中国农村扶贫金融体系建设研究——基于甘黔贵金融扶贫案例

中国农村扶贫金融体系建设调研组



中国农村扶贫金融体系建设研究
——基于甘黔贵金融扶贫案例

中国农村扶贫金融体系建设调研组

改革开放以来，我国扶贫开发事业成效显著，从1978年到2014年，农村贫困人口减少7亿人，年均减贫人口规模1945万人,为世界减贫事业做出重要贡献，提供了宝贵经验。2011年，中央将国家扶贫标准调整至农民年人均纯收入2300元人民币（2010年不变价），按此标准，截至2014年我国仍有14个集中连片特困地区、592个国家级贫困县、12.8万个建档立卡贫困村、2949万贫困户、7017万贫困人口，扶贫任务依然艰巨。扶贫开发已经到了“啃硬骨头”的阶段，需采取超常规的思路、办法和措施，实现精准扶贫、精准脱贫。

金融扶贫是扶贫开发事业的有机组成部分，通过对贫困农户和扶贫项目广泛、大量的资金支持，激发贫困农户的内生发展动力，以实现稳定脱贫和可持续发展。为充分发挥金融在扶贫工作中的作用，中国普惠金融联席会“中国农村扶贫金融体系建设”课题组于2015年8月下旬赴甘肃、贵州、广西三省区（以下简称甘黔桂）调研。本文在总结和分析甘黔桂扶贫经验与问题的基础上，提出了下一步金融扶贫工作的目标、理念和建设多层次、多类型、分工、分责扶贫金融体系的建议。

一、甘黔桂扶贫与金融扶贫工作概况

（一）扶贫开发工作成效显著

甘黔桂是我国扶贫开发工作的重点省区，所辖贫困地区自然条件恶劣、生产资源匮乏、基础设施薄弱，贫困人口多、扶贫难度大。1986年以来，我国扶贫工作经历了大规模开发式扶贫（1986年～1993年）、“八七”扶贫攻坚（1994年～2000年)和实施《中国农村扶贫开发纲要（2001年～2010年）》三个阶段，甘黔桂贫困人口数量从上世纪80年代初的1254万、1500万、2100万减少为2014年末（按新标准）的417万、623万和538万，贫困发生率分别由67.1%、57.5%、70%下降到19.8%、18.0% 和12.6%，贫困人口数量下降比重为58%～74%，贫困发生率下降68.7%、70.5%、82%，经过30年的努力，贫困人口及贫困发生率明显下降，扶贫工作成效显著。

（二）扶贫任务仍很重，难度加大

目前，三省区贫困人口数量较其它省仍然较多，分别占全国贫困人口总数的5.9%、8.9%、7.7%，贫困发生率比全国总体水平高出5.4%～12.6%。三省区贫困特征如下：

第一，连片特困区多、扶贫难度大。三省区的贫困县和片区县主要集中在极端干旱区、山地丘陵区和大石山区，生态环境脆弱、灾害频发、生产条件恶劣，扶贫开发成本高、难度大。如三大国定连片特困区覆盖了贵州省70个片区县、1212个乡镇、15867个村，分别占全省县、镇、村总数的80%、84%和88%，面积占全省的85%。

第二，贫困户分布散、自我发展能力弱。贫困户分布呈“大分散、小集中”状，不仅在深山、边远地区、地方病多发和少数民族聚居区，而且在非贫困甚至富裕地区也大量存在。因病、因学、因灾致贫问题突出，返贫率高。

第三，贫困人口脱贫难度加大。剩余贫困人口多为综合困难致贫，贫困结构复杂，致贫原因多样，呈现出从绝对贫困到相对贫困、单维贫困到多维贫困的新特点。

（三）积极实施精准扶贫，对贫困人口分类施策

甘黔桂在推进精准扶贫过程中，对建档立卡贫困户进行了分类。甘肃根据是否享受低保将贫困户分为非低保户和低保户，低保户又分为四类①根据2010年甘肃省实行的《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》，将农村低保对象分为四类，实行不同的补助发放标准。四类低保对象分别为：一类对象包括主要成员重度残疾、缺失劳动力，基本没有收入来源的家庭；家庭成员长年患病，严重收不抵支的家庭；因意外事故或家庭变故造成无法维持基本生活的单亲家庭；二类对象包括家庭生活比较困难，需要政策扶持的计生两户和供养大学生的家庭；三类对象包括有劳动力但因家庭成员残疾或多病，导致基本生活困难大的家庭；四类对象是其他原因导致的困难家庭。；贵州按家庭资源状况，将贫困户分为两无（无劳动能力、无资源）、两因（因病、因学返贫）、两缺（缺资金、缺技术）和两有（有劳动力、有资源）四类；广西将贫困户分为一般贫困户、扶贫低保户、低保户和五保户。

对不同类型的贫困户采取不同的扶贫措施。甘肃的一类低保户、贵州的两无户、广西的低保户和五保户，分别占贫困人口的6.0%②甘肃省的数据来自对临夏州积石山县柳沟乡贫困人口状况的统计。、25.4%、2.3%，这部分贫困户基本无劳动能力，不属于开发式扶贫的对象，采取由低保等制度兜底的办法给予保障；甘肃的二、三、四类低保户、贵州的两因户、广西的扶贫低保户，分别占贫困人口的44.6%、18.3%、17.3%，这部分贫困户有一定劳动能力，发展资源有限，采取低保加开发式扶贫的方式脱贫；甘肃的非低保户、贵州的两缺户和两有户、广西的一般贫困户，分别占贫困人口的49.4%、56.3%、80.4%，这部分贫困户有一定的劳动能力和发展资源，是开发式扶贫的主要对象。

