村镇建设用地再开发供需平衡研究——以张家口市崇礼县驿马图乡为例

黄凌翔，段旭文，张天歆(. 天津城建大学 a. 经济与管理学院；b. 天津市城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384；. 山东工商学院国际教育学院，山东 烟台 64005)

刘 源，谷 岩，李 莹(东北林业大学 材料科学与工程学院，哈尔滨 150040)



村镇建设用地再开发供需平衡研究
——以张家口市崇礼县驿马图乡为例

黄凌翔1，段旭文1，张天歆2
(1. 天津城建大学 a. 经济与管理学院；b. 天津市城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384；2. 山东工商学院国际教育学院，山东 烟台 264005)

摘要：随着我国经济的快速发展与城镇化率的提高，产业结构调整进一步加快，建设用地供需矛盾日益加深，对低效利用的村镇建设用地再开发将成为解决土地资源瓶颈的关键，而对村镇建设用地再开发的供需分析则是重要基础之一．本文首先对再开发供需来源进行分析，然后综合运用土地潜力测算法与灰色预测法，在对再开发市场划分的基础上进行供需量的预测．对张家口市崇礼县驿马图乡的实证分析表明：村镇建设用地再开发需求远大于供给，认为宜结合小城镇建设与建设用地指标远距离输送相结合的方式，优先满足相关产业的需求．

关 键 词：村镇建设用地；再开发；供需平衡

改革开放至今，我国城镇化进程不断加快，城镇化率由1978年的17.9%,增长到2013年的53.7%,，城镇的常住人口也由改革开放初期的1.7亿人增长到2013年的7.3亿人，城镇人口年均增长率为1.05%,[1]．2000—2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%,，而城镇人口增长速度只有45.9%,，土地城镇化的速度仍大大快于人口城镇化的速度[2]．虽然农村总人口下降了1.33亿人，但农村居民点用地却增加了203万hm2．我国城镇建设用地面积380 万hm2，农村建设用地面积1,893.33万hm2，农村建设用地面积是城市建设用地面积的4.98倍，相比于城市，村镇建设用地粗放浪费的现象更为明显[3]．

2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”．由此可见，国家正逐步增强农村土地流转意愿，推动存量低效的集体土地流转，实现土地资源集中，促进土地结构优化利用，这为村镇建设用地再开发的顺利实施提供了政策支持与前提条件．从未来趋势看，村镇建设用地再开发将成为存量建设用地盘活的主要来源．

目前，在我国一些地区，已对低效利用的村镇建设用地进行了再开发探索，其中较为典型的有天津“华明示范镇”建设、江苏“万顷良田”工程、广东“三旧”改造、嘉兴“两分两换”土地整治以及深圳“凤凰社区”入市拍卖等实践[4]．不同地区的不同实践都提高了土地的利用效率与强度，但同时也出现了一系列问题：再开发多在发达地区城郊实践，远郊区较少涉及，地区发展差异增大；建设用地供需总量矛盾有所缓解，但同时也出现结构性失衡，产业用地需求未得到满足．因此，对经济相对不发达地区远郊区村镇建设用地的再开发的探索，就显得十分迫切与重要．国外在建设用地开发方面也进行了不同程度的探索，笔者在对其实践进行总结的基础上[5-7]，针对我国实际情况，选择经济较落后的张家口市崇礼县驿马图乡远郊区的村镇建设用地再开发进行供需分析．

1 村镇建设用地再开发供需来源

1.1 村镇建设用地再开发供给来源

村镇建设用地再开发供给主要源自土地综合整治、农村内部土地利用结构调整以及农业规模化经营等带来的土地集约利用程度提升，其中远郊区村镇建设用地再开发的来源主要是低效利用的宅基地、低效产业用地和闲置建设用地．

城镇化发展下已有宅基地的低效利用．随着城镇化的快速发展，农村人口向城市涌入，放弃第一产业转而投向第二、三产业，留下了大量的“空心村”“空心房”，土地闲置现象较为严重[8]．另外，一户多宅，户均占地面积大，有效利用面积小，使得农村宅基地浪费普遍．从政府角度，通过旧村改造、宅基地整理等政策将会腾退出部分宅基地，用于其他建设；从村民自身角度，也希望通过宅基地的再开发获得土地收益．因此，宅基地低效利用部分的供给将成为村镇建设用地再开发的潜在供给．

