人民团体融入城市社会治理研究

刘小敏

摘 要：人民团体融入城市社会治理的内在逻辑是：人民团体对城市社会协调发展具有重要作用；人民团体正面临机遇挑战存在不进则退危险；人民团体是城市社会治理现代化的重要基石。理性定位是：强化政治性，以联系群众维护大局为神圣使命；强化先进性，以参公管理桥梁纽带为基本属性；强化群众性，以维护群众合法权益为根本职能。主要路径是：政社分开权责明确实现依法自治；在社会调节居民自治中引领施治；在党委领导政府主导下协同善治。

关键词：人民团体；融入；城市社会治理

Abstract：As for the peoples organizations integration into urban social governance， the inner logic is that peoples organizations play an important role on urban social harmonious development， are facing the danger of advancing or going back and are the important cornerstone of the urban social governance modernization. The rational positioning of peoples organizations includes：strengthening political advanced and mass，contacting the masses to maintain the overall situation as sacred mission ， being the bridge of public management as basic attribute，and maintaining the legitimate rights and interests of the masses as fundamental function . The main integration paths are： achieving autonomy in accordance with the law based on the principle of community-government separation and clarity of responsibility， leading the enforcement of governance bases on the social adjustment and the residents' autonomy， collaborating good governance based on the leadership of the Party and the government.

Key words：the people's organizations ； integration ； urban social governance

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2016）-06-04（9）

人民团体，顾名思义，应是指由具有共同身份、共同目的或共同兴趣的人民群众，经合法程序以非政府部门、非企事业单位的组织形式所组成的团队型、集体性组织。在当下中国，人民团体属于非政府部门、非企事业单位性质的团体组织，但不包括所有非政府部门、非企事业单位性质的团体组织，它仅仅指在中国共产党领导下按照各自特点组成并从事特定社会活动的团体性人民群众组织。从国家层面来看，主要包括中华全国工人联合总会（简称全国总工会）、中国共产主义青年团（简称中国共青团）、中华全国妇女联合会（简称全国妇联）、中国科学技术协会（简称中国科协）、中华全国归国华侨联合会（简称中国侨联）、中华全国台湾同胞联谊会（简称全国台联）、中华全国青年联合会（简称全国青联）、中华全国工商业联合会（简称全国工商联）与中国作家协会（简称中国作协）、中国文学艺术界联合会（简称中国文联）、中华全国新闻工作者协会（简称中国记协）、中国人民对外友好协会（简称中国对外友协）、中国人民外交学会（简称中国外交学会）、中国国际贸易促进委员会（简称中国贸促会）、中国残疾人联合会（简称中国残联）、中国宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国思想政治工作研究会（简称中国政研会）、欧美同学会（别名中国留学人员联谊会）、黄埔军校同学会、中华职业教育社（简称中华职教社）等。人民团体融入城市社会治理，在坚持以人民为中心的发展思想的当下中国，在经济步入新常态、社会走向现代化的当下中国，是迫切需要系统、深入地研究的一个重大战略问题，本文期起抛砖引玉的作用。

1 内在逻辑：历史、现实与未来

人民团体融入城市社会治理，是符合历史发展内在逻辑的睿智选择。主要表现在：

1.1 人民团体对城市社会协调发展具有重要作用

人民团体在创立和建设新中国的进程中，在城市社会协调发展方面发挥过极其重要的历史作用。如在抗日战争时期，没有党中央及延安市委直接领导下的人民团体的积极工作，人民群众的激情就不可能充分激发，延安爱国、民主、清廉的形象就难以确立，就不可能成为全国各地乃至海外的爱国热血青年纷纷投奔的革命圣地。在社会主义革命和社会主义建设时期，特别是20世纪70年代末实行改革开放以来，中国经济体国际地位的提升，城市经济、政治、文化、社会建设和生态文明建设方方面面的巨大成就，都离不开群众覆盖面广泛的各类人民团体在深入发动群众、精心组织群众、激发社会活力等方面所作出的杰出贡献。

历史已经充分证明，为了确保包括城市在内的城乡社会的协调发展，应该“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]，注重发挥人民团体“在立法协商中的作用”以及“在法治社会建设中的积极作用” [2]，“支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业”[3]；而“把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节”[4]，理所当然也应该让体现人民的中心地位的人民团体融入城市社会治理现代化的各个环节。在总结历史经验的基础上，工会、共青团、妇联、工商联等人民团体的章程中，普遍也都有与促进社会协调发展相关的规定。

