应从全局角度认识当前东北财政运行势态——以辽宁、黑龙江调研为样本

财政部财政科学研究所调研组



应从全局角度认识当前东北财政运行势态
——以辽宁、黑龙江调研为样本

财政部财政科学研究所调研组

一、财政经济运行情况

2015年以来，东北地区财政经济运行呈现出明显的区域分化特征，与全国其他地区相比，东北地区经济增速明显放缓，财政收入大幅度下滑，持续负增长，财政经济下行压力较大。

首先，从经济运行情况来看。如表1所示，2015年以来，东北地区经济运行虽然仍保持增长状态，但增长幅度下调较大，特别是三省出口均为负增长、规模以上企业工业增加值辽宁和黑龙江两个省负增长，其中辽宁固定资产也为负增长。总体看东北经济下行压力渐增。

表1　2015年上半年辽宁、黑龙江、吉林三省主要宏观经济数据

其次，从财政运行情况来看。如表2所示，经济决定财政，受经济下行影响，当前东北地区财政运行情况不容乐观，财政收入持续负增长，财政收支矛盾日趋尖锐。

当前东北地区财政经济运行情况成因复杂，需要从以下两方面实事求是予以客观研判：

（一）财政经济下行有主观方面因素

近年来，东北地区一些地方政府为追求政绩制定了不切实际的财政经济增长目标。下级政府怕完不成任务，便采取经济增速拍脑门、财政收入虚收空转等办法应付差事，甚至干脆造假、虚报数据，导致前些年东北部分地区财政经济一定程度上虚假繁荣。2015年以来，随着经济增长转入新常态，统计数据管理更加严格，靠虚报数据继续维持财政经济虚假繁荣已失去条件。所以东北部分地区主动逐步挤掉财政经济数据中的水分，恢复真实状态。这是2015年以来东北部分地区财政经济增速急剧下滑的重要机制性成因。

（二）财政经济运行中也确实存在一些突出矛盾和问题

表2　2015年1～7月辽宁、黑龙江、大连财政收入情况

1.结构性问题凸显

一是投资增长乏力，新开工项目明显减少。2015年1～5月，辽宁省新开工亿元以上项目316个，下降63%；10亿元以上新开工项目仅15个，下降60%。

二是传统产业增长乏力，转型步伐较慢。2015年以来，支撑东北地区经济发展的支柱产业呈现生产增长乏力、效益下滑的态势，传统的钢铁、石化、船舶制造、有色金属、煤炭电力等行业对地区经济增长贡献下降。

三是房地产业颓势难改，去库存化缓慢。以辽宁省为例，上半年，全省商品房销售下降32%，商品房销售面积下降37.3%，房地产开发投资同比下降27%，已开工建设的房地产项目有许多处于停滞状态。

四是外需增长乏力。2015年上半年，辽宁省进出口总额483.9亿美元，下降16.7%，其中，出口总额263.4亿美元，下降13.6%。

2.财政收入下滑过快

2015年以来，除“挤水分”因素外，经济下行也直接导致东北地区财政收入快速下滑，第二季度以来降幅虽然逐步收窄，但下降趋势仍未扭转。1～7月份，辽宁省一般公共预算收入下降21.7%，其中税收收入下降26.7%；黑龙江省下降18%，其中税收收入下降18%；大连市下降11.1%，其中税收收入下降23.9%。进一步分析，东北地区财政收入主要存在以下三方面问题：

一是涉土税收和非税收入减收。1～7月份，辽宁四项涉土税收合计减收307.5亿元，占税收减收额的73.4%，同比下降51.4%，相应拉低税收收入增幅19.6个百分点，成为辽宁省财政收入急剧下滑的重要因素。

二是重点行业税收深度调整。从黑龙江省来看，受原材料价格下降、成品油税费改革政策调整、存贷款规模平稳增长等影响，全省16个重点行业税收“4升12降”。辽宁省除成品油外，其他重点行业税收持续负增长。大连市上半年房地产业和建筑业税收分别下降42.8%和50.3%，共减收64.0亿元，占税收减收总额的59.2%。

3.财政收支矛盾突出

在收入大幅下降的同时，东北地区当前在调整收入分配、落实就业政策、提高养老保险和城乡低保、提高新农合和城镇居民医保财政补助水平、落实社会救助和社会福利政策、建设保障性安居工程等民生事业方面，需要大量财政资金投入，加上偿还到期地方政府性债务等，财政收支矛盾比较尖锐。特别是财力薄弱的部分市县财政运行比较困难，例如辽宁省某县，2015年财政收入预算安排15.3亿元，2015年上半年仅完成4.2亿元，下降57.7%。该县2014年底债务为46亿元，大部分都是银行贷款。2015年到期应偿还债务27亿元，偿债压力可见一斑。在上级财政的支持下，当前虽然尚未出现大面积拖欠工资问题，但形势比较严峻，长此以往，个别县、乡拖欠工资问题将不可避免。

