科技创新中的地方政府与科研机构

路征 赵忱

摘 要 科技创新是经济转型升级的关键驱动力。文章以美国亚利桑那州科技创新策略为例，展示了地方政府和科研机构在促进科技创新方面的积极行动和显著效果。分析表明，在科技创新政策的制定和管理方面，亚利桑那州十分重视非政府机构和社会精英的参与和作用；在科技创新的激励方式和手段方面，重视通过构建低成本的投资营商环境和实施目标明确、针对性强的扶持项目；而科研机构在促进创新和成果孵化时，则十分重视构建有效的、囊括了教研机构、行政机构、教研人员、学生以及校友的多方合作平台和孵化平台。最后，提出了对我国促进科技创新的借鉴意义。

关键词 科技政策；科技创新；科技成果转化；科研管理

[中图分类号]F061.5 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0023-06

一、引 言

创新是一个国家兴旺发达的不竭动力，在当今世界，综合国力和核心竞争力的提升，越来越依赖于科技创新的推动。因此，很多国家和地区都将科技创新作为经济发展转型升级的核心驱动力。我国正处于经济结构的转型升级期，国家十分重视提升科技创新能力。党的十八大提出了实施创新驱动发展战略，并强调“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，这充分体现了国家对科技创新的高度重视。在经济新常态下，必须转变经济增长方式和寻找新的增长动力，而实施创新驱动发展战略、努力提升科技创新水平就是实现经济转型升级的关键路径。因此，有必要借鉴先进的实践经验，完善我国的科技创新政策体系，强化科技创新对经济发展的带动作用。

在20世纪30年代的经济危机中，美国经济全面下滑，这使亚利桑那州以采矿、种植、畜牧和旅游为主导的传统经济结构遭受重创，从而激发其走上工业化道路，开始大力发展现代制造业。然而好景不长，在20世纪八九十年代的美国经济萧条中，亚利桑那州经济再受打击，使其深刻意识到探索崭新经济发展方式的重要性与紧迫性。于是，在政府、科研机构、企业及社会精英的共同努力下，逐步形成了以高新技术产业为主导的经济结构。也正是得益于战略层面上的科学决策，使亚利桑那州日后成为全美最具竞争力的地区之一，其以航空航天、光电技术、环保科技、生物科技、纳米科技等为主的高科技产业长期处于国际领先地位[1]。亚利桑那州作为通过科技创新引领经济社会发展的全球典范，在科技创新管理方面积累了丰富的经验。本文通过分析亚利桑那州科技创新策略，总结其经验启示，对我国实施创新驱动战略，增强经济发展动力具有重要意义。

二、亚利桑那州政府促进科技创新的政策激励与扶持策略分析

为了发展高新技术产业集群和提升地区产业竞争力，州政府在促进科技创新方面采取了一系列特色鲜明的政策激励和扶持措施，主要体现在专业部门引导、税收体制改革和实施针对性项目三个方面。

1. 成立专门管理部门引导科技创新

亚利桑那州是美国典型的“大地区，小政府”。小政府的优点在于行政运行成本低、办事效率高、决策速度快，并注重在制定决策时引入社会各类组织和精英参与其中。为了促进科技进步和经济发展，政府与不同领域的各种组织形成了十分稳定的公私合作关系，行政管理部门也吸收了大量非政府性组织和专业人士。

亚利桑那商务局（Arizona Commerce Authority，ACA）虽然是管理地区经济商业发展的一般行政机构，但特别设立了一个公私合作型执行委员会，委员会成员都是来自公共部门和私人部门的杰出人士，既包括州长、州参议院院长等政治精英，也包括来自州内外科研机构的领导和学者，还包括来自当地知名企业的商界领袖[2]。ACA是引导亚利桑那州经济发展的核心部门，它为在亚利桑那州创立、发展和扩张的企业提供全面支持和服务。由于拥有专业的、来源广泛的指导团队和决策小组，因而ACA能及时获得本州经济发展信息并做出灵活反应，再加上合理的内部结构和严格的监管政策，让其成为推动亚利桑那州经济发展的中坚力量。为了促进本地科技产业的发展，ACA还构建了一个在线科技评估工具（Tech Assessment Tools），供企业等各类机构用于进行产品、市场和商业等领域的分析。通过这一工具，企业可以掌握科技成果商业化过程中需要经历的阶段（共分为创意探索、可行性、发展、启动和成长五个阶段）以及各阶段可使用的资源，这为企业的科技成果商业化进程提供了科学的参考。