现在学界也普遍认为，应“充分发挥人民团体的社会治理功能” [5]；“要强化人民团体对社会治理的参与，发挥其联系各界民众的优势，需要更新社会参与协同理念，创新参与机制与途径，并推动其参与的制度建构”[6]。这就表明，人民团体融入城市社会治理促进城市社会协调发展，不仅能够有所作为，而且必须有所作为。

1.2 人民团体正面临机遇挑战存在不进则退危险

2014年以来，中共中央总书记习近平提出了经济新常态战略概念。当下国内舆论普遍认为，当下中国已经呈现“以中高速、优结构、新动力、多挑战为主要特征的” [7]的经济新常态。人民团体作为生产关系的表现形式，它与生产力要素——劳动者是紧密联系在一起的，在激励全民创业、稳定经济增长方面具有重要的价值；同时，人民团体融入城市社会治理也属于上层建筑领域的活动，无论是提高劳动者素质促进经济结构的转型升级，还是激活社会活力推进经济领域的创新驱动，或者是维护社会和谐应对经济领社会发展中的各种风险与挑战，都对经济新常态下巩固和壮大经济基础具有自身独特的功能与效应。

当下中国社会转型仍是正在进行时，从城市的情况来看，人民团体面临的挑战也是严峻的。从工作对象看，一是群众基本成分复杂。现在形成了成分不同以往的由非公有制企业人士和自由择业的知识分子等组成的新社会阶层，出现了成分难于判断的境外非政府组织、宗教组织以及形形色色的自组织等新社会组织，存在成分不再单一的劳务移民等新身份，存在着成分相对特殊的如来自非洲等地的国际性流动人口等新群体。二是群众思想观念多元。现在，群众中的正当求利观念和功利主义思想都在滋长，民主法制观念和自由主义思想都在滋长，精神文明观念和享乐主义思想都在滋长，社会和谐观念和个人主义思想都在滋长。绝症青年志愿捐献全部器官救助他人[8]、精神病人暴打男童路人无人理睬[9]，便是群众思想观念多元的不同案例。三是群众利益诉求多样。当代中国仍然处在社会主义初级阶段，群众眼光的聚焦点仍然是经济利益但已经是品位更高的经济利益；与此同时群众提升文化品位的诉求、强化民主法制的诉求、加强社会保障的诉求、保护生态环境的诉求等也日益迫切。从工作环境看，一方面，当下中国改革进程中出现的机构合并、人员精简、一人多岗，在一些地方往往拿不受某些领导和企业主重视的人民团体工作部门开刀，就对人民团体造成了一定的冲击；另一方面，人民团体的工作对象所发生深刻变化，也会在一定程度上导致人民团体工作难度增加，导致人民团体舆论环境恶化，由此又会进一步引发广大群众对人民团体认同度的变化。毫无疑问，城市人民团体再也不可能像以往那样面对各种变革而安之若素。

旁观者清，当局者迷。最为令人遗憾的是，现在某些城市某些人民团体，在不同程度上存在脱离人民群众的机关化、行政化、贵族化、娱乐化倾向，其中的某些干部或成员，已经成为在温水中被煮着的青蛙却浑然不知，仍在暖融融的感觉中乐不思蜀。如有的人严重缺乏主动适应经济新常态的自觉意识，严重缺乏主动为民解困、雪中送炭的自觉意识，在“假大空”的形式主义活动中自拉自唱，不仅劳民伤财，而且使经济社会发展形成“两张皮”；有的人综合素质不高，专业知识匮乏，工作态度不端，工作效能低下；有的人固守原有领地，不敢开拓，不愿开拓，对相对难以服务和治理的新社会群体、弱势群体等退避三舍，充耳不闻，对自身被定位为“枢纽型社会组织” 甚至对自身被定位为“社会组织”都持强烈的抵制态度。如此种种现象，在学者型、草根型、自发型社会组织风起云涌、势如破竹的大的时代背景下，必然使某些人民团体得不到党委政府的垂注与关爱，得不到企事业单位的配合与支持，得不到广大社会组织与城市社区的响应，在群众中也难以形成强大的凝聚力和影响力。有学者曾经拿个别工会组织举例：“随着我国经济结构的调整和国有、集体企业的改制”， “有些工会组织形同虚设、职能弱化，加之国家现有的法律法规不完善， 执法不严和缺乏制约机制等因素加大了工会维权的难度， 使工会组织维护员工合法权益处于管不了或无法管的状态， 进一步加剧了劳动者的弱势地位”[10]。显然，如果某些城市的工会组织在处理劳动关系时只是站在企业主的立场说话，不能维护甚至与企业主一起蚕食工人的合法权益，那么这样的工会毫无疑问只能被工人所抛弃。这就表明，在新的历史发展起点上，城市人民团体如果不能弘扬自身服务群众、联系群众的既有优势，在社会治理领域抢占制高点，主动促进城市社会协调发展，就会面临被边缘化不进则退甚至被淘汰出局的危险。

