扎实稳进推动跨行政区划法院改革——专访北京市第四中级人民法院院长吴在存

文/王迎龙

专题访谈

扎实稳进推动跨行政区划法院改革
——专访北京市第四中级人民法院院长吴在存

文/王迎龙

2014年12月30日，我国第二家跨行政区划法院——北京市第四中级人民法院成立，至今已履职满一年。在这一年中，北京市第四中级人民法院认真落实中共中央、最高人民法院关于跨行政区划法院的各项改革部署，扎实推进试点工作，在试点改革、司法审判、机构建设等方面取得了可喜成绩，积累了不少经验。就试点改革一年来的感受以及对未来我国跨行政区划法院改革的建议，本刊执行主编陈惊天对北京市第四中级人民法院院长吴在存进行了专访。

陈惊天：跨区划法院改革是本轮中央司法体制改革的重要内容，从您的理解看，中央推进跨区划法院改革的目的是什么？

吴在存：中央开展跨区法院改革的试点工作，我认为主要是要实现以下一些目的：第一点就是要确保司法权得到独立公正行使。目前我国整个法院系统的设置，除了专门法院之外，基本上跟行政区划是高度重合的，即与县（区）对应的基层法院、与市（地）对应的中级法院、与省（自治区、直辖市）对应的高级法院以及最高人民法院。这种设置本身在便利人民群众诉讼等方面发挥了很重要的作用。但是它又带来一个问题，行政区划和司法管辖区域高度重合，容易在一些地方带来行政干预司法的问题，甚至司法地方化、行政化的倾向，破坏了司法权独立公正行使的基本原则。解决司法的地方化、行政化问题是中央设立跨区法院的一个基本初衷。第二点，正如习近平总书记所指出的，设立跨区划法院要消除诉讼主客场现象。有些诉讼涉及到一些重大利益，各利益相关方都想把案件交由本地法院或方便的法院审理，导致各方争夺案件管辖权。这种主客场之争，实际是重大利益之争。所以这一类案件就有必要脱离开原来的行政区域，不在甲方，也不在乙方，而是拿到第三方去审，甚至可以提一级进行特殊管辖。第三点，一些重大的涉民生的公益诉讼案件，比如环境资源类、食品药品类、其他一些公益诉讼类等，具有超地域性的公益诉讼性质的案件，也有必要放在跨区法院进行审理。第四点，有一些特殊的重大职务犯罪，如果不脱离开原来的行政区域，可能会受到一些干预和影响。比如涉及到地方父母官的案件，就不适合放在其任职的行政区域的法院进行审理。虽然对于这种案件根据目前法律可以指定管辖，但基本上是一案一指定的个案处理做法。对于这类案件，实际上有必要通过制度将其确定下来，而不再使用个案处理的方式。这几点我个人认为是设立跨区法院最主要的目的。

陈惊天：跨区划法院的设立是不是意味着对于现有法院诉讼格局的突破？

吴在存：习近平总书记在对十八届四中全会决定的说明中明确指出，设立跨行政区划法院，有利于构建“普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”。我认为，跨区法院本身的设置，是一种诉讼格局上的调整，并不意味着对司法权的颠覆性的重置，它就是利用目前这种有限的资源条件，把一部分具有跨区域特点的特殊的重大案件，采取特殊管辖的方式，交由跨区法院统一集中管辖审理。

陈惊天：跨区划法院设立后其管辖案件的范围有哪些？应当处理好哪些关系？

吴在存：我想跨区法院管辖的案件应当具备几个特点：第一，必须是特殊案件，有特殊管辖必要，放在原来的行政区域内审理明显不合适的案件；第二，应该具有跨区域的特点，比如环境资源纠纷、食品药品纠纷等；第三，原则上应该是重大案件。跨区域、特殊、重大，我想这是界定的基本标准。对于跨区法院具体的案件管辖范围，还需要中央采取列举式的方式进行明确的规定，根据不同种类案件的特点，看看哪些需要由跨区法院进行审理，比如行政案件中的房屋拆迁、土地的权属确认、环境资源保护、药品食品类等跨地区的案件等。

在跨区法院的后续发展改革过程中，要重点处理好以下几个关系：第一，普通管辖与特殊管辖的关系。确定跨区法院来进行特殊管辖范围的一个基本标准，应当就是放在原来行政区域当中审理明显不适合的案件。就目前而言，应当坚持问题导向，社会公众对哪些案件反应最强烈，容易受到地方的干预，放在原来的行政区域内进行审理会严重影响到案件的公平公正。对于这些案件可以考虑把它拿出来，交由跨区法院进行审理。