村镇低效产业用地．随着经济发展，村镇产业结构不断调整，大量村镇企业土地并未得到高效利用、容积率低、产业有待升级成为主要问题，这部分建设用地可以通过提高容积率或改变土地用途来提高利用效率，为村镇建设用地再开发提供建设用地需求资源．

村镇其他闲置建设用地的利用．远郊村镇中存在着大量闲置建设用地，除宅基地外，还有废旧村镇企业用地、农村道路用地、未利用建设用地等，这些土地均可为农村建设提供建设用地．特别是随着农村土地综合整治，大面积农用地的整理及农用地的规模经营，过去零散、低效的农村田间道路、农田水利设施用地会大大缩减，从而为再开发提供土地供给．

1.2 村镇建设用地再开发需求来源

图1　村镇建设用地再开发供需逻辑图

村镇建设用地再开发需求主要源于村镇二、三产业发展对土地的需求，村民改善生活环境的需求以及交通运输事业发展的需求．

村镇二、三产业发展需求．农村二、三产业是指存在并发展在农村的第二、第三产业．二、三产业的发展提高带动了农村集体建设用地在内部市场的再开发．据调查，一些经济发达的沿海城市，如浙江湖州、福建晋江、广东顺德等地区，其工业用地和商业用地约有80%,的面积是农村集体建设用地，而这种现象广泛存在于中小城镇；在许多大中城市的城乡结合部，也有近70%,的集体建设用地被用于二、三产业发展中，而远郊村镇近年来二、三产业的发展也不断加快[9]．

村民居住用地需求．农村现代化的发展使得农村发生了由内而外的变化：一方面，农村的整体面貌需要改进，这就产生了对宅基地重新整理的需求；另一方面，村民的收入不断提高，产生了改善已有住房条件的需求．这两方面共同促进了建设用地的二次开发、高效利用．

交通运输事业发展用地需求．城镇化发展和新农村建设需要交通运输条件的改善，除第二、三产业发展带来的交通运输用地需求外，政府计划新建、修建铁路公路也将增加对建设用地的需求．位于农村的铁路公路，一部分占用未利用地或农用地，另一部分则需要在原有建设用地基础上新建或修建．因此，计划发展的交通运输用地构成了农村建设用地再开发的重要部分．村镇建设用地再开发供需逻辑如图1所示．

1.3 村镇建设用地再开发市场划分

由于村镇包括农村和城镇两个部分，涉及国有土地和集体土地，因此村镇建设用地再开发主要包括农村农田水利设施用地再开发、农村非农产业用地配置和农村建设用地流转为城镇建设用地三方面，另外还涉及城镇低效建设用地再开发、城镇中的集体建设用地直接转变为二、三产业用地等．其中对于最后一种形式，目前国家法律正在对农村集体建设用地直接入市进行探索，本文考虑这种情况的存在．因此，如果从再开发的供需主体看，可以将村镇建设用地再开发市场分为集体土地内部市场、集体土地国有化市场和国有建设用地市场．

1.4 村镇建设用地再开发供需预测方法

1.4.1 村镇建设用地再开发供给预测

根据以上分析，村镇建设用地再开发市场分为三个，其中集体土地内部市场和集体土地国有化市场中建设用地的供给来源相同，均为农村宅基地、农村非农业产业用地和农村闲置建设用地；国有建设用地市场供给来源为闲置或低效利用的城镇建设用地．对供给量的预测实际是对村镇建设用地再开发潜力的挖掘，而农田水利设施用地整理供给量很少，本文不计算在供给潜力内，因此将供给来源分为三部分进行潜力测算．通过对村镇建设用地再开发供需来源的分析发现，经济水平的提高、产业的发展、公共设施建设水平的改善以及村民收入水平的变化等是影响集体土地内部市场与集体土地国有化市场再开发的关键因素，参考农村建设用地整理潜力测算思路，选取人口数量、产业用地状况等指标分三个市场进行供给潜力测算．对于国有建设用地市场，产业用地容积率、闲置土地面积是影响再开发的关键因素，故选择容积率、闲置土地面积等指标进行潜力测算．