1.3 人民团体是城市社会治理现代化的重要基石

在当代中国，所谓城市社会治理，就是在党委领导和政府主导下，依法授权的公共权力部门及社会组织和城市居民（包括未获得市民户籍身份的常住居民在内）为促进社会系统协调运转，对城市社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。从广义上说，城市社会治理是由公共权力部门及社会组织和城市居民对城市社会的经济、政治、文化、社会、生态事务进行的全面治理；从狭义上说，城市社会治理仅仅指在特定条件下，由公共权力部门及社会组织和城市居民对不能划归经济、政治、文化、生态部门的其他城市社会公共事务所进行的专门治理。当下中国，主要是指城市社会中着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。城市由社会管理走向社会治理，需要借鉴西方的经验，但城市社会治理的现代化路径，不能简单地照搬照抄西方。这就必须充满自信地走中国特色的城市社会治理之路，当然同时也要注意向西方学习借鉴。从这个角度看，在城市公共权力部门与社会组织、城市居民之间起联结作用的人民团体，应该是当代中国实现城市社会治理现代化的重要基石。

当下中国正处于经济步入新常态、社会开启新治理的重要历史时期，人民团体工作在面临严峻挑战的同时，也面临着诸多难得的发展机遇。其中最大的机遇，就是如果人民团体工作依托自身的既有优势开拓创新，可以在激发社会活力、弥补中国社会建设的短板方面大有作为。激发社会活力本质上就是激发社会自我调节、居民依法自治并与党委政府现代化治理形成良性互动的活力。在历史形成的“强政府、弱社会”格局下，体制内包揽一切社会管理事务。由于传统的惯性，现在一些城市社会组织的发展仍然举步维艰，居民自治仍然存在诸多羁绊，社会自我调节、居民依法自治并与党委政府现代化治理形成良性互动，仍然任重道远。因此，激发社会活力乃是当代中国城市社会治理现代化的关键所在。这种活力能否激发，前提是必须有党委政府在理念方面的倡导和制度安排上的扶持。这方面，在全国各地，大致可以说是“坚冰已经打破，航道已经开通”。但要使相关倡导和制度安排落到实处，更需要党领导的工会、共青团、妇联、工商联等人民团体开拓创新，对各类社会组织、广大居民发挥枢纽型社会组织作用，此乃中国社会建设的当下要务之一。广东省委常委会议早在2011年便曾明确提出要“把工青妇打造为枢纽型社会组织”。[11]近年来，不仅不少专家学者对此予以充分肯定，全国各地不少其他地区也都兴起了人民团体枢纽型组织建设的热潮。直到2016年5月，仍有城市在学习贯彻习近平总书记网络安全和信息化工作座谈会讲话精神后， 达成了“建设枢纽型网络社会组织、树立网络文化成都特色”的共识。[12]

“枢纽型社会组织”概念是2008年北京市社会建设大会最早提出的。继北京之后，上海、广东、云南、浙江、天津、山东、安徽等地都开展了“枢纽型社会组织”社会组织建设。在“枢纽型社会组织”建设中，有两种价值取向：一是根据某些单方面设定的指标，轻率地认定某些社会组织特别是某些人民团体是天然的“枢纽型社会组织”；二是主张把某些社会组织特别是某些人民团体建设成“枢纽型社会组织”。本文主张把人民团体建设成“枢纽型社会组织”，但并不认为人民团体未经建设、未得到政府与社会的共同认可便是当然的“枢纽型社会组织”，而且不只是人民团体可以建设成“枢纽型社会组织”。近期学界有人对“枢纽型社会组织”提出异议，大都剑指人为主观认定“枢纽型社会组织”后所发生的政社混淆、资源垄断、危及公平等现象。[13]而这种异议又正好迎合了某些人民团体希望维持原状不肯有所作为的心态，因而在某些地方的实际工作中几乎形成了反对把人民团体建设成“枢纽型社会组织”的大合唱。事实上，真正的“枢纽型社会组织”应该始终坚持政社分开，始终凭政府与社会的共同认可获得资源，始终坚持社会公正，否则随时可以失去“枢纽型社会组织”的资格；政社混淆、资源垄断、危及公平现象的出现，并不能成为反对把人民团体建设成“枢纽型社会组织”的理由。同时，在社会组织风起云涌的当下，人民团体作为党委政府联系人民群众的桥梁和纽带，却不愿争取成为深受群众拥护、能够引领施治的“枢纽型社会组织”，还有什么资格继续享有参照公务员管理的待遇？如果仅仅是因为自身肩负了某些政府管理职能，政府完全可以精兵简政成立人员精干的“XX事务管理局”替代现有的人民团体，完全没有必要以巨额的财政开支养一支如此庞大的队伍。所以，除了把自己建设成“枢纽型社会组织”，人民团体应该是别无选择。如此开来，只有“科学构建枢纽型社会组织”，[14]才是符合中国实际的城市社会治理现代化的必由之路。

