我国财政年度预算和中期规划编制的体制机制探讨

吴汉宝



我国财政年度预算和中期规划编制的体制机制探讨

吴汉宝

内容提要：经济增速放缓和财政收入增速下降，地方各级政府都有自己的发展规划，各个部门都有自己的政绩考量，“三农”、教育、民生等支出不断增长的刚性需求加剧了地方财政收支矛盾，也对政府预算管理改革提出了新的要求。在新预算法背景下，政府预算管控方式由传统的年度预算向中期预算管理转变，本文着重对预算编制的体制机制问题进行研究，并结合国内外绩效预算管理改革实践，提出推进改革的思路和建议。

关键词：年度预算中期财政规划体制机制新预算法绩效预算管理

随着改革的不断深化，我国经济社会发展进入新常态。GDP增速放缓，财政收入增速下降，收支矛盾加剧。地方各级政府都有发展规划，地方各个部门领导都有政绩要求，“三农”、教育、民生等支出不断增长，等等，都对财政资金有刚性需求，财政一旦入不敷出，就会成为“众矢之的”。然而，一些地方和部门，对财政项目资金的申请和使用缺乏科学、合理的计划，不是通过规范的财政预算追加，而是想方设法“跑”资金，有的甚至通过虚报项目追加，而要来的钱却没有具体的项目支撑，造成资金沉淀或浪费等。诸如此类问题，根源是目前我国财政年度预算和中期规划编制的体制机制存在缺陷。完善年度预算和中期规划编制的体制机制，用法律和制度来规范财政和用款单位的行为，才能更好地实现依法理财，依法用财。

一、目前我国财政年度预算编制中存在的问题

（一）预算约束力不强，立法及监管不到位

目前，政府预算约束力不强是一个从中央到地方普遍存在的问题。每年人大、审计都提出预决算数额差距较大、年初预算刚性不强等问题。在过去的体制设计中，注重了政府预算的计划功能，忽视了法律约束体系。体现在预算编制制度的立法与具体的预算内容安排上，体现为在向人大提交的预算报告中往往缺乏详细具体的预算指标和细化到部门的具体支出项目，存在着预算编制粗糙、内容简单、外行看不懂、内行不明白等问题，没有确保经人大审查批准的政府预算必要的完整性、严肃性与权威性等。人大无法对预算的执行进行有效的监督。在预算编制程序上，虽然编制、审查和执行等一个环节不少，但支出预算的编制是按照资金性质归类，不同部门、单位，其资金性质和来源不同，各种如行政经费、专项资金、项目支出等资金的分配和使用权掌握在各级政府分管领导、部门手中，权力、人情、不规范行为等都可以左右预算的编制、审查和执行。再加上部门资金管理制度不完善、内控机制不全、标准核定不明确、权责监督不到位、绩效考核体系不完善等因素影响，造成预算执行困难，各种资金追加事项就在所难免。

（二）预算单位对预算编制重视不够，内控制度缺失，缺乏绩效理念

各预算单位“重决算”、“轻预算”，忽视预算所具有的计划性和法律效力的现象普遍存在，认为只有决算才能反映其政绩。在编制部门预算时，不重视项目的系统性、必要性或可行性论证，为获得更多财政资金，往往想方设法设项目、争资金，盲目求多求大，提高资金总额，不考虑项目资金使用的途径和效益，缺少必要的内控监督机制和绩效管理制度，项目资金的效率、效能也就很难发挥出来，有的还造成用款单位与财政部门的讨价还价甚至是对立关系。

（三）预算编制随意、不规范，可执行性不强

一是预算单位还沿袭着以往“简化预算、随用随要”思想，对预算标准的核定、费用预测、年度计划安排等工作研究不够，基础工作不到位，预算编制随意和长官意志严重，有些单位一个人几天时间就把本部门一年的预算编制完成，这种随意“编”出来的预算，错报、漏报在所难免，更谈不上具有法制性、准确性、可行性和绩效性。