二、客观全面地看待东北经济——对“断崖式下跌”的回应

2015年以来，东北地区经济状况不容乐观，媒体对此报道愈演愈烈，“断崖式下跌”一词频频出现。但从我们对辽宁和黑龙江两省的调研看，东北地区经济运行情况原因是多方面的，“断崖式下跌”的描述不科学，我们应客观全面看待东北经济。

（一）不能只看总量指标增速，还要分析其构成状况

在东北经济各项指标中，地区生产总值和财政收入两个基本总量指标的下滑幅度最引人注目。2015年一季度，辽宁省生产总值增速为1.9%，处于全国末位，黑龙江4.8%、吉林5.8%，分别位于全国倒数第四、五位。到2015年上半年，辽宁省生产总值增速提高到2.6%，但仍列全国末位；黑龙江、吉林省分别提升至5.1%、6.1%，位次不变。8月份东北财政指标也不乐观，1～7月辽宁、黑龙江和大连一般公共预算收入分别为2657.4亿元、1859.4亿元和511.6亿元，增速为-5.2%、10.6%和-0.9%。一些人士在年中对东北经济给出了“断崖式下跌”的判断，可能很大程度上是受到以上两个指标增速水平的影响。

然而从结构角度看，有些指标还是转好的。2015年上半年，辽宁省规模以上工业增加值下降5.5%，增长率排在全国末位。但降幅比一季度收窄0.4个百分点。黑龙江省规模以上工业企业总体效益下降明显，1～6月实现利税569.8亿元，比上年同期下降46.2%，但降幅比1～5月份收窄1.3个百分点。

2015年以来，辽宁省农作物播种面积达6266.3万亩，比上年增加18.7万亩，增长0.3%。上半年，全省猪牛羊禽肉产量187.2万吨，比上年同期增长0.7%，黑龙江省上半年实现农林牧渔业增加值481.1亿元，比上年同期增加70.4亿元，按可比价格计算比上年同期增长4.3%，比一季度提高0.3个百分点。

辽宁省1～5月规模以上部分服务业企业营业收入增速与一季度基本持平。截至6月末，全省金融机构（含外资）本外币各项贷款余额35303.2亿元，比上年同期增长11.4%。黑龙江省1～7月食品行业和金融业税收收入保持增长。大庆等资源型城市继续推动产业结构转型升级，服务业占比有较大提升。

2015年上半年，辽宁全省居民可支配收入12657元，比上年同期增长7.7%，扣除价格因素实际增长6.5%，快于全省地区生产总值增速3.9个百分点；居民消费价格比上年同期上涨1.1%，涨幅与1～5月持平。全省实名制就业43.4万人，新增就业27万人。城镇登记失业率为3.28%，低于全年控制目标。黑龙江省上半年消费品零售总额3432.3亿元，比上年同期增长8.3%，增幅比一季度回升0.4个百分点，比上年同期回落4个百分点。居民消费价格总指数增长1.2%，增幅比上年同期回落0.4个百分点。全省城镇新增就业人员37.5万人，安置失业人员再就业29.47万人。

（二）不能仅找东北地区的局部原因，还要通览全国乃至世界经济形势

1.我国进入经济转型和结构调整期，评价各种经济指标要考虑阶段性特点

研判东北经济形势要放到全国统一市场来看。2015年上半年，我国GDP按可比价格计算，同比增长7.0%，比2014年同期回落0.4个百分点。我国整体经济增速放缓，尤其是工业增加值和投资需求增速明显回落，导致各类装备和能源原材料需求大幅下降，给东北经济比重较大的资源产业和装备制造业等造成了较大冲击。因此，在我国全面进入新常态的初期，作为我国老工业基地的东北地区受到的冲击当然最大。

2.世界经济整体处于不景气时期，各类经济体的运转要考虑周期性影响

世界经济不景气导致的需求萎靡，使得工业品价格持续走低，从2015年开始，新一轮国际大宗商品价格下跌出现。东北地区以工业品生产为主，大部分产品价格自然相应出现明显下滑，企业利润也随之大幅回落。而以煤炭、石油为主的资源型城市，国际上能源及原材料价格下跌造成的负面影响更为深重。如黑龙江省的全国石油生产基地大庆市，经济增长速度处于历史最低水平，主要经济指标均大幅下滑。国际经济周期放大了东北经济体中弱势因素的影响力，这种低迷局面应属阶段性而非永久性。