当下中国人民团体在城市社会治理中的枢纽型社会组织作用主要表现在三个方面：一是孵化器作用。例如，工会组织可以根据自身的工作优势大力培育劳务移民的各种自治组织，使工会成为劳务移民的家园，使劳务移民在企业的发展中能够名正言顺地大力弘扬主人翁精神。在遇到困难和挫折时，工会可以协助他们排除困难，战胜挫折。二是引路人作用。例如，由于劳务移民组织大都相对缺乏经验，工会可以悉心指导其思想建设、组织建设、制度建设、作风建设、队伍建设，引领他们步入正途，创造佳绩。在发生劳动纠纷或重大群体性事件时，如果工会组织出面与劳务移民组织协商，通常效果会强于政府出面与劳务移民谈判。三是监护人作用。例如，工会组织最能够得到劳务移民信赖的，就是在劳务移民的合法权益受到伤害的时候，能够挺身而出依法维护劳务移民的合法权益。与此同时，工会自身还可将依法自治的经验传递给劳务移民自治组织，使劳务移民自治组织规范发展，遏制个别劳务移民在特定情况下冲破法规制约的过激行为。

2 理性定位：使命、属性与职能

人民团体融入社会治理，究竟应该如何定位自身的神圣使命、基本属性和根本职能？下面在近期相关学者和实际工作者既有探索的基础上进行进一步探讨。

2.1 强化政治性，以联系群众维护大局为神圣使命

当代西方被人们广泛运用的“治理”（governance）概念，由世界银行1989年在讨论非洲发展的报告中首次提出[15]。20世纪90年代以来，经美国政治学教授罗西瑙等人的丰富和发展，赋予了新的时代内涵的治理理论逐渐成为影响当今世界治道变革的主流理论。在西方，按照英国政治学教授罗茨的观点，“作为社会控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”。[16]中国学者一般认为，“良好的治理就是善治。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是两者结合的最佳状态，是使公共利益最大化的社会管理过程。” [17]换句通俗的话说，西方所强调的善治，就是强调政府和社会（包括公民）既要彼此制约对方不让对方干坏事，也要能够形成伙伴关系一起干好事。可见，即便在西方，也只有把相互监督与相互协同统一起来，才符合良性互动的现代化理念。但在实践中，西方做得比较到位的还是在政府与市场、社会之间形成制衡关系，以社会弥补市场的失灵与政府的失灵。

在中国，政府与市场、社会之间互相制约的关系亟待建立健全，特别是社会的力量，还亟待培育和壮大。在这方面，需要在一定程度上学习借鉴西方。但是，比较西方，中国政府与市场、社会之间相互协同方面是做得比较好的，这是中国历史发展长期形成的优势。从这个角度看，中国亟待加强的工作是发展壮大社会力量，把权力关进制度的笼子里，但绝不应该放弃自身相互协同行之有效的既有优势。中国政府与市场、社会之间相互协同方面之所以做得比较好，很重要的一个原因就是中国的人民团体始终旗帜鲜明地坚持跟党走，具有高度的政治性，永远拒绝所谓的“政治中立”，从而在党委政府和人民群众之间发挥着极其重要的联结作用。在现行的工会、共青团、妇女联合会等群团组织的章程中，均开宗明义地规定了人民团体是党联系群众的桥梁纽带，是国家的重要社会支柱。所以，在城市社会治理现代化进程中，不仅不应该轻易改变，而且应该进一步强化人民团体在党委政府和人民群众之间的联结作用。