金融扶贫属开发式扶贫，以市场机制为基础，扶贫对象是有劳动能力、有致富愿望、有融资需求的贫困农户。在甘黔贵，这部分贫困农户占总贫困人口的比例分别为96%、75%和98%，是金融扶贫的主要对象。

（四）农村扶贫金融组织体系框架初步形成

甘黔桂初步形成了由国开行、农发行等开发性和政策性金融，农行和邮储银行等大型商业金融，农信社（农商行、农合行）、村镇银行、扶贫小贷机构等小微商业金融，村级资金互助组织、产业发展互助社等合作性金融及民间金融五类机构（组织）组成的扶贫金融组织体系③如中国扶贫基金会兴办的中和农信小额扶贫贷款机构和各类扶贫非政府组织（NGO）。。它们根据自身特点，融入于地域扶贫事业中，直接或间接、批量、稳定地对应服务于一定层次和类型的贫困户，初步形成了地域性的扶贫金融体系。

二、金融扶贫的六大业务领域、方式、产品及经验

甘黔桂已形成了基础设施建设、扶贫搬迁、特色产业发展、贫困户生产、村级资金互助和贫困家庭助学六大金融扶贫领域、方式（渠道）和产品，并积累了一定经验。

（一）基础设施建设

区域基础设施和城镇市政公用设施对显著改变贫困地区生产、生活条件具有重要的基础性作用。大中型金融机构尤其是开发性金融，高度重视集中连片特困地区和国家级贫困县的基础设施及小城镇市政设施建设。2014年11月，农行贵州省分行设计了“美丽乡村贷”，定向支持农村路、寨、水、房等基础设施建设，截至2015年6月末，已投放贷款28亿元。

（二）扶贫搬迁

扶贫搬迁通过对整村易地搬迁和农户建房的融资支持，彻底改善生态环境恶劣地区贫困农户的生产、生活条件。截至2015年6月末，农行贵州省分行创新推出扶贫生态移民工程贷款，累计已发放6.4亿元，共支持建设安置房10781套、面积101.7万平方米、惠及4.5万人。中国农业发展银行贵州省分行与贵州省水库和生态移民局签署合作协议，结合贵州作为全国扶贫攻坚主战场的客观实际，按照贵州省实施162万人扶贫生态移民的规划设计和筹资方案，围绕投入650亿元生态移民信贷资金的融资目标，全力推进贵州省扶贫生态移民工程高效、有序实施。同时，根据贵州省实施扶贫生态移民工程的需要，优化和创新农村物流体系建设、水利基础设施建设、农村交通设施建设、新型城镇化建设、新农村建设、现代农业建设等信贷产品和服务的综合设计，致力为贵州省扶贫生态移民工程实施提供多样化的农业政策性金融服务。

（三）特色产业发展

特色产业发展能充分利用本地的优势资源，成为贫困地区实现持续脱贫致富的重要渠道。贫困地区的特色产业是以龙头企业为核心、四类新型农业经营体（专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业）为主体、带动一批贫困农户形成产业链式的生产群体。与单个贫困农户自营就业相比，这种经济群体的市场意识、要素集聚度、专业化程度、抗风险能力大幅提升，能够大面积带动贫困农户实现长期稳定脱贫。截至2015年6月，农行贵州省分行支持了60余家省级以上农业产业化龙头企业，贷款余额16亿元。

案例：国开行贵州省分行产业开发扶贫小额农贷。2012年，国开行贵州分行基于“四台一会”信用模式推行了“四位一体”（金融机构+政府+产业+农户）的扶贫开发新模式，支持了茶叶、旅游、萝卜猪等特色产业。截至2015年6月末，该模式已覆盖贵州省22个县，累计发放贷款18.6亿元，覆盖122家农业企业、161家农民合作社和11500户农业大户，通过吸纳农民就业、收购农户原材料等方式，受益农民达30多万人，笔均贷款16万元，使许多贫困农民脱贫。

（四）贫困农户生产

支持贫困农户发展生产是金融扶贫的重要任务，通过向贫困农户直接提供生产性个人信用小额贷款，可帮助其解决发展资金不足的问题，但成本高、风险大，是难点所在。

案例：贵州农信社大面积实现了“两免一无”个人信用小额农户信用贷款的批量化、可持续运作。2001年起，贵州省农信社系统依托持续、扎实推进的农村五级信用工程建设，批量化地向农户发放免抵押、免担保、无贴息的农户小额信用贷款。截至2015年6月末，贵州农信社扶贫小额信用贷款余额968亿元，覆盖612万户，户均贷款余额1.6万元。通过农村信用工程建设，充分利用市场机制的作用，满足了大量贫困农户的贷款需求，既实现了金融扶贫的目标，又优化了农村信用环境，实现了农村金融的良性发展。

（五）村级资金互助

贫困村互助资金将财政出资与村民自愿入股相结合，在贫困村建立民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。2006～2015年6月末，甘肃省已在全省3933个贫困村设立贫困村互助资金协会，是全国贫困村互助资金协会最多的省份，互助资金总规模超过14亿元，累计为37万户贫困家庭发放小额借款15亿元，有效缓解了贫困村金融服务缺失、贫困群众贷款难、启动资金不足等问题。

案例：甘肃临夏村级产业发展互助社。临夏州委、州政府从2013年开始在全州1000个村建立村级产业发展互助社。互助社按照“政府+企业+社员+其他”的模式筹集互助资金①村级产业发展互助社的资金主要来源包括：政府筹资5亿元，为每个村平均注资50万元；每个村至少跟进1户企业，每户企业平均注资5～49万元；自愿入社农户每户注资1000元以上；接受的慈善机构和社会捐助资金。。在州、县、乡三级政府分别成立管理机构，负责对互助社的管理和指导，由理事会和监事会负责互助社的运行管理。截至2015年7月末，临夏州共建立村级产业发展互助社978个，基本实现全州行政村全覆盖，筹集互助社资金8.51亿元，累计发放贷款9.5亿元，惠及农户10.6万户。贫困群众贷款难、产业发展资金不足等问题得到初步解决。