二是预算单位内部各职能部门对预算编制的重要性和严肃性认识不到位，认为编制预算是财务部门的事情，是走形式、要资金而已。对次年工作规划不细致、不周全，任务不具体，用款比较模糊。财务部门与其他部门及下级单位间信息数据不对称，无法获得部门的真实预算需求，只能依靠部门及下级单位上报数据进行测算，造成财务部门编制预算的不真实。

三是不能严格按照《政府集中采购目录》编制政府采购预算。一些部门的预算编制较粗，许多项目仍然沿袭过去切块打捆编报的老办法，没有按要求细化到具体单位和项目，不但增加了预算执行和监督的不确定性，而且很难和国库集中支付、政府采购等管理制度衔接。

四是编制方法上还是采用传统的基数加增长法，虽然可以简化预算编制过程，但会造成预算难以准确、科学地反映下年真实的支出需求，大部分单位在执行中存在超预算支出、执行困难、调整变动等问题。公用经费定额标准固化，造成基本支出预算不能准确地满足实际需求，导致执行中基本支出与项目支出普遍混用、挤占和挪用。

六是编制时间过短，代编现象严重。预算编制通知一般在上年10月份下达，2月份人代会开始审议预算草案，编制时间短短的三、四个月，有的甚至更短。基层单位根本不可能做到逐级编报汇总预算，被迫由主管单位估列代编。

（四）预算编制缺乏前瞻性，定额及标准体系不完善，信息滞后

部门预算预测不足，对预算的整体测算不精细，对可能出现的费用没有做到充分的测算，预算编制时间仓促造成内容不够细化，很多单位将资金“切块”分给执行部门再分配，甚至固化了资金在部门之间的分配格局。

部门预算编制的标准定额体系不完善，使预算部门很难确定工作及项目的合理支出规模。部门预算编制中基础数据又依赖于各下级单位、部门上报，而下级单位、部门编制预算的标准不统一，预算精准性差，“自留地”空间较大。

预算编制的思想、框架、制度和工作机制都可以通过信息平台实现，但目前预算编制主要受体制机制束缚，各部门在信息获取方面不能共享，信息不完整和不公开，财政与其他部门、其他部门之间、部门与政府之间仍然缺少信息沟通与协作的有效机制。

（五）缺少协调统领预算编制的“超部门机构”

目前，我国财政资金管理受“政出多门”、“钱出多门”和“条块分割”的行政体制与财政体制影响，预算编制处于一种以部门意见为主“自下而上”的被动状态，财政部门在部门编制预算建议数的基础上下达预算控制数，然后部门再根据预算控制数编制预算报送财政部门。这就导致规划与预算的脱节，冲淡了政策重点。尽管财政部门与发改委在预算编制时经常开会协调，但对各部门来说，资金来源多渠道，并不全部反映在预算中，这也造成各部门对支出结果没有较强的责任感，导致了多重程序下的复式预算决策。

（六）财政部门预算地位和权力层级较低，没有专门的预算研究机构

预算编制、执行和决算的主要工作都是由财政预算机构来完成，但财政部门在整个预算编制过程中，不仅要考虑政府最高决策层的政策需求，还要统筹各个部门的预算额度，往往左右为难，很难做出各方都满意的预算方案。同时，由于财政部门没有约束其他部门上报的预算数额的权力，所以在整个预算编制过程中，时常会做出妥协，而不能与政府的公共政策相一致，有时也无法有效地满足公众对公共产品的需求。预算机构设置和人员配备不能够满足预算过程的需要，不利于预算的计划性和科学性。

二、改革的思路

预算是政府的基本财政收支计划，是对财政收支进行事前、主动管理的工具。预算必须具有科学性和前瞻性，与政府各项工作保持一致。国外的多年期财政计划或中期预算，其核心和实质仍然是年度预算，只是将多年期经济和财政收支预测及政策规划纳入到预算编制程序中，为提升年度预算科学性和高质量做了基础性工作。建立预算与政府中长期规划相衔接的机制，可有助于预算安排的精准性、平稳性和中长期性；建立与部门中长期发展规划相一致的动态项目库，可以提高政府中长期经济预测和政府收支的准确性、可靠性，从而推动中期滚动预算管理框架的构建。