人民团体最为重大的使命，就是团结人民群众维护党和国家的工作大局，促进经济社会发展，维护社会和谐稳定。在当下，就是要全力推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。全力推进“四个全面”的战略布局，所维护的是人民群众的长远利益、根本利益，因为没有经济社会的发展与社会的和谐稳定，人民群众的合法权益就难以真正得到实现、保障和维护。有位城市工会工作领导者说，面对当前的经济形势，要“理解‘新常态，凝聚支持改革、促进发展的合力”；“适应‘新常态，催生结构调整、转型升级的助力”；“、融入‘新常态，挖掘民生改善、生活改变的潜力”；“服务‘新常态，激发主动求变、创新发展的活力”。[18]这一认识是相当到位的。现在，各人民团体的章程中对维护全党全国工作大局都有措辞不同的相关表述，但某些章程中的表述应该还可以更加明确一些。只有这样，人民团体才不会片面地只强调维护群众合法权益，忘记在维护全党全国工作大局方面应该切实履行的神圣使命和庄严责任。

2.2 强化先进性，以参公管理桥梁纽带为基本属性

中国中央与地方、基层的人民团体“本质上应属于社会组织”，但“又与一般的社会组织不同，在社会治理协同中发挥着一般社会组织难以替代的主体作用”[19]。那么，从基本属性上说，人民团体与一般社会组织最大的不同究竟是什么？关键在于人民团体已经是被政府赋予了一定的社会事务管理职能的特殊的社会组织或群众组织，已经是或者应该始终是具有先进性的社会组织或群众组织。正是由于人民团体被政府赋予了一定的社会事务管理职能，又有维护群众合法权益的根本职能，能够在党委政府和人民群众之间充当桥梁纽带的基本作用，所以，必须保持人民团体既参照公务员进行管理，又属于具有高度先进性的群众组织或社会组织，能够充当党委政府联系群众的桥梁纽带的基本属性。这一正确的定位，不仅不应该随意地改变，而且应该进一步强化。也就是说，鉴于人民团体与一般群众组织所肩负的使命有所不同，在城市社会治理现代化的进程中，党委政府应该进一步加大对人民团体的扶持力度，而人民团体对自己则应有比其他一般群众组织更高更新的先进性要求。

强化人民团体的先进性，不能不高度重视人民团体克服机关化、行政化、贵族化、娱乐化倾向的问题。克服“四化”倾向，在城市社会治理中现在主要存在两种思路。一是在坚持发挥人民团体桥梁纽带作用、保留其政府所赋予的社会管理职能以及相应的参照公务员管理基本属性的前提下，努力在城市社会治理现代化进程中实现人民团体的依法自治、引领施治、协同善治，包括强化人民团体对权力的有效监督，强化党委政府、人民群众对人民团体的有效监督。按照这种思路，最重要的应是指人民团体应该彻底克服官僚主义的“衙门”作风，彻底克服养尊处优、劳民伤财或者不作为、乱作为的现象，忠实地充当党委政府联系群众的桥梁和纽带，维护全党全国工作大局、全力推进“四个全面”的战略布局；应该永远保持和人民群众的血肉联系，能够以身作则带动群众、引领群众，能够联系实际发动群众、关心群众，从而永远保持其先进性，最终实现的崇高使命。二是将其等同于去除其政府所赋予的社会管理职能以及相应的参照公务员管理的属性，等同于使人民团体成为一般的社会组织。这种思路从现代社会组织必须实现政社分开的角度看是有一定道理的，因为人民团体代行政府所赋予的社会管理职能以及参公管理，确实在一定程度上不利于人民团体对权力进行监督，也在一定程度上导致了某些人民团体养尊处优、与群众的联系减弱甚至不作为、乱作为的现象。但人民团体行使相应的社会事务管理职能以及相应的参照公务员管理并不意味着人民团体就是行政机关，这种改革与政社分开未必完全同义。而且按照这种思路，人民团体坚持党委领导、政府主导的原则可能会发生难以预测的动摇，人民团体充当党委政府和人民群众之间的桥梁纽带的作用必将淡化，其政治性优势、先进性优势必将在很大程度上丧失，甚至有可能演变为与党委政府对立的所谓“群众组织”，这无论对党的群众工作，还是对社会协同实现良性互动，都会带来难以估量的损失，甚至造成与东欧剧变时类似的恶果；与此同时，政府也会出现相应职能行使主体缺失的状况，因为中国的人民团体，事实上长期承担着政府所赋予的某些社会事务管理职能。如果一定要遵循这种思路改革，应该辅之以必要的配套措施。如在包括人民团体在内的全部社会组织中进一步强化党的组织建设，以弥补中介环节的缺失；同时应在政府新设相应的职能部门行使原有人民团体所行使的社会事务管理职能。但即便如此，仍然难以避免人民团体政治性优势、先进性优势的丧失。综合分析，前一种选择可能政治成本较高，而且可能预期效果不及后者；而后一种选择尽管仍需一定的经济成本，但可能更加符合中国的国情，可能预期效果会超过前者。

