北京城乡一体化背景下的农民土地权益保障调查研究

张璋 蔡红

摘要：随着北京城乡一体化速度的加快，土地权益纠纷而导致的农民集体上访、农村群体性事件时有发生。文章调研了北京市郊农民土地权益的保障现状，分析农民权益受损的原因，提出构建土地权益纠纷解决机制，对保障北京社会稳定全局、促进北京城乡一体化建设有重要意义。

关键词：土地权益；土地流转；土地征收

北京作为首都，近些年来城市扩张迅速，北京郊区的农用地被大量征收，导致失地农民数量庞大，然而，土地征收制度仍有许多不合理之处，农地征收补偿只考虑了农地的生产性收益，而未考虑农地的市场价值，导致许多被征地农民的土地权益收到侵害。同时，随着城乡市场的发展，农地流转成为当下实现农地规模经营、发展现代农业和提高农户收入的重要手段，然而，农地流转的市场机制尚不健全，农地流转权益纠纷时有发生。因此，土地权益纠纷而导致的农民集体上访、农村群体性事件时有发生，有损首都的国际大都市形象。调研北京市郊农民土地权益的保障问题，对保障北京社会稳定全局、促进北京城乡一体化建设有重要意义。

一、农民土地权益的内涵与变迁

（一）农民土地权益的界定

从物权的角度来看，农民土地权益是在现行土地制度下，农民对土地所享有的产权，及由土地产权行使所获得的实物、货币及相关附属权益。农民土地权益的“权”是指民主权利或政治权利，其“益”是由“权”带来的物质利益或经济利益。我国农村土地实行农村集体土地所有制，农民土地权益是指农民作为集体的一员，以农村集体土地为载体所产生的并应享有的生产收益和财产收益。就农户个体来说，农民土地权益主要包含农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权三类。本文主要以土地承包经营权为核心，研究北京市郊农民的土地权益保障。

（二）农民土地权益的变迁

新中国成立至今，我国农地制度经历了三个阶段的变迁。第一阶段包含土地改革和农业合作化两个时期，一是土地改革时期，农民拥有土地所有权，实现了农村土地产权制度变迁；二是农业合作化时期，我国于1953年开始进行农业的社会主义改造，建立初级农业合作社，农民土地所有制转变成农民拥有土地产权但由集体统一经营的土地产权制度。第二阶段包含高级农业生产合作社阶段和农村人民公社阶段两个时期，1956年颁布实施《高级农业生产合作社示范章程》，农村土地集体所有制逐步建立，形成了农地集体所有和统一经营的产权模式。第三阶段为家庭承包经营制时期，1978年的小岗村 “包产到户”幵启了农村土地制度的改革进程，1993年的《宪法》修正案将家庭承包责任制写入宪法，形成了农村集体土地的所有权和经营权两权分离，经营权下放到农户，以户为单位进行农业生产。

二、调研与分析

（一）调研方案

本项目于2015年7月至9月对北京市通州区、顺义区、大兴区等共计10个区进行了调研，每个区选择2个村，每个村选择5户农户，共发放问卷103份，收回有效问卷100份。主要调研内容为农村土地的权益现状，以及农户在土地承包、流转、征收中的权益保护情况。

（二）调查样本分析

1. 农村土地承包经营权情况

改革开放以来，土地承包经营制度极大的推动我国农村经济发展，维持农村土地承包经营权的长期稳定是我国的基本国策。据调查，关于承包期，81%的村民认为土地承包经营权承包期限为30年是有必要的，10%的村民认为没有必要， 9%的村民认为是否规定承包期限无所谓。关于土地调整，35%的村民认为现行土地承包经营法规定的30年承包期不合理，其主要原因是大部分村民认为家庭人口变化，应该给予土地调整；65%的村民认为30年承包期合理，其主要原因是他们认为土地是国家的，国家的政策国家说了算。北京市郊区在1998年到1999年左右完成了土地承包经营权的第二轮承包，大部分村庄坚持“生不增，死不减”的方针，也有部分村庄每隔一段时间进行土地承包经营权的“小调整”。对于何时可以调整土地，84%的村民认为发生自然灾害，承包地严重毁损时；75%的村民认为生老病死、婚嫁等原因导致家庭人口变化时；53%的村民认为因土地征收导致部分村民失地时；还有5%的受访者选择了其他情况。