(1)集体土地内部市场与集体土地国有化市场

宅基地供给潜力S1计算公式为

式中：S1为宅基地再开发供给的理论面积，hm2；S0为现状宅基地面积，hm2；Bt为户均宅基地标准；Qt为预期农村人口数量，由式(2)计算求得；H为户均人口，人．

式中：Q0为现状人口总数，人；K为预测期内人口的自然增长率；P为预测期内人口的机械增长数，人；n为预测期限，a．

或利用灰色GM(1，1)法对未来总人口值进行预测．

农村低效非农产业用地供给潜力S2为

式中：S22为低效村镇企业占地面积，hm2；II为容积率理想值；IP为容积率现状值．

或利用公式(4)对S2进行测算：

式中：S23为村镇企业占地总面积，hm2；K为村镇企业用地低效比重(主要包括闲置、破产以及容积率不符合规定、违法用地的企业)．

其他待整治建设用地面积S3．

(2)国有建设用地市场．

再开发增量潜力．这部分土地主要是针对目前的闲置土地而言，虽然在数量上不会影响到整个城市统计的建设用地总量，但实际上增加了建设用地有效使用面积．可再开发的闲置土地面积Q2计算公

式为

式中：QG为闲置土地面积，hm2；QF为不可利用土地面积，hm2．

再开发强度潜力．这部分潜力主要是针对区域容积率低于理想值(可以通过城市控制性规划或同类城市经验、同类产业用地经验获得)的居住、工业、商业、教育等用地，通过提升其容积率而带来的潜力．再开发强度潜力Q1计算公式为

式中：Q为现状土地面积，hm2；II为容积率理想值；IP为容积率现状值．

部分改造物业内部潜力．这部分潜力主要针对目前部分用地单位未能充分发挥土地利用效率，例如，有些企业生产运行可以通过优化布局来完成相同产值，而只需要原来物业的一部分，就能通过改造拆除剩余物业使得土地利用效率提升．这部分潜力Q3由以下计算求得：

式中：Qi为第i块需要部分改造的地块面积，hm2； Qi∗为改造后的物业需要的土地面积，hm2；II为用地产出强度的理想值；IP为用地产出强度的现状值.

整体改造现有物业潜力Q4．主要是针对诸如破产企业或已荒废的物业，对其进行整体拆除再开发的情况．Q4计算公式为

式中：Qj为第j块需整体改造地块的土地面积，hm2． 1.4.2 村镇建设用地再开发需求预测

集体土地内部市场、集体土地国有化市场以及国有建设用地市场对村镇建设用地再开发的需求主要表现在住宅需求和其他第二、三产业需求等方面．学者们在建设用地需求的研究中，常用回归分析法、层次分析法、灰色模型预测法、马尔科夫链法、系统动力学法等．由于村镇建设用地再开发内部市场复杂，需求多样化，产权变化多样，需求难以通过回归分析法、层次分析法等方法直接预测；而灰色模型预测法可以有效解决既无经验又缺乏数据的问题．通过定性分析可以看出，农村建设用地市场是一个内部特性不完全已知的、较为复杂的系统，具有典型的灰色型，而灰色模型预测法对数据的要求不高，也不需要数据遵循典型的分布规律，较为容易计算．

灰色系统理论通过对系统内的灰色量进行处理，找到原无规律的数据中的规律，使其成为时间序列数据，再以此为基础建立模型．目前，使用最广泛的灰色预测模型是一个变量、一阶微分的灰色GM(1，1)模型[10-13]．

灰色GM(1，1)精度检验等级如表1所示．本文选用均方差比值c及小误差概率p为检验指标．

表1　精度检验等级参照表

利用灰色系统GM(1，1)预测方法分别预测住宅用地总需求量D1和产业用地总需求量D2. 由于农村建设用地再开发中有交通运输用地需求，且交通运输用地需求D3与规划密切相关，用计划预测更为准确，因此拟采用以下公式求得：