2.3 强化群众性，以维护群众合法权益为根本职能

在城市社会治理中坚持以人民为中心的发展思想，最重要的是要始终维护人民群众的合法权益，从实际出发审慎稳妥地解决人民群众反映强烈的突出问题，而不是打着治理的旗号，恣意剥夺人民群众的合法权益。根据现行人民团体相关章程的规定，人民团体均要切实维护群众的合法权益。例如，工会的根本职责是维护职工合法权益；共青团要把竭诚服务青年作为一切工作的出发点和落脚点；妇女联合会的根本职能是代表和维护妇女权益。现在的问题是，某些人民团体的章程只是将维护群众合法权益的要求隐含在桥梁纽带作用等方面的表述之中，不够突出。

无论是在革命时期争取群众的正当权益，还是在建设时期维护群众的合法权益，人民团体均有过重大的历史性贡献。但是，在战争年代转入和平年代之后，个别城市的人民团体的某些工作人员，逐渐出现了不同程度的偏离自身根本职能的异化现象。有的人片面强调联系群众的桥梁纽带作用，将服务群众、维护群众合法权益置之于可有可无的境地；也有的人由于经受不起市场经济的考验，或者为了保住自己的“乌纱帽”，在恣意侵害人民群众合法利益的个别领导干部或企业主面前唯唯诺诺或缄口不言，把政治性、先进性和群众性对立起来，把经济发展与社会发展割裂开来；有的甚至与不法分子狼狈为奸，极大地损害了人民团体的形象与声誉。有学者严肃地指出：“在长期计划经济的环境中，原有的社会群团如工、青、妇、科（ 协） 等出现了明显的行政化、公共权力化的倾向，其真实而亲密地接触各界别群众和及时而真诚地反映各界别群众呼声的功能大大弱化了。置之今天的新形势中，如何恢复其体察群众疾苦、反映群众心声、助力群众诉求的作用，应当成为执政党领导这些社会群团工作需要首要解决的问题。”[20]

上述观点是很有见地的，因为维护群众合法权益是人民团体的生命线，是人民团体在城市社会治理现代化进程中的立足之本、力量之源，是人民团体履行自身历史使命、确保自身先进性的最重要的基础。如果得不到人民群众的衷心拥护和大力支持，所谓人民团体就是徒有其名，所谓党委政府助手、联系群众的桥梁纽带等也不过是冠冕堂皇的藻饰和彻头彻尾的空谈。说得更严重些，甚至可能会成为帮倒忙的助手，可能会成为随时坍塌的桥梁和随时断裂的纽带，为党群关系、干群关系、企业主与劳动者的关系带来不堪设想的后果。对此，不仅人民团体要引起高度重视，党委政府、企事业单位尤其要引起高度重视，在人民团体维护群众合法权益时一定要鼎力支持。因为维护群众合法权益的职能，实际上是党委政府、企事业单位依托人民团体行使的职能，该职能本身就是党委政府、企事业单位的天职，就是党委政府、企事业单位赖以存在和发展的根本。所以，从现实生活中出现的新情况、新矛盾、新问题来看，在全国适应经济新常态、致力于实现城市社会治理现代化的新的历史条件下，更应该进一步强化人民团体维护群众合法权益的根本职能，要求人民团体始终坚持以人民为中心，一切为了人民，一切依靠人民，始终造福人民。有鉴于此，建议所有人民团体的章程都将群众性提升到更加突出的位置，都将维护群众合法权益明确为自身的基本职能。

3 主要路径：自治、施治与善治

在定位人民团体的使命、属性、职能之后，人民团体应该如何融入城市社会治理？下面分三个层次略陈管见。

3.1 人民团体应政社分开权责明确实现依法自治

激发社会组织活力，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；要推动全社会树立法治意识，推进多层次多领域依法治理，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制。换言之，人民团体融入城市社会治理，必须坚持人民团体政社分开、权责明确、依法自治的原则。现在人民团体都不属于政府组成机构，只是在一定程度上行使政府赋予的社会管理职能；近年根据中央文件精神修订通过的工会、共青团、妇联等人民团体的章程，也对自身的权利和责任及如何依法自治等作出了比较明确的规定。所以，现在人民团体总体上是符合政社分开、权责明确、依法自治的原则的。