（六）贫困家庭助学

贫困家庭大学生助学贷款是解决农户因学致贫问题的有效方式，可有效阻断贫困的代际传递。对贫困家庭子女接受高等教育给予贷款支持，助其完成学业，学成毕业后就业可反哺家庭实现脱贫。现行的国家高校助学贷款是2004年国家财政、教育部门与金融管理部门和大型商业银行共同参与的针对贫困家庭大学生实行的低息优惠助学贷款，采用国有银行放贷、财政按贷款额15%给予定率补贴、教育部门和高校辅助推动的模式。2007年进一步扩大到农村，实行生源地助学贷款。2014年，国开行助学贷款发放147亿元，新增发放贷款占全国助学贷款市场的份额由2010年的70%增加到90%，助学贷款主力银行的地位更加稳固。②2007年，为进一步扩大助学贷款的受益面，方便学生，实现应贷尽贷，在教育部、财政部、银监会等部门的指导下，国开行又开发了学生可在户籍所在地申请办理生源地信用助学贷款业务品种，在甘肃、江苏、湖北、重庆、陕西等5省试点后，2008年在全国全面推开。

案例：国开行助学贷款。国开行甘肃分行2008年率先起步，以省教委学生资助中心为管理平台，以各县区学生资助中心和基层政府为操作平台，建立了贫困家庭大学生生源地助学贷款可持续发展的长效机制。随后，甘黔桂生源地助学贷款齐头并进，至2014年末，3省区累放助学贷款162亿元，受益贫困学生293万人次。

（七）以信用体系建设为基础的金融扶贫综合性经验

信用体系建设是金融扶贫实现广覆盖、规模化、可持续发展的根基。除上述六个领域外，各地也涌现出了一些主要是以信用体系建设为基础的金融扶贫综合经验，各有特色。

案例：广西田东建设县域“四位一体”（机构、信用、产权、政策）多层次的金融综合扶贫体系。2008年以来，广西田东县积极发展农信社、村镇银行、小贷公司等多种机构，推进贫困村转信用村工作，通过建立农业贷款风险分担机制等措施，打造以村户为基础的农村金融综合扶贫体系。2012年，田东县成立了广西首家农村产权交易中心，开展产权交易信息发布、产权交易鉴证服务、产权抵押贷款服务等业务。经过8年的实践，田东县“四位一体”多层次、多类型农村金融扶贫体系初步建成。截至2014年末，田东存贷款余额分别达到82亿元和80亿元；全县农户贷款覆盖率达到90%，农村不良贷款率仅为0.5%，农户融资难问题得到有效解决，贫困农户的生活水平有了较大幅度提高。

三、金融扶贫中的五个问题

（一）参与扶贫的金融机构数量少、能力弱，存款外流严重

1.参与扶贫的大型金融机构基层网点少。工行、建行、中行、农行、邮储行等国有大型金融机构和股份制商业银行在县、乡镇一层的放贷网点较少，业务占比小，扶贫参与度低。

2.贫困地区资金外流问题突出。大中型金融机构在贫困地区县域内的吸存意愿和能力强、放贷意愿和能力相对弱，贷存比（30%～60%）较低。

3.小微型金融机构量少、力弱。农信社（农商行、农合行）在乡镇的网点虽然较多，但贷存比受控较严，又有自身效益的约束，可贷资金有限，供不应求；村镇银行受主发起行和一县一行的设立限制，数量少、规模小，涉贫浅。截至2015年6月末，贵州和广西两省区村镇银行的县域覆盖率分别仅为53.4%和50.7%，广西村镇银行平均每家贷款余额仅为4.6亿元。城商行进入县域扶贫不多，小贷公司进入极少。

4.贫困村互助资金总量小，惠及面窄。贫困村互助资金的来源主要为财政资金和社员入股，因这两方面的投入能力均有限，致使资金总量小，服务农户少、单笔额度低。截至2015年6月末，广西全区510个贫困村设立的互助资金总规模不足1亿元，平均每支资金规模只有19万元，仅靠自身积累难以维持机构的正常运转。

（二）金融技术产品与贫困农户需求特征不相适应

1.免抵押免担保信用贷款技术实际覆盖贫困农户范围小。在针对贫困农户的小额贷款中，仅有农村信用体系建设较好的省区或市县的农信社较多采用免抵押、免担保的信用放贷技术，实际覆盖贫困农户范围非常有限。

2.传统抵押担保技术不适合贫困户，农村产权抵押贷款普及率低。金融机构多采用抵质押和第三方担保的传统放贷技术，且其能够接受的抵质押品大多仅限于传统的土地和房产。贫困户难以提供合格的抵质押品，林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权等抵押方式较少被银行接受。仅有农行实施了林权、土地承包经营权、大棚等农村特色资产抵押担保方式，普及率很低。

3.县域担保机构发展滞后。贫困县多以财政资金投入设立政策性担保公司，为农户生产经营类贷款提供担保，因地方财力有限，这些公司注册资本较小，担保能力不足。甘肃省财政厅2012年筹措担保基金20多亿元，建立了58家县级融资担保机构，平均每家规模不到4000万元，且多年未再增加。

4.贷款期限与需求周期不匹配。贫困地区基础设施建设、生态扶贫搬迁、特色主导产业发展和贫困户小额信贷所需贷款周期均较长，而金融机构中除国开行、农发行和农行等提供的贷款期限较长外，其他金融机构较少提供中长期贷款，贷款期限与生产周期错位的情况较多。

