划法院是司法体制改革的重头戏，必须坚持立法先行，通过修改相关法律，引领和保障改革。建议立法机关抓紧修改相关法律，引领和保障改革稳步推进，避免由于立法跟进不足的原因所导致的改革措施打折扣、不到位，甚至引起负面效应。新修订的《行政诉讼法》第18条第2款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。该法首次提出跨区域管辖的概念，在我国诉讼管辖制度史上具有划时代的意义，但这还远远不够。目前关于司法体制和审判组织设置的法律有宪法、人民法院组织法和相关诉讼程序法等。近期修改宪法并不现实，但建议尽快修订《人民法院组织法》，一是在总则部分增设“根据实际需要，国家设立跨行政区划人民法院，审理特殊案件”条款，使跨行政区划人民法院与按照行政区划设立的包括基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院在内的普通法院，以及知识产权法院、海事法院等专门法院共同构成行使国家审判权的三大法院体系；二是在原法第17、22、25条有关三级法院的种类条款中各增加一项——“跨行政区划人民法院”，明确三级跨行政区划法院的法律地位，使高级、中级和基层人民法院包括但不限于地方各级人民法院，也将涵盖跨行政区划人民法院。为进一步设立跨省、自治区、直辖区市人民法院或在省、自治区内设立跨行政区划人民法院，以及在区县设立跨行政区划人民法院扫清制度障碍；三是参照专门法院的组织、职权，由全国人大常委会另行规定的方式，明确“跨行政区划人民法院的组织和职权由全国人大常委会另行规定”，以形成独立的跨行政区划人民法院组织规范；四是在法院院长和法官产生的条款中增加“跨行政区划法院院长由跨行政区划共同上级人大选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由跨行政区划共同上级人大常委会任免”或“跨行政区划法院院长由产生该法院的人大选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由产生该法院的人大常委会任免”等内容，进一步明确跨行政区划法院人员选举、任免问题。此外，今后在修订民事诉讼法、刑事诉讼法时，还可以在管辖条款中增加跨行政区划法院案件管辖范围等内容，为跨区划管辖民事、刑事案件提供立法保障。

陈惊天：目前，全国只有北京四中院和上海三中院两家试点跨区划法院，从长远来看，您认为跨区划法院应当怎样布局？

马怀德：目前北京四中院和上海三中院两家跨区划法院试点并不具有典型意义，因为从某种意义上说，过去北京、上海的五家中级法院也受理跨行政辖区的案件，新成立的中院在管辖范围上，并没超越直辖市的地域边界。真正的跨行政区划中级法院，应当设立在非直辖市的一般省份。比如，在河北设立一个保定法院，但可以管到石家庄、邢台、邯郸一些河北省的地级市，这样才能超出原来的行政区划。

从全国范围内来看，我认为以后跨区划法院的建设可以考虑设置三级：在省、自治区、直辖市内，可以根据地理位置，交通状况、人口、辖区面积、案件数量等因素，设置若干跨区划基层法院；设置1-3个跨区划中级法院；在华北、东北、华东、中南、华南、西南、西北等区域各设置1个跨区划高级法院，考虑到特殊案件的分布情况和密集程度，跨省高院的设置也不一定要与我国传统意义上的大行政区相对应。设立跨行政区划法院的改革应首先在改造两级铁路法院的基础上进行，在未设铁路法院的地区，可适当利用其他司法资源，如林区法院、农垦法院、油田法院和开发区法院等，深入开展特殊案件跨行政区划管辖改革，也可以考虑利用与行政区划不存在对应关系的普通基层或中级法院资源，改造为跨区划法院。从改革的发展看，为充分利用司法资源，节约改革成本，还可以考虑在未来将最高法院的巡回法庭改建为跨省设立的跨区划高级法院。

按照诉讼级别管辖规定，原由区县级法院管辖的特殊案件可由跨区划基层法院集中管辖，二审上诉至跨行政区划中级法院，再审至省内高级法院；原由普通中级法院管辖的一审重大特殊案件可由跨区划中级法院集中管辖，二审上诉至跨省高级法院，也可以在未来省级高级法院人财物实现中央统管后，上诉至省内高级法院，再审至最高法院；原由省、自治区、直辖市高级法院管辖的一审特别重大特殊案件可由跨区划高级法院集中管辖，二审上诉至最高法院。由此形成“四级二审终审”的跨行政区划法院审级体系。在审级问题上，还可以考虑给予案件当事人适当的管辖选择权，如对于在跨区划中级法院审理的一审重大特殊案件，当事人有权选择上诉至省内高级法院或跨区划高级法院。