需要探讨的是，由于人民团体都是党委政府联系人民群众的桥梁纽带，而且在一定程度上承担了政府赋予的社会管理职能，具有“参照公务员管理”的基本属性，一些城市的人民团体在实际工作进程中，也确实在一定程度上出现了把自己等同于政府机构的“半行政化”倾向或权责不清、未能依法自治的现象，甚至被一些群众称之为“二政府”。要改变这种现象，需要从两个方面努力：一方面，党委要不断加强和改进对人民团体的领导，支持人民团体依照自己的章程独立自主地开展工作，并通过建立人民团体联席会议制度等做好人民团体重大事务的统筹协调工作；政府应通过从人力、物力、财力支持等方面大力扶持人民团体发展，并可将与特定人民团体相关的政府购买服务委托人民团体以第三方的名义进行招标和监管，发挥人民团体联系群众的桥梁纽带作用，实现自身所赋予人民团体的社会管理职能；当通过政府监督和群众监督等发现人民团体的个别干部的行为偏离其法定的职能作用时，党委政府应该依纪依规依法予以监管和必要的惩处。另一方面，人民团体应该切实加大维权力度，反映民情民意，强化惠民帮扶，忠实地履行自己服务群众、联系群众的职能任务，忠实地履行政府赋予自身的城市社会治理职能，为持续、稳定、健康的经济新常态提供强力支撑，为社会和谐稳定与健康发展贡献力量，赢得党委政府的认可和支持；人民团体应该按照自己的章程的要求，切实加强自身的思想建设、组织建设、制度建设、作风建设、队伍建设，不断完善自身的工作体制和运行机制，不断创新社会治理理念和社会治理范式，实现依法自治；在党委政府个别领导干部的错误指示与自身所履行的职能任务相背离时，人民团体应该依托党委、政府的正确领导和人民群众的支持，依纪依规依法进行合理抗争，绝不可不分青红皂白惟命是从。

3.2 人民团体应在社会调节居民自治中引领施治

创新城市社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。宋代杨时《河南程氏粹言·论政篇》中云：“立治有体，施治有序”[21]。在公民治理中，引领施治的必要性是普遍存在的，因为“民众往往从具体的事物中逐渐提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地考虑问题”；“公共管理当局与公民委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些一体达成一致”。 [22]要实现城市社会治理的“施治有序”，特别是社会调节、居民自治方面的“施治有序”，在当代中国，比较可行的选择便是在党委领导、政府主导的前提下实现人民团体的引领施治。也就是说，要让工会、共青团、妇联等人民团体在引领工人、青年、妇女等积极投身社会治理的同时，充当枢纽型社会组织，不断拓展社会调节、居民自治的覆盖面和科学化、规范化程度，形成能够维护全党全国工作大局的城市社会治理有序发展格局。2014年12月29日中共中央政治局会议讨论通过的《关于加强和改进党的群团工作的意见》，不仅强调“新形势下，党的群团工作只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前”，而且继续强调“群团组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带”。[23]“桥梁和纽带”在一定程度上具有“枢纽型社会组织”的含义。但从公开媒体可见的表述中，也许是受到某些社会舆论的影响，文件中并未明确提出要把群团组织建设成枢纽型社会组织。关于某些社会舆论的偏颇，在前文已作简要分析。这里，郑重建议国家相关文件在适当的时机以适当的方式，再进一步明确提出把人民团体建设成“枢纽型社会组织”的要求。因为只有这样，才能使人民团体坚决维护人民群众合法权益得到人民群众的支持与配合，才能使人民团体坚决维护党委政府工作大局得到党委政府的重视与支持，才能使人民团体引领施治师出有名并取得良好的效果。