亚利桑那州科技委员会（Arizona Technology Council，AZTC）是当地最大的科技促进组织，其成员包括企业及其员工、政府人员、科研人员和一些非营利性、非政府性组织。AZTC主要致力于为当地的科技公司提供指导，并监督联邦政府、州政府、地方政府的政策制定。AZTC每年都会制定和发布公共政策指南（Public Policy Guide），作为引导亚利桑那州科技创新和科技企业发展的指引[3]。以2014年为例，该委员会的主要任务是为科技企业提供更好的商业环境，包括通过提供资金来源来帮助企业发展、通过改善环境来支持科技企业创造更多的就业岗位、帮助企业培训和吸引科技人才，等等。同时，AZTC还成立了科技风投基金，用于提高研发经费返还额度，支持统一商业代码技术标准，加强大学知识产权和科技成果的转化。而2015年新指南的重点则主要是继续扩大研发经费和资本重组型天使投资的税收抵免，等等[4]。此外，ATC还实施了很多措施来帮助其成员雇佣新的优秀员工以及留住优秀人才，例如，通过开展薪酬调查，收集当地科技企业员工的工资和福利数据，并提供给企业做为分析和调整员工薪酬的依据[5]。

2. 创建低成本营商环境激励科技创新

创造低成本营商环境是亚利桑那州吸引高科技企业入驻和促进科技创新的重要手段。为了营造良好的投资营商环境，政府主要通过实施税收减免、简化税制及征管规则和发展劳动力市场等方面来实现。

第一，大幅度降低个人和企业的税收负担。在个人税负方面，美国全国的人均收入征税水平为9.9%，而亚利桑那州的税率仅为8.4%。此外，财产税全国第六低，失业保险税全国第二低，均显著低于全国平均水平[6]；在企业税负方面，实施了“税务友好项目”，到2017年，企业所得税将由30%下降到4.9%。亚利桑那州还不征收特许经营税、企业存货税、遗产税等针对企业或个人的税收。亚利桑那州最近还减少了长期资本利得税，2011年后所获财产的长期资本利得税将减少25%。企业房产税已经降低10%，再加上企业不动产和个人财产的加速折旧计划，这些减税政策极大地降低了运营成本[7]。显然，针对个人的低税负使得亚利桑那州在吸引高层次研发人才方面较美国其他地区更有优势，而针对企业的低税负则十分有利于该地区吸引高科技企业入驻。

第二，实施税收抵免计划激励科技研发。为了鼓励企业前来投资和创造优质的就业岗位，实施了“就业岗位税收抵免计划”（Quality Jobs Tax Credit Program），为创造的每个新就业岗位提供高达9 000美元的所得税抵免，同时还为迁入或者扩大规模的制造工厂提供税收抵免；为了促进本地能源科技产业的发展，亚利桑那州于2009年通过立法实施了“可再生能源税收激励计划”（Renewable Energy Tax Incentives Program），它旨在为从事太阳能、风能、地热能和其他可再生资源研发的企业提供税收激励优惠，与可再生能源有关的项目可获得最高10%的所得税抵免，以及高达75%的个人房产税减免[8]。此外，还实施了“商业/工业太阳能税收抵免计划”（Commercial/Industrial Solar Energy Tax Credit Program），通过补贴太阳能设备安装成本来促进太阳能在商业、工业以及其他非住宅目的的使用；为了激励企业和科研机构加大研发投入，亚利桑那还为科研活动（包括来自州内大学和企业的研发活动）提供税收抵免计划。该计划下，2011～2017年间，250万美元以内的R&D经费可获得25%的税收抵免，超过250万美元的部分可获得15%的税收抵免[9]；为了帮助本地小企业扩大规模和投资，实施了“天使投资抵税项目”（Angel Investment Tax Credits），投资者若投资被ACA认可的小企业，可享受相应的税收抵免。例如，投资一个合格的生物企业或者是乡村企业，三年税收抵免总额可高达投资总额的35%，其他类型的合格企业，三年的税收抵总额高达30%。到2016年6月30日，ACA将计划为合格的投资者提供约2 000万美元的税收抵免[10]。通过各种税收抵免政策，可以为企业留存更多的资本，同时通过对不同的行业实施不同的抵免政策，也可以有效调整产业结构和实现特定的政策目标（例如鼓励创造就业岗位、促进新能源发展）。

第三，简化税收征管体制。为了营造便利的营商环境，近年来，亚利桑那州还致力于削减和废除过于繁琐的行政管理规则和程序。例如，前任州长布鲁尔（Jan Brewer）在刚上任不久就叫停了所有会伤害商业发展的规则制定工作。随后，又建立了私有化和效率委员会（Commission on Privatization and Efficiency），以实现更高的运营效率为目的，该委员会被授权决定亚利桑那州的服务和机构是否可以消除、合并、精简或者外包。为了响应商界简化监管的要求，州长签署了亚利桑那州2111法案（House Bill 2111），以简化交易特许税（Transaction Privilege Tax）的行政管理程序。在原来的制度框架下，如果纳税人在州内的经营业务涉及多个地区，那么就需要接受多个地区税务部门的监督和管理，而在新税制下，纳税人只需接受州税务局这个单一部门的监管[11]。这些改革显著简化了税收征管体制，从而提高了行政管理效率。