从国内试点及国外经验看，要解决好年度预算与中期财政规划编制的体制机制问题，财政必须主动作为，提前为改革做好相应的基础准备工作，如做好收支预测、明确支出定额标准、滚动项目库及构建中期预算编制框架等，建立并完善保障中期规划管理运行的体制机制，使年度预算和中期筹划思想深入到预算编制的各个方面。

（一）体现预算法制化原则，严格落实新《预算法》对预算编制的重点要求和法定红线

落实新《预算法》对预算编制的重点要求，避免突破法定红线。如要编制完整、规范的预决算，建立完整的政府预算体系，建立跨年度预算平衡机制，实施中期规划，编制滚动预算；避免突破法定红线。不违规调整预算、改变预算支出用途，不违规开设财政专户，不截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国家的预算收入等。

（二）体现预算重要性原则，理顺权力关系，设立专门的预算编制机构

需要从地方政府层面推动理顺预算权力关系：

一是进一步提高对预算法律地位的认识，各级各部门应严格按照新《预算法》规定编制预算。

二是建议组建与政府组成部门同级别的预算编制专业机构。国际经验做法是设立专门的政府预算编制机构。通过对河北省财政厅、河南省焦作市调研了解到，他们也都设立了专门的预算编制机构和预算执行机构，统领预算的编制、执行。预算编制机构由分管财政的政府领导主持，财政部门牵头，各预算单位都是同级预算编制机构的成员，可邀请人大财经委、预工委代表参与。该机构的主要职责：商讨、审议财政提交的宏观经济与财政政策报告，根据经济社会发展重大战略及规划，确定下个预算年度各预算部门基本资金供给额度、重大项目保障、财政收支重点及部门支出限额，每年度定期出台预算编制指南，引领各单位年度预算和中期规划的编制。财政部门的年度预算和中期滚动预算指南，包括编制原则、指导方针、编制细节（如预算分类、数据口径、预算范围和编制说明等）、定额标准及预算限额等，并提供分类详尽的项目编制模板。

三是建议将审计划归人大。我国将审计划归于行政权的范畴，隶属于行政机构，但审计从根本上来说属于监督权，而预算的监督权应归属于人大，这在新预算法和人大的相关法律中都有着明确的规定。但目前人大本身尚不具备预算执行的审计条件，只有通过审计机构才能获得有效的数据和资料信息，再从中发现并解决问题。加强人大对预算进行审批和监督的权力，具体包括：一是明确审查主体，完善审查过程；二是强化审批程序，完善审批流程；三是完善监督方式和手段，提高监督效能等。

四是将人大预算工作委员会转为专门的预算委员会。我国对预算的审议主要通过人大财经委和人大常委会预工委来完成。由人大代表和专职的预算工作专家组成新的人大预工委，将财经委原有涉及预算审查的所有权力移交给预工委。主要负责对预算草案及预算调整方案的初审，提出意见报告，以及预算的审查和执行监督。

成立预算审查委员会。统一审查预算及决算，综合协调和组织各委员会的工作，并总体负责总预决算结果审查。

表1　人大财经委及预工委财政预算方面的主要职责

（三）体现预算规范性原则，构建公共预算审查、监督制度

要实现政府决策与预算编制的规范化、科学化、民主化，建议借鉴国外经验：国会对政府预算的审查监督机制。

一是增加“预算修正案”①人大代表可以按照收支平衡的原则依法联名提出修正本级预算草案的议案，由大会主席团决定是否提交大会表决。修正案通过后，政府应当根据决议调整预算，提交大会表决。环节。在政府公开预算和执行的基础上，完善地方人大对预算的审查、监督机制，在制度设计上完善人民代表的预算审查权，在预算审查阶段增加“预算修正案”环节，使审查预算草案中的异议得到合理、合法的修正。

二是引入预算听证制度②预算听证，是指常委会初步审查预算草案过程中，通过举行公开听证会，充分听取人大代表和社会公众的意见，为本级人民代表大会审查和批准本级财政预算提供审查意见的程序性安排。。研究出台《地方预算审查监督办法》，强化地方人大预工委对政府预算审查监督权力，包括：要求人大预工委提前介入政府预算编制工作，可引入“预算听证会”方式进行审查，听证会形成的听证报告作为人大常委会初审预算草案的重要依据，最终形成人大常委会预算初审意见提交政府，政府应依据初审意见酌情修正，并为推进政府预算实质性审查监督提供可行的措施。