第二，专门管辖与特殊管辖的关系。关于行政案件，行政案件的跨区域的集中管辖审理和跨区法院的特殊管辖，这里边既有联系，也有区别。修改后的《行政诉讼法》第18条第2款明确规定了行政案件要逐步的采取集中管辖审理的方式，即行政案件上提一级进行跨区域集中审理。而作为跨区法院的改革试点，同时也解决一部分的行政案件，这两项改革如果同时推进，怎样进行协调同步，还需要决策层出台一些明确的原则和规定。

第三，跨区法院改革和人财物省级统管制度改革的关系。随着中央确立的省级以下人民法院人财物省级统管的改革，下一步特殊管辖制度，就是普通案件跟特殊案件的双重司法管辖模式还是要尽快建立起来。应当从立法上予以明确跨区法院可以管辖哪些特殊的案件。我们的基本想法就是尽快的推动立法，把这种双重司法管辖模式配合审级制度的改革予以确定下来。

陈惊天：您认为当前跨区划法院改革进程中还存在哪些问题和困难？

吴在存：一是对跨区法院改革试点工作有针对性、系统化的调研督导不够，对跨区法院后续建设发展的顶层设计相对落后于司法改革实践。

二是改革力度不够，跨区没有“迈出去”。目前在北京和上海设立的两家跨行政区划法院，典型性仍然不足，有必要下一步通过调整案件管辖等方式使其更具典型意义。

三是对特殊案件的范围认识不统一。目前，对于跨区法院审理的特殊案件并没有一个统一理解和认识，尤其是法院和检察院，这会影响跨区法院案件审理的正常运行。比如铁路检察系统认为的“大交通类案件”，即包括海、陆、空交通工具所涉及的犯罪，都应当属于特殊案件，由其管辖。此类案件是不是我们跨区法院所管辖的特殊案件，法院和检察院系统之间就存在一些不同的认识。还比如一些流窜的跨地区作案的案件，是不是也是特殊案件，需要法院和检察院之间统一认识。

四是跨区法院的建设发展问题。目前跨区法院的改革试点是和铁路法院的升级改造是一并进行的，而铁路法院在配置上比普通法院低，但是从跨区法院的定位上来讲，其配置应当高于普通法院，至少应该等同。所以，在今后的跨区法院改革过程中，应当提高跨区法院的规格待遇，否则，在人员引进、配套制度建设上会存在一定的障碍。

陈惊天：您认为目前的跨区划法院的建设应当分几个步骤开展？如何实现改革的预期目标？

吴在存：我倾向于分三步走，第一步，从试点单位开始，中央授予其一定的政策空间和特殊授权，使其在跨区域特殊案件的管辖审理上，能够真正跨出去，体现改革试点本身的典型意义，为今后这项改革的逐步深化推进，提供可复制、可借鉴的经验；第二步，尽快地就跨区法院今后的顶层设计会同检察机关、理论界、实务界有关部门，特别是中央有关部门，加强调查研究，向最高决策层提出完善跨区法院顶层设计的相关建议，然后在这个基础上修改立法；第三步就是要逐步进行改革的深化，把全国范围内的跨区域法院系统建立起来。

从目前来讲，跨区法院的试点刚刚开始，改革还需要遵循循序渐进的原则向前推进。从近期来看，首先还是要给试点跨区法院一定的政策空间和特殊授权，根据原来铁路法院跨区域管辖的特点，在不影响普通管辖的基础上，适当的在跨出行政区域方面要有所突破，这样改革本身的典型意义才更强；其次，法院系统和检察院系统要尽快会同中央有关部门明确界定什么是特殊案件，怎样理解和界定特殊，跨区法院管辖的特殊案件的范围有哪些，这个是至关重要的。

陈惊天：您认为跨区法院的设立最终应当在全国形成一个怎样的布局？

吴在存：我认为，应当建立起双重司法管辖模式，也就是普通案件是一种司法管辖模式，特殊案件是一种司法管辖模式。跨区法院可以考虑设立三级，基层、中级和高级跨区法院。比如，在北京、天津和河北，成立几家基层的跨区法院，审理这个区域内的基层跨区案件，然后在这个区域内成立一两家中级法院，再在一个相对比较大的区域当中，比如华北地区，设置跨区域的高级法院。这样，就单独的形成一套比较完整的以中央事权为特征的同普通法院系统并行不悖的跨区法院体系。