事业单位预算管理的困境及对策探讨

王颖

摘要：随着财政体制改革不断深入，预算管理从简单的年度预算申报向中期财政规划的转型，事业单位预算管理的各个环节也面临着诸多的挑战，同时也暴露出来许多问题。文章对项目库整合、预算申报、批复、执行、绩效评价等预算管理的全过程存在的问题进行梳理，提出了加强财务人员政策和理论学习、提前做好预算编制的各项基础工作、及时落实预算批复明确各方责任、动态监控预算执行、加强对科研项目协作单位的监管、科学合理设置项目绩效目标、完善基层单位绩效自评价管理机制等一系列解决措施。

关键词：事业单位；预算管理；预算编制；预算执行；预算批复；绩效考评

改革开放以来，特别是1995年预算法及预算法实施条例施行以来，我国财政制度改革取得显著成效，预算管理制度不断完善，“凡事预则立，不预则废”这句话正体现了预算管理的重要性。预算管理是财务管理的开端，也是核心所在。深化预算管理制度改革，完善预算管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，对防范财政风险，提高资金的使用效益，促进行政事业单位的健康发展发挥了重要作用，也为逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度起着至关重要的作用。

然而，随着财政制度改革的不断深入，事业单位预算管理也暴露出一些问题。

一、事业单位部门预算管理存在的问题

（一）部门预算编制环节存在的问题

1. 中期财政规划的编制处于探索阶段

中期财政规划是按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应的年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。由于实行中期财政规划管理，改变了以往只编制年度财政预算的模式，打破了我们十几年来编制年度预算惯用的思维模式。在时间紧任务重的情况下怎样编制好三年的预算和中期财政规划，怎样将宏观经济政策理解好把握好，并融入到日常编制预算的工作环节当中去，这些问题的解决就显得尤为迫切和必要。

2. 部门预算项目库创新整合操作难度大

2015年是全面实行中期财政规划管理的开局之年，各基层事业单位在研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项的基础上测算收支数额，同时编制部门三年滚动财政规划。为了进一步完善中央财政部门项目库管理，强化项目库建设，各中央部门对现有的预算项目进行全面清理，根据工作职责、国家战略发展、宏观调控政策、聚焦重大改革等设置各部门一级项目，一级项目下设立若干二级项目，各基层预算单位根据自身工作职能特点重新设立二级项目。各单位从原来申报预算时的几十个上百个项目整合成为十几个项目甚至几个项目，如果没有站在较高的层次上动态考虑单位的职能和发展战略的话，就会使得现有项目名称不能与事业发展相匹配，造成不能通过项目入库前的评审环节而不得申报项目年度预算和中期财政规划等情况。

3. 预算执行与批复存在时间差异

根据预算法的规定，各级预算要经本级人民代表大会批准。每年3月份召开人民代表大会并批复预算后，各级政府财政部门在20日内向本级各部门批复预算，各部门在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算，按照这样的程序，在基层预算单位接到预算批复时已经在4月中旬左右，而基层单位上报下一年度预算时是在当年的12月底以前完成，滞后于编制预算时间4个多月，造成每年近三分之一的时间实际上无预算或者没有经法定程序批复的预算，同时，下一年度的财政支出上半年的用款计划是在当年的12月份报出的，完全是在没有预算批复的情况下上报。

（二）部门预算执行环节存在的问题

1. 年度预算执行前期的准备工作不到位

年度预算执行前期的准备工作不到位，造成预算执行不力。基层事业单位的项目支出预算一般包括日常工作性项目经费、设备购置类项目经费、基本建设类项目经费和公益性行业科研项目经费。例如设备购置类项目经费，在项目资金支付前，还需要履行一系列的政府采购手续。项目资金达到规定数额标准以上的，还需要采用公开招标的政府采购方式，如果在招投标之前没有做好相关的准备工作，招标过程中出现因购置设备的技术参数没有做好前期的市场调研等情况造成废标，势必会造成预算执行进度达不到财政部门要求的情况。

2. 预算执行过程中调整预算没有履行规定的报批程序

预算执行中存在没有严格按照批复的预算执行的现象，在执行中随意调整预算、无预算随意支出，基本支出预算和项目支出预算混用，造成预算执行缺乏科学性和严肃性，批复的预算不能有效实施。

3. 对科研项目协作单位的管理不严

公益性行业科研项目往往由一个牵头单位作为项目的承担单位，由多个其他单位作为该项目的协作单位，承担项目的部分工作。根据科研项目任务书的要求，课题承担单位要拨付协作单位科研协作费。为了完成财政部门的项目执行进度的考核，加快项目执行进度，将科研协作费全部一次性拨付协作单位，很难保证课题实施质量，在研究项目结题时，同样很难保证协作单位资金使用的合法合规性，造成对协作单位的监管不严，资金使用效率不高。

4. 单位内部各部门之间缺乏有效沟通造成项目执行缓慢

中央部门批复预算到达基层事业单位后，一般是由事业单位的纪要部门先得到预算批复，然后发送到财务部门，如果财务部门没有及时通知到预算执行部门即业务部门的话，会造成业务部门不知道预算是否已经批复而耽误预算执行进度。特别是有些设备采购项目，代理招标单位需要得到预算批复后才可以进行设备的招标采购工作，一旦预算批复延误，就会造成预算执行缓慢，进而产生较大的结余结转资金等一系列问题。