式中：Lt为农村计划修建铁路长度，km；Kt为铁路占地指标，hm2/km；Lg为农村计划修建公路长度，km；Kg为公路占地指标，hm2/km；S未利用为占用未利用地面积，hm2；S耕为占用耕地面积，hm2；S已有为公路或铁路原址面积，hm2．

村镇建设用地再开发需求总量为

2 张家口市崇礼县驿马图乡村镇建设用地再开发供需预测

2.1 研究区域概况

驿马图乡位于河北省张家口市崇礼县的西北部，东部紧邻石夭子乡与红旗营乡，南部为石嘴子乡，西北方向与张家口市张北县接壤；距离崇礼县城75,km，距张家口市45,km，是连接市区与坝上地区的交通中枢，属于城市远郊区；全乡总面积35,060,hm2，共辖24个行政村，69个自然村，总人口10,359人；现有耕地面积4,028.67,hm2，林业用地面积18,551.13,hm2，森林覆盖率32%,，平均海拔1,545,m．2013年全乡社会总产值2.33亿元，农民人均纯收入5,723元①数据来源：根据驿马图乡政府2008—2013年统计资料整理．近年来，随着城镇化建设的推进，乡经济快速发展，多半农民离乡打工，收入逐年递增．

河北省张家口市山区较多，随着经济的发展逐渐面临着建设用地利用的难题，建设用地缺口大，违法用地多，耕地后备资源少，因此迫切需要开辟新的建设用地空间．河北省被列为国家城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦试点，这为解决建设用地压力提供了政策支持．2013年河北省政协委员、省国土资源厅副厅长王保民提出缓解建设用地供需矛盾的三条主要途径，其中特别指出要增强节约用地意识，坚持各类建设少占地，立足盘活利用好现有存量建设用地，不断提高单位土地投资强度和产出效益．为进一步推进企业技术改造，省政府于2013年出台相关政策，明确对工业企业要提高土地利用率和增加容积率．近年来，在政策的指导下，随着经济发展和村镇产业结构调整，驿马图乡的村镇建设用地再开发持续进行．

2.2 供给潜力预测

根据村镇建设用地再开发市场划分，认为张家口崇礼县驿马图乡村镇建设用地再开发的土地为农村集体建设用地，不涉及城镇土地，因此供给潜力采用集体土地内部市场与集体土地国有化市场供给预测方法计算．由于村镇建设用地再开发统计数据获取较为困难，因此宅基地供给人口预测采用灰色GM(1，1)法预测．

由于崇礼县属于山区，张家口市与崇礼县宅基地管理均遵照《河北省土地管理条例》．根据统计数据，利用DPS(data processing system)软件对5年后人口进行预测，得出2018年的人口预测值为9,878人，户均人口2.4人，总户数为4,116户．根据规划，驿马图乡耕地总量不减少．由于2014年驿马图乡耕地总面积为4,028.67,hm2，人均耕地面积为0.390,7,hm2，即3,907,m2，总人口减少，按照条例规定，宅基地标准按不超过233,m2计算，Bt取值233,m2．现户均宅基地面积233.33,m2，宅基地总面积970,900,m2，即97.09,hm2．根据公式(2)，代入数据后得Qt为10,208人，S1为1.19,hm2，即宅基地供给潜力为1.19,hm2．

根据实际调研，并结合乡政府和村政府统计数据，驿马图乡共有44家乡镇企业，占地面积总计6.6,hm2，村镇企业低效用地比重为32%,，根据式(4)代入数据后得S2为2.11,hm2．

由各村统计数据及规划，5年内其他待整治建设用地面积为13.71,hm2．根据预测，驿马图乡2018年村镇建设用地再开发供给潜力总计为17.01,hm2．

2.3 需求量预测

近年来，驿马图乡的村镇建设用地再开发的面积呈逐步上升趋势，尤其是北京与张家口计划联合申办2022年冬奥会以来，作为雪上项目主要承办地的崇礼县，投资进程加快，城乡建设快速发展，村镇土地也在加工业等第二产业、旅游业等第三产业的发展下得到更为充分的利用．县城的发展带动了周边乡镇的经济发展，驿马图乡仅2011年就有5个项目开工建设，而2014年又引进香楼集团进行生态旅游与养殖一体化项目建设，并规划“草原天路”衔接路段建设，同时引进风电项目，产业进入快速发展阶段．