三是建立人大常委会对政府预算年度初审制度，成立预算审查委员会。

四是要求政府细化预算草案后方可提交人大预工委审查。使政府预算更为直观、通俗、全面地反映政府收支情况，保证代表在较短时间内能够清晰全面地掌握政府预算草案的政策导向和基本情况，便于提出预算审查意见。政府预算经人大审议通过后，政府编写年度预算情况简介，包括年度财政收支情况、政府主要工作、政府支出构成和明细情况，通过政府网站向公众发布，提高预算透明度，便于社会公众对政府预算的监督。

五是规范政府预算管理并提高管理水平。包括深化部门预算改革，确保预算过程的合规性；形成预算与政策的连结机制；明确法律责任追究制度；建立和健全预算公开、信息共享制度等。

（四）体现预算精细化原则，推进“以事定支”，强化支出主体责任，推进项目中期规划管理

一是积极推进“以事定支”，打破“基数+增长”的固有模式，按照“零基预算”的思维编制部门预算，做到以事定钱。

二是强化支出主体责任，按省本级和补助市县划分项目支出，省本级支出要细化到具体实施单位，减少执行中的再分配，克服预算执行中的随意性，保障资金下达进度。已明确到项目单位和具体用途的资金，本年度申报的投资预算按照“花钱者负责进度和绩效”的原则，由项目单位负责、财政部门监督，逐月向主管部门汇报支出进度，以“财政预算量”转变为“支出实物量”的比率来衡量各主体单位的绩效和质量。

三是实行项目支出预算中期规划管理，打破一年定事定钱、三年实施花完的旧模式，项目经政府常务会议批准后，项目主体单位根据项目计划情况，分年度申报预算，财政分年度安排资金。各部门单位要依据经济社会发展中长期规划和党委、政府一定时期内的重大战略部署和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，研究制定职能领域的项目编制，明确发展目标、投入重点和预期绩效，编制三年分年度的滚动实施计划和分解目标。在此基础上，筛选论证项目，编制项目预算，建立连续的预算滚动项目库。各部门在编制年度计划的同时，同步编报其后两年发展性支出预算建议计划，形成部门支出三年滚动预算草案，经政府批准后作为部门下年度预算的依据之一。

四是细化预算项目分类。不断细化项目分类，对应于部门职能活动的支出项目越细，编制预算就更有章可循。研究细化项目分类，可按照支出用途进行大、小分类并细化，每一小类对应设计一套支出构成模板，进一步细化项目预算填报内容。

（五）体现预算绩效化原则，构建以结果为导向的绩效预算编制体系

推进构建以结果为导向的绩效预算管理模式，使预算编制遵循“战略目标-工作目标-政府产出-政府投入”的管理逻辑，即政府预算部门根据党委和人大制定的战略目标、部门职责定位和部门中长期规划，制定年度部门工作目标；根据战略目标和年度目标来确定绩效目标，根据绩效目标和提供公共产品与服务的数量和质量，最终确定政府年度预算。在此框架下，完善操作办法和编审制度，政府预算按照“两上两下”编制流程，系统设计绩效预算立项评价流程，构建PART绩效评级工具①上海市闵行区2010年出台《闵行区关于全面开展“以结果为导向”预算管理改革的实施意见》。。按照以结果为导向的绩效预算改革总体框架，要求政府部门完成《预算编制报告》，全面说明部门职能、总体工作目标和明细目标，承诺目标完成所要达到的预期结果。具体保障措施包括：

一是建立健全绩效预算编制、预算执行绩效监控、绩效评价及结果应用、绩效问责、绩效信息公开等制度办法。建立绩效评价指标库，将绩效评价指标纳入指标库管理，根据运行情况，每年对指标设置及评价标准及方法展开评估，不断充实完善，逐步建立科学规范的绩效评价指标体系。