5.政策性农业保险覆盖面低，商业性农业保险推广面小。现纳入中央财政保费补贴的政策性农业保险品种仅15个①根据财政部《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》（财金[2012]2号）文件，中央财政提供农业保险保费补贴的品种有玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、能繁母猪、奶牛、育肥猪、天然橡胶、森林、青稞、藏系羊、牦牛等，共计15个。，贫困地区财力弱，未能跟进。政策性农业保险覆盖面低，金融机构“慎贷”心理严重，影响了对贫困农户的放贷。商业性农业保险作为订单农业中的重要一环，在稳固个体农户和农业龙头企业契约关系方面具有关键作用。但目前的“两单模式”②两单模式指：龙头企业按订单给农户预付收购款，保险公司承保订单价，龙头企业的远期价格下跌损失由保险公司赔付，龙头企业还可用保单融资。在全国的普及率仍然较低。

（三）金融监管制度不适应扶贫金融发展要求

在中央“一行三会”大一统、集中式的金融监管体制下，以及相关部门和人员熟悉城市和大中企业传统金融，不熟悉农村经济、草根金融特点和环境的情况下，专司金融监管的部门必然坚持风险控制优先原则，对地方金融和经济发展考虑不够。因管理链条过长，基层人手不足，为规避风险，自然实施严格的市场准入限制，抑制了县域扶贫金融机构的建立和发展。同时，现有中央监管部门及人员对农村经济、金融环境不熟悉，常采用城乡、大小、贫富“一刀切”的监管标准和方法，严重削弱了金融机构参与扶贫的积极性。中央虽已明确加强地方金融监管、组建地方金融管理部门，但因受机构和人员编制的严格控制，实际推进缓慢。

（四）扶贫金融基础设施与公共服务发展滞后

1.现有统计指标体系不能完整、准确反映金融扶贫情况。现行金融统计标准中，金融机构主要采用“涉农贷款”、“农户贷款”、“农业贷款”等指标，比较宏观、粗放，未能细化到三类七层小微经济体③三类七层小微经济体指：小微企业类（小企业、微企业）；个体自营类（个体工商户、自营就业者）；农户类（专富农户、普通农户和贫困农户）。和相应的金融业务类别上，不能准确反映金融机构对贫困农户及农村基础设施、扶贫搬迁、四类新型农业经营主体、普通农户的金融支持情况，更没有对贫困户中一般贫困户和低保贫困户的金融服务情况进行划分。

2.农村扶贫信用体系建设薄弱。有的地方政府要求金融机构以基准利率发放扶贫贷款，许多贫困地区信用体系建设滞后，对贫困人口的覆盖面较低。截至2015年6月末，广西农合机构的建档农户和信用户分别仅占辖区农户总数的36%和33%；甘肃全省6220个贫困村中，信用村不到15%，全省已评定的340万信用农户中，建档立卡贫困户不到10%。

3.扶贫信息系统建设滞后，信息管理效率较低，可能成为今后扶贫工作的瓶颈。各省区扶贫部门都在积极推进扶贫信息系统建设，但目前在数据更新、与金融机构互联互通等方面相对滞后。广西、贵州扶贫办的建档立卡贫困户数据系统与区内金融机构信息系统尚未实现数据实时共享，信息传递效率低下。

4.扶贫金融资金来源不稳定，除大量存款外流外，还缺乏专业、稳定的大型批发性供资机构对草根型小微金融机构给予资金支持。

5.农村产权改革和立法工作滞后，影响产权抵押贷款发展。农村土地确权颁证工作进展缓慢，农村产权价值评估和流转市场尚未普遍建立，再加上法律方面的限制，农村产权抵押贷款推进难度较大。据统计，截至2015年7月末，广西全区“三权”抵押贷款余额不足5亿元。

（五）扶贫金融支持政策规范性、梯度性不够，引导力不强

国家政策特别是涉农、扶贫的财税政策投入总量不少、成效不小，但财税、金融政策之间及各自内部的政策结构不够合理，不够协调，影响政策整体效果。为此，不断优化扶贫金融支持政策的结构，不断提高支持政策的整体效率，是扶贫金融政策工作的首要任务。具体不足和问题如下：

1.金融准入政策偏紧，未能构建起金融扶贫的宽松环境。如建立村镇银行依然受到一县一行的限制。惠及17省区、数十万贫困农户的中和农信项目管理有限公司，在各地分散申报建立机构，举步维艰，仍无法建立扶贫小贷公司总部跨省经营；缺乏全国性专门扶贫的金融机构，没有一家全国性国有银行以服务贫困农民和农民生产为主业。

2.对直接服务于贫困农户的金融机构和业务，缺少“特惠”财税政策，引导效力明显不足。财税[2014]102号文对金融机构农户小额（10万元以下）贷款的利息收入免征营业税；所得税减按90%计征。该政策展现了财税部门支持扶贫的热情和力度，“普惠”效果很好。但因贫困农户的贷款额度大多低于3万元，“特惠”效力不足。

3.直接服务于贫困农户的再贷款政策不够完善。近年来，人民银行积极利用支农再贷款引导金融机构向扶贫领域倾斜。人行贵州分行向农信社系统发放的支农再贷款规模由2011年的74.3亿元上升到2014年155.5亿元，支农再贷款成为贵州省金融扶贫贷款的重要资金来源。但目前尚无专门的扶贫再贷款，支农再贷款难以精准服务贫困农户。

4.定向降准政策未向主要扶贫金融机构和业务倾斜。全国尚没有统一的、针对主要扶贫金融机构和业务分账下的定向降准政策，不利于金融业务向扶贫领域倾斜。

5.对扶贫贷款利率限制的政策较粗放。一些地区对扶贫贷款利率实行限制政策，存在分散、粗放、规范性差等问题，影响市场价格信号配置资源的基础作用。一些地区的政策未能较好地区分低保贫困户、一般贫困户、普通农户和有带动贫困户作用的其它农村经济体之间的差异，影响政策的引导效力。