根据驿马图乡发展状况，村镇建设用地再开发需求的面积统计为：原宅基地上重建新房的宅基地占地面积(包括增加层数)、在原集体建设用地上兴办厂房的占地面积以及原村镇厂房改建占地面积之和．依据实际调研，结合驿马图乡各村政府统计资料汇总的数据，由于2008年以前乡镇政府数据不完整，因此本文仅利用2008—2013年的实际村镇建设用地再开发数量之和作为历年需求量统计(实际需求量大于实际再开发数量)，如表2所示．

表2　驿马图乡村镇建设用地再开发历年统计数据

利用DPS软件，分别对村镇建设用地再开发中宅基地再开发总量和村镇产业用地再开发总量进行5年预测．

(1)宅基地再开发总量预测．

模型运行结果如下：发展系数a＝0.391,644，灰色作用量b＝5.220,012，

X(t＋1)＝－11.914,168,exp(－0.391,644,t)＋13.328,466，观察值与拟合值比较见表3．

表3　宅基地再开发总量观察值与拟合值比较

对当前模型的评价：

因为c＝0.275,5＜0.35，p＝1.000,0＞0.95，根据精度检验等级参考表，知模型预测的结果很好．

宅基地再开发总量未来5年预测值：

X(t＋1)＝2.00,hm2，X(t＋2)＝2.26,hm2，

X(t＋3)＝2.57,hm2，X(t＋4)＝2.92,hm2，

X(t＋5)＝3.32,hm2．

(2)村镇产业用地再开发总量预测．

模型运行结果如下：发展系数a＝-0.061,687，灰色作用量b＝0.666,623，

X(t＋1)＝11.582,475,exp(0.061,687,t)-10.806,517，观察值与拟合值比较见表4．

表4　村镇产业用地再开发总量观察值与拟合值比较

对当前模型的评价：

因为c＝0.064,7＜0.35，p＝1.000,0＞0.95，根据精度检验等级参考表，所以模型预测的结果很好.

村镇产业用地再开发总量未来5年预测值：

X(t＋1)＝3.93,hm2，X(t＋2)＝5.19,hm2，

X(t＋3)＝6.90,hm2，X(t＋4)＝9.19,hm2，

X(t＋5)＝12.29,hm2．

预测结果统计值如表5所示．

表5　驿马图乡村镇建设用地再开发GM(1，1)预测结果

驿马图乡近几年没有新建铁路规划，公路规划在原道路上扩建“草原天路”衔接路段，总长度25,km，其中原公路占地35,hm2，计划占用耕地2.39,hm2，占用未利用地1.04,hm2，规划为三级公路标准．公路地处微丘区，依据国土资源部《公路工程项目用地指标》(建标[2011]124号)规定，取公路建设项目指标值中值2.539,7,hm2/km．根据公式(8)计算得出交通用地需求量为25.06,hm2．

因此，村镇建设用地再开发2018年需求总量为40.67,hm2，其中宅基地再开发需求总量3.32,hm2，产业用地再开发需求总量12.29,hm2，交通用地再开发需求总量25.06,hm2．

2.4 供需平衡分析

根据上述分析可知，张家口市崇礼县驿马图乡村镇建设用地5年后，即2018年供给潜力总量为17.01,hm2，其中宅基地供给潜力1.19,hm2，村镇产业用地供给潜力2.11,hm2，其他闲置建设用地供给潜力为13.71,hm2，分别占再开发供给量的7.00%,、12.40%,和80.60%,，其他闲置建设用地供给为主要供给来源；再开发需求总量为40.66,hm2，其中宅基地再开发需求总量和产业用地再开发需求总量分别为3.32,hm2和12.29,hm2，交通用地再开发需求总量为25.06,hm2，分别占再开发需求的8.15%,、30.22%, 和61.63%,，交通用地再开发需求为主要需求，而产业用地需求占总需求近三分之一．从总量上分析，供给总量仅为需求总量的41.83%,，需求量远大于供给量，本文的需求量按历年实际再开发数量计算，而实际需求量不小于实际再开发数量，因此供给潜力远不足以满足实际需求．