二是建立并完善预算部门职责活动目录（详见第三部分建议内容），规范部门绩效预算管理结构，建立职责活动分类目录，并不断完善部门活动绩效目标指标。

三是利用项目库系统，对每个项目从立项申报、预算编审、预算执行（调整细化、资金拨付、会计核算）、决算编制、绩效评价实行全程跟踪管理，实现预算项目与资金指标的紧密衔接。

四是健全绩效评价机制，制定三年中期绩效评价总体规划，构建部门自评价、财政重点再评价和第三方评价相结合的绩效评价新模式。

（六）体现预算编制常态化原则，做好宏观经济与财政收支预测，完善配套措施

预算是一项经常性工作。从年初开始，预算编制机构就要组织力量科学准确分析研判宏观经济形势和税收政策变动，重点对财政收支增长情况做出科学预测，为部门预算编制提供收入预测与政策重点，确定部门支出的限额。从第二季度开始到提交人代会讨论前，进入下年度预算编制程序。财政部门要加强同发改委、国地税、人大预工委及各预算编制部门的信息沟通与协作，通过预算编制机构，从整合“由上而下”地确定财政资源总量和“由下而上”地确定部门支出政策及项目的双向沟通，到滚动规划编制所需的财政收支预测分析、支出标准、定额、文本规范等基础信息提供，积极协调关系，做好沟通指导等工作，保障预算编制方案的科学性、指导性和可操作性。

在制度建设上，除了为中期滚动预算改革明确编制原则、内容、基本程序、试编目标、推进步骤和重点工作等指引外，预算编制机构还应组织制定滚动预算的基本规范，对文本内容、文本格式等统一规定和细化。技术上，组织信息技术人员在完善项目库管理系统的基础上，研发建立连续滚动的预算项目库，完善部门预算编报系统及预算编审系统，修改和完善部门预算中相关预算表格，并进行相关软件系统的升级完善，保障部门滚动预算建议计划的完整编制和及时上报。同时，还要加大对部门的组织培训、宣传推广和监督指导力度。

三、财政年度预算和中期规划编制的体制机制建议

（一）构建部门预算职责活动框架，推动“以事定支”的预算管理体制

可借鉴河北省财政厅“以事定支”的做法：预算管理重心转向绩效评价，通过建立“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级的预算管理结构，将绩效目标移到事前，在编制预算时明确绩效目标，形成用钱先问效、无效必问责的流程规范。其中“部门职责”是政府“三定”方案中赋予部门的职能和应履行的主要责任；“工作活动”是部门履行某项职责所采取的工作举措；“预算项目”是支撑某项工作活动开展的具体支出事项，反映在财政预算中的具体内容。这样的层级设计，使部门所有预算项目清晰有序地归集到相应的职责和工作活动目录下，层次有序、责任清晰。在编制预算时明确绩效目标，既便于年度预算项目编制和审核，又为执行评价、后续监管、对比分析提供了载体。

同时，与绩效预算管理三级结构相对应，建立起三级绩效目标指标体系，为预算编制、执行和绩效评价提供科学的管理依据。在部门职责层面，结合政府和部门中长期战略规划目标、年度规划目标，确定部门各项职责的年度绩效目标；在工作活动层面，设立年度绩效目标、绩效指标和评价标准；在预算项目层面，设立项目绩效目标、绩效指标和评价标准。绩效目标指标要量化，达到可审核、可监控、可评价。

改革中需要各预算部门的通力配合，从部门“三定”职能中梳理出与绩效预算框架中部门职责相一致的职责分项，再依据部门职责下的具体工作设计活动和指标分类系统。改革后，预算审核应改变直接审项目预算的做法，转为先审部门职责绩效目标与政府工作部署的匹配性，特别是各级党委、政府重大决策部署的落实情况，再审各项工作活动绩效目标指标的科学性，然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性，最终合理确定项目预算额度。

（二）加强财政信息化建设，以项目库建设实现预算“四位一体”改革

职责和活动确定下来后，短期内不应做大的调整，这样有利于部门中长期规划的实施。但项目是灵活的，每年都可能调整，这需要进一步完善项目库功能，规范和完善项目信息。项目库系统全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理。