2. 农地流转市场情况

调查显示北京市郊的土地流转较为普遍，有67%的村民进行过土地流转，仅有23%的村民选择自己耕种承包地。转包和出租为最主要的两种土地流转方式，两者占到土地流转方式中的87%。对于流转的面积，有58%的村民将农地全部流转了出去， 27%的村民仅流转了部分农地。对于土地承包经营权的流转意愿，72%的村民表示愿意将承包地流转出去，主要原因包括：85%的村民认为可以获取流转的租金、63%的村民表示自己不想种了（主要集中在老人）、74%的村民表示出去打工更挣钱（主要集中在青年人和中年人）；也有28%的村民表示不愿意将承包地流转出去，主要原因是：73%的村民表示担心年老之后没有足够的生活保障， 56%的村民表示不种地就没有收入，64%的村民表示非农就业很困难且不稳定，46%的村民认为当前的土地流转管理不规范，担心利益受损，45%的村民担心国家土地政策变动会给自己带来损失。

3. 土地权益纠纷情况

在农地流转的过程中，有13%的村民出现过土地流转纠纷，77%的原因是流转费用支付不到位，56%的原因是合同约定土地用途改变，4%选择了其他原因。在土地征收过程中，有41%的村民认为自己的土地权益遭到了侵害，84%的原因是土地征收补偿费太低，53%的原因是土地征收补偿款拖欠，23%的村民认为自己的土地被侵占了。关于农村土地纠纷的解决方式，76%的村民在土地权益受到侵害的时候，第一时间到村民委员会寻求解决途径；62%的村民请上级政府进行协调解；24%的村民寻求司法途径解决纠纷，去法院进行起诉；20%的村民选择自己协商解决；12%的村民选择仲裁。对于以上选择土地纠纷解决方式的原因，63%的村民认为这种解决纠纷的方式简单方便；58%的村民认为这种解决纠纷的方式更加有效；44%的村民认为自己是出于传统观念；35%的村民认为这种反应渠道更加具有权威性。对于哪种土地纠纷的解决方式更加有效，45%的村民认为找政府最有效，23 %的村民认为找村干部最有效，20.7%的村民认为自己协商最有效，32%的村民认为找法院最有效，18%的村民认为找协会最有效，9%的村民认为找亲朋最有效。

4. 农民对土地权益的了解情况

对于土地权益的了解，有71%的村民认为自己非常清楚自己的土地权益，28%的村民认为不太了解，1%的村民选择了无所谓，没人完全不知道自己的权益。对于土地权益的了解途径，80%来自村委会宣传 ，63%来自乡镇干部宣传，45%来自邻居亲戚的消息，56%来自电视，22%来自报纸，3%选择了其他。对于村委会关于土地政策的宣传效果，47%的村民认为宣传得很到位；30%的村民认为村委会的宣传只是形式主义，效果不好，23%的村民表示不关注。

5. 村民对于保护农民土地权益的相关建议

对于当前我国农民土地权益的保障存在许多问题，如非法流转，非法占用，男女不平等、非法征地等，村民的建议如下：其一是政府应尽快出台各种与保护农民土地权益相关的法律法规，其二是土地征收必须要确保补偿金足额按时到位，其三是希望政府规范土地流转程序，其四是对于土地纠纷，希望能有简洁、快速、公正的解决渠道。

三、调查结论

（一）农村现行的土地收益分配制度不合理

农民土地收益主要包括生产性收益和财产性收益，目前农村土地制度安排的不合理导致了农民土地的财产性收益得不到保障。北京城市扩张迅速，大量农地被征为国有建设用地以保障首都的城市用地需求，部分区域存在农村土地征收补偿较低的情况，农地补偿标准最高不超过农业年产值的30倍，且因各种原因，土地征收补偿时有拖欠。此外，农地被征为国家所有后进入土地市场，增值数倍，被征地农民却难以享受到土地增值带来的巨额收益。