这种情况的出现，一方面源于城镇化的快速发展，使得村镇的居民迁往县城或市区，原所有宅基地仍留在农村，产生了再开发的建设用地供给，原居民的减少以及人口自然增长率的下降，使得新增人口减少，对新住宅用地需求降低，但由于原居民一户一宅较多，所以宅基地供给面积较小；另一方面，随着崇礼县申奥工作的持续进行，其知名度日趋上升，大量企业到该县投资建设，带动了当地产业的发展，而近年来对崇礼县旅游资源的挖掘，特别是“草原天路”的修建改建、风力发电项目的引进，使得旅游业等第三产业得以发展，随之增大了住宿、餐饮、休闲等用地需求，食品加工业和特色农业的发展也使得第二产业用地增加，村镇建设用地再开发的产业用地需求与住宅用地需求比例不断增大，带动了公路等交通设施用地的修建，使得交通用地需求巨大．

3 结论与建议

(1)驿马图乡未来5年村镇建设用地再开发供给潜力远不能满足再开发的需求总量．在供给潜力中，其他闲置建设用地所占比重在八成以上，宅基地和村镇企业供给潜力比重较小；在需求量预测中，交通运输用地以及旅游业等第三产业的需求量较大，宅基地需求量很小．

(2)供给潜力与需求量的严重失衡主要源于崇礼县在“草原天路”修建及申奥后经济快速发展，投资规模扩大，旅游业发展迅速，相关产业需求旺盛，带动了周边乡镇的发展．另外，外出务工的村民日趋增多，收入普遍提高．

(3)为解决驿马图乡村镇建设用地再开发需求大于供给的问题，研究建议驿马图乡选择小城镇建设与建设用地远距离输送的方式，参考重庆“地票”制度，远距离输送指标满足产业需求旺盛地区的需要，并鼓励旅游等相关产业用地优先配置．这里的小城镇建设村庄主要选择乡镇企业分布较多的区域，如驿马图村、圪嘴子村等；远距离输送指标的村庄可以选择在外务工人员较多，且土地大量闲置的村庄，如霍素太村、茂古村、马场子村等．

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城市艺术

刘 源，谷 岩，李 莹
(东北林业大学 材料科学与工程学院，哈尔滨 150040)

Study on the Balance of the Supply and Demand of the Redevelopment of Rural Construction Land: A Case Study of Yimatu Village in Chongli，Zhangjiakou

HUANG Lingxiang1，DUAN Xuwen1，ZHANG Tianxian2
(1a. School of Economics and Management；1b. Research Center of Urbanization and New Rural Construction in Tianjin，TCU，Tianjin 300384，China；2. Internationnal Education College，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005，China)

Abstract：With the development of modern economy and the improvement of the urbanization rate, the upgrading speed of industrial structure and industrial restructuring has been accelerated, which deepened the contradiction of supply and demand. The research on the supply and demand balance the redevelopment of rural construction land is important to solve the bottleneck of land use. Firstly, this paper analyzes the sources of supply and demand. Then this paper carries out a forecast on supply and demand on the basis of market segmentation. The prediction method is a combination of land potential calculation and grey prediction method. Finally, Yimatu village in Chongli county, Zhangjiakou city is chosen as a case study. The example analysis shows that the demand of rural construction redevelopment is far greater than the supply. It is an appropriate method to combine the mode of “The construction of small towns” and the mode of “Transport the construction landindex over long distance”. It is necessary to give priority to meet the industry development needs.

Key words：rural construction land；redevelopment；supply and demand balance

作者简介：黄凌翔（1979—），男，湖北监利人，天津城建大学教授，博士．

基金项目：国家科技支撑计划项目(2013BAJ13B02)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(14JZD009)

收稿日期：2015-05-07；

修订日期：2015-06-01

中图分类号：F301.24

文献标志码：A

文章编号：2095-719X(2016)01-0054-07