开发完善预算编制、管理信息系统，建立以部门的“职责—活动—项目”为主要特点的预算结构，将省级所有预算项目（包括年初预算项目申报和预算执行中追加调整项目）全部纳入预算项目库系统，支撑以预算编制和宏观经济预测为核心应用，覆盖所有相关单位、业务和资金，实现互联互通、优化共享。

使项目库系统成为与预算编制、预算执行密切相关的业务系统，将项目作为财政业务管理的主要对象和串联点，让项目的全生命周期管理充分融入财政各个业务的全过程。按照同步布置、同步申报项目、同步进入项目库、同步审核预算建议计划、同步编制部门预算文本的思路，对列入三年滚动预算项目的规划设计、实施内容、投资金额、支出标准和政策依据等实行全流程审核，实现中期财政规划与年度预算编制的统一。编、审一体的预算编制系统将预算编制和财政审核紧密的联系在一起，财政清楚了解单位的申报情况，单位明白知道财政审核程序和进度，实现预算编制流程的公开透明。在此基础上逐步建立包含财政管理基础信息、财政收支运行数据以及外部相关信息的大型数据中心，实现财政经济数据的集中存储和统一管理，为决策分析提供全面、准确、及时的数据支持。

以项目库建设为纽带，推动项目支出预算管理规范化、制度化，所有入库项目都要通过可行性论证。加大项目筛选论证工作的有效性和合理性，同时对入库项目进行及时滚动更新，做到项目申报与预算编制相衔接、预算编制与预算执行相对应、预算执行与绩效评价相统一，实现预算编制、执行、监督、评价“四位一体”的改革。

（三）完善预算编制定额标准体系

制定预算支出定额是一项复杂而重要的系统工程。完善基本支出预算定额标准体系，分类归纳整理和量化指标体系，逐类制订和测算单项业务工作的定额标准。研究设计“基础定额+特殊因素”新的定额体系，根据政策变化、物价水平等实际因素，对日常公用经费定额、定额标准适时适当调整。合理调整定额项目，测算核定定额标准，确定特殊因素指标。对人员经费、日常公用经费管理进行系统界定。探索建立项目支出指标体系。对现有支出标准定额进行梳理汇总。制定下一年度支出限额及其后两年支出预算计划的意见，并在此基础上编制三年滚动预算建议计划及草案。该草案经政府批准后作为部门编报下年度预算的依据之一，以增强政策实施的连续性。

（四）建议调整财政年度，实行跨年度财政制度

建议实行跨年制财政年度，即当年4月1日至次年3月31日。我国预算议案通过人大批准时间多为3月份。现行财政年度为1月1日～12月31日，也就是在预算草案通过立法机关批准前两个多月时间里，财政处于法律上的空转期，中央财政对地方转移支付、重大项目批准等重要因素多为3月份。而且，北方地区项目动工时间多为3月份之后，我国民众习惯于过完春节开始新一年的计划和工作，经济状况也从三月份开始新一年的周期变化。从预算管理的法律效力、完整性和时效性来讲，实行跨年制财政年度比较科学。从时间上，跨年制财政年度还能提升对下年度经济和财政预测数据的预判质量，从而提高预算编制质量。

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Research on Institution and M echanism of Annual Budget and M edium-term Fiscal Plan

Wu Hanbao

Abstract：The economic downturn has substantially reduced fiscal revenues.All local governments have their own development plan and each department has its own political achievement assessmentmethod.In recent years,the expenditure on agriculture,education and livelihood not only exacerbated the contradiction of local government fiscal revenue and expenditure,but also put forward new requirement to the reform of government budgetingmanagement.Under the background of the new budget law of China,the government budget control mode has transferred from traditional annual budget to themedium-term budgetmanagement.Combined with the practice of performance budgetingmanagement reform at home and abroad,this paper emphatically studies institution andmechanism ofbudgetprocess,finally put forward ideasand suggestions for thebudgeting reform.

Key words：Annual budget;Medium-term fiscal plan;Mechanism;New budget law of China;Performance budgetingmanagement

作者简介：吴汉宝为宁夏回族自治区财政厅党组副书记、副厅长

中图分类号：F812.3

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）01-0030-09

（责任编辑：邢荷生）