6.扶贫贷款的财政贴息面过宽，贴息比例过高，损害了市场机制作用的发挥，降低了财政资金的使用效率。在部分地区实施的与扶贫相关的各类贷款中，财政贴息比例过高的问题较为突出。如甘肃省的双联惠农贷款（2015年6月前全贴，2015年6月后半贴）、设施蔬菜和草食畜牧业贷款、城乡妇女小额担保贷款、精准扶贫小额贷款，均实行限定利息上限、财政全额贴息的特惠政策。这降低了财政资金的使用效率，损害了农村资金、价格的市场形成机制，增加社会资金向贫困地区流动的障碍。

7.扶贫贷款风险分担机制不足，分担比例缺乏梯次性。只有部分地方建立了贷款风险政府分担基金，且因地方财力有限，基金规模较小；风险基金的分担比例缺乏梯次性，未体现不同层次农户及不同层次贫困农户的风险差异，有的地方政府对贷款风险几乎“全兜”，金融机构几乎不承担坏账风险，风控机制极度弱化。

8.扶贫小额贷款的普惠制和全覆盖负面影响突出。部分地方政府要求享受特惠政策的扶贫小额贷款实行普惠的全覆盖，使村民认为贷款人人有份，没有风险。受金融机构贷款规模和担保公司担保额度的制约，出现了信贷需求量大面广与金融机构和财政难以足额满足的矛盾。同时，由于部分金融机构基层网点不足，无法有效识别农户的信用状况，易形成未来大面积违约的潜在风险。

9.财政涉农、扶贫资金名目多、目标散，有的梯次错位，弱化了金融资金的引导作用。扶贫开发涉及的行业、部门较多，中央和地方配套用于农村扶贫、水利、农业、道路、危房改造等资金的门类较多，且有明确的用途、管理部门和审计要求，目标分散，缺乏整合，未能显见财政资金对金融资金“四两拨千斤”的效用。

四、金融扶贫的目标和基本理念

作为现代经济的重要组成部分，金融在减贫工作中具有全方位、多层次的重要功能。在宏观层面上，国家经济的整体发展是改变贫困地区面貌和减少贫困人口的根基，金融作为宏观经济的核心部门，起到了举足轻重的作用。在中观层面上，金融通过对基础设施和产业发展提供资金支持，为贫困地区和贫困人口创造了良性、可持续的脱贫条件和环境。在微观层面上，金融将服务对象直接对准贫困农户，通过精准扶贫的方式，实现了有效减贫。

（一）金融扶贫的双目标

1.助推贫困农户脱贫目标的实现。充分发挥金融在扶贫工作中的“造血”功能，改善基础设施和公用设施条件，加快特色农业产业发展，为农户提供普遍的金融服务，带动和促进贫困农户脱贫。力争到2020年实现现行贫困线标准下农户的如期脱贫；到2025年实现世界银行2015年10月新贫困标准线（人均支出每天1.9美元）下农户的主体脱贫。

2.建立多层次、多类型的扶贫金融制度体系。贫困概念的相对性和贫困标准的不断变化，决定了扶贫工作必然是一项长期的战略性任务，因此，在助推农户脱贫目标实现的同时，要高度重视并扎实推动扶贫金融根本制度的建设，形成健康、稳定、可持续的金融扶贫长效机制。具体来看，到2020年初步建立银行、证券、保险“三方业态”，机构、技术、监管、服务和政策“五位一体”的中国特色多层次、多类型扶贫金融制度体系。到2025年全面建成完善的中国扶贫金融制度体系，从根本上消除制约农村经营主体的融资障碍。

（二）金融扶贫的基本理念

1.金融扶贫在专业领域上要分类型。扶贫工作千头万绪、错综复杂，有必要对金融扶贫的专业领域进行合理分类，同时在不同区域范围内进行相应细化。扶贫金融的领域可分为六大类：基础设施、扶贫搬迁、龙头企业、农户生产、村级资金互助和贫困家庭助学。相应的扶贫金融机构也有大小、地域、专业和所有制等角度的类型层次划分。其中，根据区域范围的大小，基础设施又可进一步细化为省级基础设施（主要是跨省集中连片区和省内贫困片区）、县域基础设施及村镇基础设施；扶贫搬迁多以整村方式进行，类同于村镇基础设施建设；龙头企业可细分为省、市、县及乡镇村龙头企业；农户生产在形式上主要包括农民专业合作社、家庭农场、专业大户、普通农户和贫困农户五类；村民资金互助和助学贷款就是主要用于帮助贫困农户的。国有开发性、政策性金融机构应侧重对基础设施建设、扶贫搬迁、龙头企业和贫困家庭助学给予资金支持，多种所有制形式的小微型金融机构应给予龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户、普通农户，特别是贫困农户生产借贷资金融通。贫困家庭助学贷款在贫困农户脱贫过程中具有重要作用，从国家大力发展职业教育的方针和适应很多农村贫困地区学生早就业的需要出发，可将助学贷款发放范围进一步扩大到中等职业教育。同时，全国可先行把农村贫困地区的义务教育扩展到学前教育，使农村义务教育总年数延长到11～12年，更好实现农村贫困地区学生义务教育与助学贷款的无缝对接。