（二）土地流转市场机制不规范

自二十世纪八十年代幵始，农地流转就在进行之中，农地流转是我国实现农业规模化和产业化的重要途径。北京的土地流转市场较为发达，但目前土地流转市场机制仍不规范，主要表现如下：一是政府行政干预过多，一些地方政府甚至把农地流转当政绩工程，强行干预农地流转价格和面积，容易侵害农民土地权益，二是农地流转的交易平台和相关中介组织不健全，流转市场的发达和便捷度不够。

（三）土地权益纠纷日益增多

北京郊区由于土地征收、农地流转引起的土地权益纠纷日益增多。一方面，在农村集体内部，部分是本村农业大户流入土地引发纠纷，部分是农业公司进入而引发纠纷，多为流转费用不到位及土地用途改变。另一方面，在土地征收领域，由于土地补偿价格偏低、土地补偿款拖欠、土地补偿款分配不合理、征地安置不到位等原因，被征地农民同地方政府和开发商产生了大量的矛盾纠纷。

四、完善农民土地权益保护的相关制度

（一）完善农村集体土地所有权制度

完善农村集体土地所有权制度的基本思路是：保障农民土地权益，集约利用农地，促进农业的规模化和产业化发展。其一，明晰农村土地的产权主体，保障农民土地权益，赋予农民土地财产权。其二，集约利用农地，优化农地的规划利用和绩效评价机制，保护耕地数量和质量并行。第三，促进农业的规模化和产业化发展，改变传统的个体经营为主的农业生产方式，提高农业规模化和产业化水平。

（二）完善农村土地流转制度

完善农村土地流转制度的指导方针是：多予、少取、放活+促生。“多予”是指加大在“三农”领域对投入，增加农业基础设施建设、优化各项农业补贴、健全农村社会保障。“少取”是指减少向农村的索取，保护农民的合法权益。“放活”是指要消除制度障碍，赋予农民更多的自主权和财产权，激发农民生产积极性。“促生”是指在前三者的基础上，以农地流转为手段，实现“三农”自主、可持续发展。

（三）完善征地制度

完善征地制度的基本点是：一要明确土地征收公共利益的界限；二要规范土地征收程度，严格区分公共利益下的土地征收程序和非公共利益下的土地征购程序。三是完善征收补偿制度和被征地农民的安置制度，建立以土地市场价格为基础的征地补偿标准，合理分配土地补偿，完善被征地农民的社会保障体系。

（四）完善与农民土地权益保护相关的配套制度

完善与农民土地权益保护相关的配套制度主要包括以下内容：一是改革户籍制度，打破城乡分割的二元结构，在城市化的发展过程中，逐步确认农民的土地财产权，让农民带着资产进城。二是完善与土地权益相关的社会保障制度，土地权利的让渡价格应与土地的实际价值相符，赋予农民完整的土地产权，逐步实现城乡一体化的社会保障制度，使农民和城镇居民享受同等水平的社会保障待遇。

（五）完善农民土地权益纠纷解决机制

完善农民土地权益纠纷解决机制包含以下几个内容：一是完善农村民间和解制度，一定程度上赋予民间和解协议法律效力。二是完善农民土地权益纠纷调解机制，加强村民委员会作为组织调解的主体地位。三是完善农民土地权益纠纷仲裁机制，建立以农地为中心的农业仲裁制度，由农村土地承包仲裁委员会仲裁土地承包经营权权属纠纷。四是完善农民土地权益纠纷诉讼机制，包括完善土地问题民事诉讼制度和行政诉讼制度。

参考文献：

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[5] 许恒周，曲福田.农村土地流转与农民权益保障[J].农村经济，2007（04）.

（作者单位：北京联合大学）