坚持社会调节、居民自治实现人民团体的引领施治，一方面，需要人民团体首先做好引领自己所直接代表的群众积极、有序地投身城市社会治理的工作。当下中国的城市社会治理，迫切需要借助代表不同群体利益的人民团体，针对社会分化导致的不同社会群体的不同诉求，进行不同内容与不同形式的精细化治理。例如，在城市社会治理中，工会要把广大职工群众充分调动起来，形成万众一心、众志成城的磅礴力量；共青团要紧跟党走在时代前列、走在青年前列，充分发挥广大青年生力军作用；妇女联合会要把城市发展进步的历程同促进男女平等发展的历程更加紧密地融合在一起，使妇女事业发展具有更丰富的时代内涵，使广大妇女肩负起更重要的责任担当。另一方面，需要人民团体进一步拓展自己为广大人民群众服务的功能，调动更广泛的社会力量和更多的人民群众积极、有序地投身于城市社会治理现代化的伟业。前面已探讨过人民团体作为枢纽型社会组织在发展其他社会组织和引导其组织成员方面具有孵化器作用、火车头作用、监护人作用。这是人民团体在城市社会治理现代化进程中除了引领自己所直接代表的群众外所能够具有的最重要的功能。但社会调节、居民自治还不能简单地认为是各种社会组织的调节以及各种社区成员的自治。社会调节、居民自治的现代化城市社会治理格局，在中国，应该是党委政府、市场企业、社会组织、文化传媒、全体居民等共同担当的社会治理格局。由于人民团体的成员渗透到社会的各个领域，在城市社会治理中有着组织网络优势和工作载体优势，所以，人民团体除引领自己的组织成员、其他社会组织及其成员外，还有很大的作为空间。具体来说，党委和政府要掌好舵，市场企业要有社会责任，社会组织要发挥主体作用，文化传媒应该起到营造氛围的作用，包括列入常住人口的劳务移民在内的全体居民要积极参与城市社会治理，特别是领导干部、大款、名流、明星等社会示范层要发挥好的带头作用。

3.3 人民团体应在党委领导政府主导下协同善治

改进社会治理方式，要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。人民团体无论是实现依法自治还是实现引领施治，都是为了实现党委领导、政府主导下全社会的协同善治。在当代中国所讨论的善治，既与西方概念有相通或相近之处，也不可完全等同。如果说中国社会主义市场经济是党委领导、政府主导下的市场化，是党委政府与市场组织、各类企业之间的良性互动，那么中国特色社会主义的协同善治，就应该是党委政府主导下的社会化，是党委、政府与社会和人民群众之间的良性互动。中国特色社会主义的协同善治是城市社会治理现代化的必由之路，人民团体应该协助党委政府，努力实现城市社会治理中的协同善治，为城市社会治理现代化开辟前进道路。

坚持党委领导政府主导实现人民团体的协同善治，一方面，在城市社会治理中，人民团体要始终坚持社会主义方向，坚持党委领导、政府主导不动摇。例如，要进一步争取党委对人民团体的领导，进一步争取政府妇女儿童工作委员会等部门对妇女联合会的指导。坚持党委领导、政府主导，不仅是由中国历史文化传统、当代中国的政治优势、制度优势等决定的，而且是由全球范围内城市社会治理的基本格局所决定的。现在世界上还找不到一个执政者已经淡出城市社会治理领域的国家或地区，政府始终在担当着城市社会治理的舵手的职能。社会治理现代化，关键在党委和政府。党委和政府在城市社会治理中要把维护公平正义、增进人民福祉作为为核心价值，应实现从“撑船”到“舵手”、从“运动员”到“裁判员”的转变，不能越位、错位也不能缺位，要从坚持公平正义的角度尊重民意调整和完善社会政策，逐步改变计划经济时代形成的向强势群体倾斜的差异化制度安排，要充分发挥广大居民参与城市社会治理的主动性、积极性和创造性，形成党委、政府与社会、居民的良性互动，使彼此既能够不互相拆台、互相对立，又能够互相支持、互相监督、互相制约。另一方面，人民团体要最大程度上发挥自身在城市协同善治中的作用。党委政府的上述工作，都需要人民团体密切配合，鼎力协助。在实际运作中，要努力实现党委政府与人民团体的良性互动：既需要以党的建设引领人民团体建设，也需要以人民团体建设促进党的建设；既需要政府主导人民团体，也需要人民团体监督政府。在协助党委政府做好群众工作方面，人民团体要率先积极整合调动自身的资源优势、渠道优势和经验优势，完善城市社会治理体系，提升城市社会治理能力，重点做好保障和改善民生的工作，加强对广大公民法治意识的培育，营造和谐稳定的社会环境；重点关注基层社区建设，支持社区居民民主自治，打造管理有序、服务完善、文明祥和的城市社会生活共同体。在城市社会治理进程中，如果说党委是领导者，政府是主导者，社会是主体军，人民是主人翁，那么，人民团体就应该是接受领导者领导、接受主导者主导，代表主人翁的主力军之中的排头兵和先锋队。人民团体只要“因势而谋、应势而动、顺势而为”[24]，就一定能够为城市社会治理现代化做出比过去更大的贡献！

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责任编辑：王凌宇