2.金融扶贫要以实体经济的分层为基础。根据国家“精准扶贫”的要求，金融扶贫必须以对实体经济和服务对象的合理分层为前提。从大的范围来看，扶贫金融面对的经济实体分为四大类九层次，主要可分为大中企业（含公益类基础设施和政府平台公司）、小微企业、个体自营者和农户。其中，农户主要包括专富农户、普通农户和贫困农户，金融扶贫的目标主要是贫困农户。在此基础上，将贫困农户建档立卡系统和全国低保信息系统相结合，进一步将贫困农户更加精准的细分为一般贫困户和低保贫困户。而低保贫困户可再分为非足额低保贫困户和足额低保贫困户，对他们还应区分有、无劳动力等不同情况。金融扶贫应当全面覆盖所有贫困农户，但其核心要义是通过资金支持，实现人、地（资源）、（资）金、技（术）等生产要素的有效整合，从而为有劳动能力、有生产愿望、有融资需求的贫困农户提供或改善劳动生产条件，激发贫困农户的内生发展动力，实现脱贫与发展的可持续性。

表1　扶贫金融所服务的实体经济层次划分

3.金融扶贫要明确市场与政府的职能划分。以农户和企业为主体，坚持政府引导、市场运作、社保兜底、政策支持的核心理念。在充分发挥市场配置资源的决定作用和政府推动、政策引导支持的作用的原则下，金融扶贫应区分不同层次、不同类型的服务对象和领域，具体进行市场作用与政府作用的合理搭配，以求二者组合效应的最大化。对完全没有劳动能力的低保贫困户，应充分发挥政府和社保的“兜底”职能；对有一定劳动能力的低保贫困户，应以政府为主、市场为辅，并根据贫困户劳动能力的大小，决定政府和市场发挥作用的比重；对有完全劳动能力的贫困户，应充分发挥市场的主导功能，政府则起辅助作用。与此同时，政府应当充分借助市场化手段，通过公益性基础设施企业、政府融资平台、政府担保机构等渠道，打通金融机构、金融资源与贫困地区和贫困人口的对接障碍，使政府在扶贫工作中的职能最大化。

4.金融扶贫应重视政府间职责的划分和部门间的分工、协调合作。明确划分中央、省、市、县、乡各级政府在扶贫工作中的具体职责，明确各级政府在金融机构准入、税收、金融等政策法规方面的决定权，以及贷款风险分担、担保基金、贷款贴息、各类补助等方面的支出责任。同时，金融扶贫应在政府的引导下，加强政府各部门①主要是四类政府部门：国家及地方扶贫办，各级人民银行、银监会、地方金融办，财政部门、税务部门，农业、水利、交通、卫生、教育等部门。之间、政府部门与金融机构之间的横向协作，理清体制、机制方面的障碍，特别要加强扶贫和农业部门合作，在产业发展设计中发挥好农业部门的专业作用，提升金融扶贫开发的效率。

表2　各级政府部门在金融扶贫中的主要职责

5.金融业态和机构类型的侧重。明确银行、证券和保险等金融业态的不同职责、任务，同时区分开发性金融机构、政策性金融机构、大中型商业银行、小微型金融机构、中和农信项目管理公司、互联网金融、扶贫NGO组织和民间金融的主要职责与任务。

表3　扶贫金融机构及其支持领域

6.实行差异化、梯次性的支持政策。金融扶贫政策的可行性和有效性直接关系到扶贫工作的成效。金融扶贫应当针对不同的专业领域、区域范围和扶贫对象，给予差异化的政策支持，同时注重政策的事后评估，实现领域精准、对象精准和政策精准的有效结合，避免政策务虚与资源错配，全面提升扶贫工作的经济效率和行政效率。此外，还要特别注意金融扶贫的政策、方法和措施的有效性，充分考虑金融扶贫政策和方法在实践过程中的覆盖面、持续时间和稳定性等因素，只有经实践证明是成熟、有效的政策和方法才能大范围推广。

五、建设中国特色的多层、分类农村扶贫金融体系

今后的金融扶贫工作，应认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫攻坚的系列讲话精神，坚持市场的基础和决定作用，在更好发挥政府引导扶持作用的同时，运用包容金融和普惠金融的理念和方法，创新扶贫投融资体制、机制，形成包括机构、技术、监管、基础设施和公共服务、政策支持“五位一体”的多层次、多类型、稳定、可持续的中国特色扶贫金融市场体系。

（一）推动建立多层次、多类型的扶贫金融机构体系

1.发挥开发性、政策性金融和大型国有银行在扶贫攻坚中的骨干和引领作用。国开行、农发行、农行、邮储行重点支持连片集中贫困地区和其他贫困县的基础设施、扶贫搬迁、大中型现代农业生产体、新农村建设和新型城镇化发展；同时，承担起为农信社（农商行、农合行）、村镇银行、扶贫小贷公司、农村资金互助社等基层金融机构面向贫困农户的业务提供批发供应低息资金的任务。四大行都应设立扶贫事业部，财务分账，国家相应给予债信和减免营业税等政策支持。

2.鼓励各类商业银行到县域增设网点开展扶贫业务。大型国有商业银行应恢复或增设服务功能齐全的县域分支机构，引导股份制商业银行和城市商业银行向县域延伸机构。积极利用网上银行、电话银行、手机银行等现代金融服务方式，在县域内为小微企业、个体自营者和农户提供金融服务。

3.着力建设直接面向贫困农户的五大主力军。农行、邮储行、农信社是目前中国农村金融的三大主力，有重要的贡献，应当能够挑起新时期更多的扶贫重担。支持农信社继续扎根农村；提高农行和邮储行储蓄资金的就地使用率和服务深度与广度。村镇银行是农村金融的新秀，应要求和引导其向扶贫领域纵深开拓发展。中国扶贫基金会兴办的中和农信项目管理公司应发展成为专门支持贫困农户的全国性扶贫小贷公司。政府应允许它们自主在贫困地区设立分支机构，并给予政策支持。同时，壮大扶贫NGO（非政府组织）建立社区、街镇、区县民间资金交易服务平台、互联网P2P等新型民间融资渠道，促进民间金融规范健康发展。