三、创新财政工作理念，将重心由传统的收入侧管理转向精准的支出侧管理

财政收入的增长直接来源于经济增长，经济下滑时财政收入增速必然相应放缓。在当今税收法定和非税收入不断得到规范的背景下，受宏观经济尚未完全企稳的大环境决定，注重收入侧管理的传统理念对于财政增收成效甚微，通过强化收入征管提高财政收入的做法不具可持续性。同时，瓦格纳法则表明，随着经济增长，财政支出会以更大比例增长。财政收入增速明显放缓和财政支出快速刚性增长，迫切需要创新财政工作理念，更多聚焦于财政支出的科学化和精细化管理，有保有压，注重绩效，才能有效化解财政收支矛盾和债务风险。东北地区财政收入出现大幅下降，更应加强支出侧管理的精准度。

（一）全力保障民生支出，以维护社会稳定为第一要务

经济下滑会增加社会经济运行风险，可能激化经济高速增长所掩盖的潜在矛盾，引起一系列社会经济问题的连锁反应。在错综复杂的社会经济形势下，财政保民生的托底功能将越发凸显。要充分发挥财政的“定海神针”作用，把有限的财力用于保障民生需求，完善社会救助体系；深化医药卫生体制改革；着力支持教育、文化和体育等事业发展；完善生态补偿政策，改善生态环境，实现社会经济的稳定和谐发展。东北地区当前应全力保障以下几项重点民生支出：

一是加大棚户区改造力度。仅黑龙江省鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗四大煤城就有各类棚户区23.6万户没有改造，迫切需要加大财政投入。

二是妥善处理国企改制遗留问题。东北地区国有经济比重高，国企改制遗留问题较为突出。以黑龙江省为例，首先是中央下放企业“三供一业”移交改造问题，企业办社会负担重，分离进程缓慢，需要财政长期投入。其次，厂办大集体改革需要安置123.8万人，按规定中央财政补助212.06亿元，地方政府和企业拿出238.49亿元，但现存企业94.7%资不抵债，需要地方财政加以支持。此外，森工系统“知青工”7万4千人的安置问题一直拖置，现又加上其子女近20万“小知青”，安置压力进一步加大，亟待财政解决。国企改制遗留问题涉及面广、影响力大，事关当地社会经济稳定，应予以优先考虑。

三是确保民生设施正常运转。近几年按照国家要求，东北地区不断加大民生投入，在教育、文化、体育、医疗等方面都兴建了大量民生设施。随着新建设施竣工投用，运行费用不断增加，加上工资调整及各种保险支出逐年增长，需要加大财政保运转支出，保障各类民生设施的正常使用，真正起到改善民生的作用。

（二）着力谋划转型支出，以结构优化调整为重点目标

受其资源禀赋决定，东北地区经济结构转型缓慢。以辽宁省为例，从产业结构看，2015年上半年第三产业增加值占地区生产总值的比重仅为46.7%，比我国的总体水平（51%）尚低3个百分点。从需求结构看，经济增长中投资贡献率曾超过70%，内需结构甚至与全国平均水平相比都还存在较大的差距。从所有制结构看，2015年上半年民营经济开始全面下滑：增加值同比增长3%，相较2014年同期回落8个百分点；上交税金同比下降10.2%，回落20个百分点；固定资产投资同比下降16.2%，回落23.5个百分点。

为加快经济结构优化调整步伐，应积极探索创新财政投入和支持方式，全力支持创新驱动、改革驱动、市场驱动、开放驱动。加大重点服务业集聚区、公共服务平台建设扶持力度，培育现代服务业增长点。支持各地融入“一带一路”建设、推进“走出去”战略实施等。加大对非公有制经济和小微企业发展的支持力度，设立专门的天使投资母基金，制定更加优惠的政策吸引社会资本和各地财政出资。

（三）大力压缩柔性支出，以节约财政资金为主导方向

认真落实中央有关厉行节约的要求，强化支出预算约束，严禁超支或无预算安排支出。合理安排经济建设和稳增长支出，通过设立创业投资（引导）基金、产业投资基金、工业助保金试点等多个途径，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用，撬动更多的社会资本投向市场经济领域，避免财政孤军奋战的局面，千方百计节约财政资金，以有限的投入催生预期的宏观调控目标。严控“三公经费”及非必要支出，在机关事业单位养老保险并轨、工资政策调整的过程中严防超标准或变相“涨薪”现象。严查“僵尸企业”，建立健全退出机制，防止资源的无效占用，逐步削减地方财政的支持和补助。

（四）努力提高支出绩效，以强化财政职能为根本依据

财政支出是财政职能的重要体现，而支出绩效直接决定了财政职能履行的有效性。应优化预算收支计划的编制，特别是要加快建立3～5年中期滚动预算，提升资金绩效。整合运用财政库底资金与在途资金，特别是各地为数可观的“财政专户”滞存资金，整合归并专项资金，使之与地区预算有机协调、统筹使用。健全财政支出绩效评价体系，构建事前、事中、事后三位一体的绩效评价流程，完善绩效评价结果反馈及应用机制。

负责人：白景明

执笔：白景明于长革李靖梁强

（责任编辑：邢荷生）