（三）部门预算绩效考评环节存在的问题

1. 绩效目标设置存在缺陷

项目绩效目标设置不合理，不能清晰地反映预算资金的预期产出和效果，绩效指标不细化、不能量化描述，甚至不可行。有些绩效目标设置只体现出了短期目标，没有设置长期目标。例如，设备购置类项目的绩效目标仅仅反映了购置了多少台设备，而对购置设备后产生的长期经济和社会效益没有明确阐述。

2. 基层预算单位绩效自评价管理机制不健全

绩效自评价是预算执行结束后，资金使用单位对照确定的绩效目标开展绩效自评，形成相应的自评结果。由于基层单位的管理水平和条件存在差异，自评结果各不相同。有些事业单位的绩效自评工作委托会计师事务所等中介机构完成，有些是聘请社会上的专家对项目的执行情况进行评价，由于中介机构和社会上的专家水平良莠不齐，这种绩效自评价的方式也往往流于形式，很难评价出项目管理的真实水平。

二、完善事业单位预算管理的对策建议

（一）做好部门预算的编制工作

1. 加强政策和理论学习，提高财务人员的业务水平

伴随着深化预算管理制度改革的一系列举措，国务院、财政部等部委先后出台了一系列的政策法规，特别是新修订的《预算法》以及实行中期财务规划的若干管理意见等新制度新政策，需要财务人员认真学习，深刻领会、理解消化，贯彻落实中央文件精神，关心国家宏观经济政策，用前瞻性的经济思维方式结合单位事业发展规划，做好年度预算和中期财政规划的衔接工作。

2. 做好部门预算编制前的各项基础工作

首先对事业单位的存量资产进行全面检查登记，可以通过开发和使用资产管理信息系统，实现对资产的动态监管，便于事业单位摸清家底，避免资产的重复购置，有效的节约资金，优化资源配置。其次，建立完善事业单位项目库，实现对项目的动态监管。按照项目类别对项目进行管理，完善项目入库前的可行性论证和专家评审机制，真正做到对项目立项、评审、入库、预算申报、批复、执行和绩效考评全过程的追踪管理。

（二）做好部门预算的执行工作

1. 及时落实预算批复，分解任务明确责任

建立有效的预算管理工作机制，财务部门要将预算批复及时通知到各预算承担部门，各预算承担部门由项目负责人牵头制定详细的支出任务计划，层层分解任务，明确职责、强化责任，确保预算执行各环节顺利进行。项目负责人作为项目预算的执行主体，对预算执行进度负有直接责任，要根据项目的实际执行情况制定保障预算执行的具体措施。财务部门负责预算执行的组织、管理、协调和监督，不断完善管理措施办法，指导和督促各项目负责人合理合法合规并有效地执行预算。

2. 动态监控预算执行，加强监督管理

财务部门和科技管理部门定期监控预算执行情况，对预算执行不符合要求的项目进行定期通报，通过召开预算执行分析会、现场督导和约谈等方式，及时沟通协调并解决预算执行方面的问题，有力推进预算资金使用进度，提高了资金使用效益。财务部门和科技管理部门严格控制预算调整，对于因特殊原因确需调整预算的项目，应严格履行报批备案手续，确保预算执行的严肃性，财政资金使用安全性。

3. 加强对科研项目协作单位的监管

实行“黑名单”制度，将协作单位中预算执行不力、不配合项目承担单位财务检查及验收审计等工作的单位，列入“黑名单”，在规定年限内不得再与其进行科研合作。通过该制度的实行，大大提高了科研项目协作单位的预算执行力度，保证了预算资金使用的安全性、规范性和有效性。

（三）做好预算绩效考评工作

1. 科学合理设置项目绩效目标

首先对项目的功能进行梳理，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容等，明确项目的功能特性。其次确定项目所要实现的总体目标，并以定量和定性相结合的方式进行表述。再次，对项目支出总体目标进行细化分解，概况、提炼出最能反映总体目标预期实现程度的关键性指标作为绩效指标。最后，收集相关基准数据，确定绩效标准和绩效指标的具体数值。

2. 完善基层单位绩效自评价管理机制

通过由基层单位的主管部门建立绩效评价专家库，由基层单位根据自身的主要工作职能和项目特点在专家库中抽取专家到本单位来进行绩效自评价工作。主管部门负责对专家库中的专家定期培训，建立考核机制，对不称职的专家可以采取淘汰制，确保基层预算单位绩效自评价工作的公正、公平和有效实施。

参考文献：

[1]冯林生，宋晓玲.中央水利事业单位国家财政资金项目预算管理问题探讨 [J].中国水利，2011（20）.

[2]刘轶，黄嬿.浅谈事业单位预算管理模式构建[J].财会通讯，2014（11）.

[3]肖侠.事业单位强化预算管理的有效模式研究[J].财务与金融，2010（02）.

[4]李伟.行政事业单位部门预算管理研究[J].财会研究，2010（10）.

（作者单位：中国特种设备检测研究院）