4.积极探索发展新型草根扶贫金融机构。降低贫困地区民营银行准入门槛，加快审批进度，增加金融供给；允许民营、国有、国外资本发起设立以县域四种新型农业生产经营主体和农户特别是贫困农户为主要服务对象的新型金融机构，如农村小微企业银行、农民银行、乡村银行、微贷公司、扶贫小贷公司和微小保险公司等。

5.发展县域农村合作金融。总结成熟经验，积极推广“农村产业发展互助社”，完善“贫困村资金互助社”运作机制，发展内生于农村生产、生活的合作性金融机构，形成、完善基于农村熟人社会的互助性、低成本、风险自担的合作金融体系。引导农民专业合作社在生产合作的基础上规范有序开展信用合作。这些组织都要坚持封闭运行、不对外吸储、放贷、不支付固定回报三原则。

6.发展县域农业保险和融资担保公司。在各县设立不以盈利为目的的政策性农业保险公司，发挥公益性作用，主要为新型农业经营主体和农户服务，为其获得贷款增信。同时，在省级设立再保险公司分担风险，注册资金由财政全额出资或吸收部分金融资本。积极总结“两单模式”经验，在完善的基础上加以推广，加强银保合作。完善省、市、县融资担保公司，提高担保能力。

（二）推动农村信用体系建设、创新多样扶贫金融技术和产品

1.普遍推进农村五级信用体系建设。在全国农村鼓励农信社（农商行、农合行）学习贵州经验，建设信用户、信用组、信用村、信用乡镇和信用县，为普及农户免抵押、免担保小额信用贷款奠定坚实基础。

2.普遍为贫困农户提供免抵押、免担保的信用贷款。总结推广各地农户小额信用贷款成功经验，鼓励金融机构充分利用乡村熟人社会信息真实充分的特点，以小组联保、现场调查、社会征信等技术为手段，为贫困农户提供免抵押、免担保、免财表的“三免”信用贷款服务。以银行卡为载体，实现小额贷款“一次授信、随用随贷、周转使用”的功能，使更多贫困户享受到小额信用贷款的便利。

3.加快推进农村产权制度建设，发展“四权”抵押贷款。加快推进农村林地经营权、农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民住房财产权等权属的确权颁证工作，在切实保障农户财产权益的同时，加快建立省市县层次分明、功能完善的农村产权价值评估与流转交易市场体系，克服农村产权和农业资产流动性不足的问题，发挥“四权”抵押、担保和集合征信等作用。试行“四权”抵押贷款业务，探索开展土地信托业务。加快农村产权改革工作进度，尽快修订《担保法》等法律法规中“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的相关规定。

4.积极开发符合农业生产特点的金融技术产品。引导金融机构根据新型农业经营主体和贫困农户的生产与融资特点，合理确定农业类贷款的单笔额度还款期限和还款方式（如分次等额法与一次总还法），积极开展大型农机具抵押贷款、仓单质押贷款、订单农业与供应链融资等业务。

（三）完善中央与地方统分结合的双层金融监管体系

1.建立能够更好促进扶贫金融健康发展的监管体制和方式。扶贫金融主体活动场所在县域，属于基层金融、草根金融，应区别于对大中金融的监管模式，在中央政府的指导下，以地方政府为主承担监督和管理职能。将地方金融办改组为地方金融监督管理局，作为地方政府组成部门，划拨央行地方分支行部分编制到地方金融管理局，负责本地域非存款类金融机构和存、贷业务均在贫困县域内的存款、保险类金融机构以及村级资金互助社、农业合作社内部资金互助等的监管工作，并引导民间金融发展。

2.合理调整监管方式，实行差别化考核。牢固树立监管是为了更好发展的理念，处理好监管与发展的关系，根据扶贫金融实际合理调整监管方式。建立符合农村扶贫金融业务特点的差别化考核评价体系，具体考核金融机构的涉农、贫困户、新型农业经营主体、基础设施、扶贫搬迁和助学等贷款，以及其它金融业务的运行情况。根据扶贫贷款、保险的实际特点，改进考核方式和方法，适当提高风险容忍度。扶贫金融业务量较大的金融机构，应设立扶贫金融专营机构，分账核算，相对独立运行，国家给予相应的财税政策支持。

（四）配套建设扶贫金融基础设施和社会化服务体系

1.完善扶贫金融统计制度，建立专项监督考核机制。将现有涉农贷款统计体系中的“三农贷款”指标进一步细化，在涉农贷款中细分出农户、农民专业合作社、农业企业、农村基础设施、扶贫搬迁和助学等六类，将农户贷款细分为贫困农户、普通农户、专业大户和家庭农场贷款四类，将贫困农户贷款细分为有劳动能力和无劳动能力的低保贫困户、一般贫困户四类，以便于全面反映金融扶贫的整体情况。建立扶贫金融专项考评机制，并将考评结果与监管和优惠政策挂钩，实行精准奖惩。

2.大力发展贫困地区社会信用体系。建立健全适合农户和小微企业特点的信用信息征集和信用评级体系，整合各部门信用信息资源，形成统一的信息共享平台，推进各部门信用信息的交换和共享，降低工作成本。推广“田东贫困农户和小微经济体信用评级”经验，大力推进信用户、信用村、信用乡镇、信用县建设，并对其实行利率优惠、贷款优先、额度优厚的梯次优惠办法。将贫困农户的信用状况与村庄整体的信用水平和融资条件挂钩，使全体村民自觉维护信用环境。建立信用信息动态更新、守信激励与失信惩戒机制。

3.加强扶贫信息系统建设，实现扶贫部门与金融机构、财税部门之间的信息共享。加强扶贫部门建档立卡信息采集系统建设，完善信息采集、录入、审核等工作流程，确保信息的真实性和完整性，建立信息的定期采集、更新制度，保证系统信息能够及时、准确反映贫困农户的基本情况，实现扶贫办对贫困户脱贫进程的实时监测。推动建档立卡信息系统和金融机构信息系统的互联互通，保证金融机构能够实时获取贫困农户的基本信息；金融机构可根据贫困农户建档立卡信息，实现系统自动评级授信，实现“一次授信，随贷随用，循环使用”，提高金融扶贫效率；其对贫困农户的评级、授信、放贷、收贷等信息同步进入建档立卡信息系统，实现扶贫办与金融机构信息的实时共享，提高金融扶贫工作的管理效率。

4.完善批发供资机制，保证主要扶贫金融机构资金充足。明确以国开行、农发行、农行、邮储行为主，工行、建行、中行参加的扶贫供资责任，要求这些金融机构每年安排一定比例的资金，为贫困县和片区县内的各类直接服务贫困农户的小微金融机构提供批发性资金，保证它们有足够资金为贫困地区提供服务。建立贫困地区金融机构新增存款全部或大部分用于当地的政策，逐渐将县域内各金融机构（含非法人分支机构）贷存比提高至70%以上①达到70%标准的方式是多样的，既可以向县域放贷业务多、吸收存款少的金融机构批发供资，也可通过拆借的方式，不一而足。如采取供资方式，则批发资金利率要参照当地存款利率，同时国家要对批发供资机构给予减免税和主权背景的发债支持。。

（五）构建梯次、规范、协调的扶贫金融政策支持体系

1.构建扶贫金融的宽松准入环境。允许一县开设多家村镇银行；允许中和农信项目管理有限公司以扶贫小额贷款集团公司身份跨省经营；允许设立区域性扶贫小额贷款公司；允许省级政府自主（向中央备案）探索试点各类存、贷均在县域内的新型扶贫金融机构。

2.对县域扶贫金融机构实行梯次、规范的税收优惠政策。坚持财税支持政策总量上只增不减与结构上有增有减相结合的原则，建议：在对县域农村金融机构10万元以下农户小额贷款利息收入免征营业税、所得税减按90%计算应税收入的基础上，增加对县域农村金融机构向贫困农户发放的3万元以下的小额贷款利息收入，实行免征营业税、所得税的特惠政策。逐步调整目前针对好于贫困农户境况的其它层次经济实体的优于扶贫特惠政策的税收政策。

3.加大金融政策的支持力度，变“抽水机”为“放水器”。一是严格规定在贫困县吸储金融机构的贷存比，县级为70%以上，省级为90%以上，同时取消对县域扶贫贷款规模的限制。二是凡是符合审慎经营要求且扶贫贷款达到一定比例的县域金融机构，一律享受同样的存款准备金率下调政策，额外增加县域法人金融机构上交存款准备金同等数额的再贷款政策。三是根据各地扶贫信贷资金供求情况和脱贫任务轻重，实行梯次差异的扶贫再贷款供给办法，继续给予利率优惠。四是取消非低保贫困户的贷款利率上限控制，维护健康、真实的市场价格信号。允许金融机构根据自身成本风险及享受的优惠政策，依法合理确定利率上浮水平。

4.实行扶贫贷款过渡性梯次贴息补助政策，提高资金效率。在依法推进农村贷款利率市场化①《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十六条：借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。借贷双方约定的利率超过年利率36%，超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的，人民法院应予支持。最高人民法院审判委员会专职委员杜万华解释：24%与36%之间的这一段叫做自然债务区。如果当事人依据合同，向人民法院起诉要求保护这个区间的利息，人民法院是不予法律保护的。的同时，由政府对扶贫贷款的基准利率分档差异贴息：对纳入低保的贫困户全额贴息，对非低保贫困户贴息50%。这样，既能降低贫困户融资成本，也能提高财政贴息资金的使用效率。同时，要统筹研究现行非贫农户贷款贴息和农贷增量奖励政策的调整、改进办法。

5.建立稳定的政府扶贫贷款风险补偿梯次性分担补偿机制。由省、市、县三级政府共同出资建立扶贫贷款风险分担补偿基金（具体比例由省市县协商确定），中央财政按照一定比例给予补助。由扶贫贷款风险分担补偿基金对各类金融贷款的坏账核销损失，按梯次比例进行补偿。风险补偿机制要体现梯次性，依据建档立卡数据库，政府对贫困户贷款承担70%的损失、对一般农户贷款承担50%的损失、对新型农业经营主体贷款承担30%的损失。

6.引导担保和保险公司向扶贫业务倾斜，适当新建担保机构。引导现有担保和保险公司增加或拓展扶贫担保和保险业务。对于担保和保险能力不足的重点贫困地区以及担保资源特别缺乏的集中连片特困地区，鼓励适当新建省域、县域扶贫担保机构和保险机构。

7.创新人才培养模式，普及金融知识。通过选派贫困地区经济管理部门的管理人员到专业金融院校集中培训、到金融机构挂职工作等多种方式，提高管理人员的金融素养。加强现代金融知识的宣传与普及，推进“金融知识送下乡”等项目，对贫困地区的各级干部和贫困农户进行金融知识培训，努力在贫困地区形成重视金融、学习金融、运用金融、发展金融的氛围，营造良好的金融生态环境。

8.整合财政涉农和扶贫资金，放大杠杆作用。按照“统筹规划、条线管理、集中使用、形成合力”的原则，整合扶贫、水利、农业、道路、危旧房改造等扶贫资金，集中发挥财政资金对金融资金和社会资金的引导和撬动作用。

调研组人员

组长：刘克崮

顾问：沈炳熙刘张君费方域

副组长：凌志崔长彬

成员：杨虎锋刘天琦王誉霖朱滔马岚刘红灿孙隆鑫王青黄美美

（责任编辑：李兰芝董丽娟）