第四，培育高科技产业劳动力市场。亚利桑那州拥有丰富的劳动力资源。无论是在数量上还是质量上，亚利桑那州的劳动力在全美都名列前茅，其中可用劳动力质量排名全国第一，高等教育就业率排名全国第二。由于州内大学承担着重大科学技术研究项目，这为当地高科技产业发展提供了优质的工程师。在拥有充足劳动力的同时，亚利桑那州致力于为科技企业提供多种服务来帮助他们寻找最佳雇员和提升员工素质。一方面，通过成立亚利桑那劳动力联盟（Arizona Workforce Connection），免费帮助雇主寻找高素质员工。另一方面，实施职业培训补助计划，为企业职工培训提供一定的补助，以支持企业开展能够创造新就业岗位或增加现有职员工资和技能水平的培训计划[12]。

综上所述，亚利桑那州通过构建“税率低、税种少、征管简便”的税收制度，大大降低了企业的经营成本，这成为亚利桑那州吸引州外高科技企业落户的一个重要因素。在提供各种减税政策和简化法规的同时，亚利桑那州还推行各种税收抵免计划，建立了一套激励机制，支持企业发展和扩大经营规模。同时，还通过完善劳动力市场，为企业提供优质的劳动力资源。此外，亚利桑那州还是美国为数不多的提供联邦项目导航帮助并且建立企业战略合作伙伴关系的地区，并为拟迁入和拟在亚利桑那扩张业务的科技企业提供免费帮助与咨询。

3.实施针对性项目推动科技创新

政府部门引导和营商环境构建只是政府促进经济发展的一种总体性措施，虽然这类措施对地区科技创新能产生强大的推动作用，但还需要有针对性的措施来促进地区科技发展。为此，亚利桑那实施了一组目标明确、针对性强的项目：

第一，开展创新竞赛，并为优胜者提供一定的奖励。亚利桑那州创新竞赛（Arizona Innovation Challenge，AIC）是美国科技商业化竞赛中奖金最多的竞赛，它每年提供300万美元的奖励给那些处于初创期的科技创新企业。在竞赛后期，有6～10个这类企业可得到平均约25万美元的奖励。通过竞赛的形式，不仅可以激励企业致力于科技创新，也为新创科技公司的发展提供了一定的发展经费[13]。

第二，支持小型科技企业发展。在联邦政府小企业创新研究项目（SBIR）和小企业技术转化项目（STTR）的基础上，进一步实施PIII Playbook项目，以帮助本地小型科技企业的创新成果走向市场。SBIR是一个具有高度竞争性的项目，它为小型科技企业从技术创新探索、开展研发到最终实现商业化的整个过程中提供指导和资助，但只有前一阶段的优胜者才有机会在下一阶段继续获得支持；STTR是一个帮助小型科技企业在创新研究和开发领域寻找资金支持的项目，主要通过协助科技企业和其他科技企业或一流非营利性研究机构建立伙伴关系，从而达到帮助其发展的目的。SBIR / STTR项目共分为三个阶段：第I阶段是对前期探索工作的资助，主要为创新性的想法以及相应的可实行性分析提供时长约6个月、金额达10万美元的资助；第II阶段是资助第I阶段优胜者从事实质性研发，资助时间最长2年，金额涨至75万美元，在这段时期内，实质性的研发工作开始进行，并且开始评估成果的商业潜力；第Ⅲ阶段是帮助第II阶段取得的创新成果从实验室走到市场，这时SBIR/STTR不再提供资金支持，主要帮助小企业从私营部门或其他非政府机构寻找投资。而亚利桑那州实施的PIII Playbook项目，则主要是为具有发展潜力的小型科技企业提供培训以及经济和技术上的帮助，使其在联邦SBIR/STTR项目阶段I和II的竞争中更具有竞争力，并帮助他们最终实现创新成果的商业化（即进入SBIR / STTR项目的阶段Ⅲ）（见表1）。

第三，成立专项基金提供贷款支持。亚利桑那州创新加速基金（The Arizona Innovation Accelerator Fund，AIAF）是一个拥有1 820万美元贷款能力的科技创新孵化基金，其目标是通过向小型企业提供贷款来支持创新活动。AIAF的贷款对象是员工数不超过500人的小型企业，所贷资金不能用作非商业用途，并禁止用于投机或进入博彩业。基金会同时还规定，其贷款收入必须用于进行投资、设备购置、资本扩张和增加实际GDP[15]。显然，对贷款对象的严格要求，有利于提高资金的使用效率和实现资金支持的特定目标。

第四，通过专项计划来支持成果转化。亚利桑那州快速援助计划（Arizona Fast Grant Program，AFGP）是一项具有高度竞争性的援助项目，它主要通过向处于发展早期的科技企业提供培训和技术帮助来促进其创新技术的商业转化。AFGP提供5 000～20 000美元的奖金来使企业完成目标，包括已获得联邦SBIR/STTR认可和资助的项目、商业化可行性研究、其他可接受的科技商业化以及尖端制造业领域的创新，等等[16]。

三、亚利桑那州科研机构成果转化策略分析

近几十年来，大学的作用和角色已经发生了重大改变。在知识经济时代，大学不仅是学习的中心，也逐渐成为促进区域经济增长和就业的一个重要环节[17]。事实上，科研机构的科研成果为产品生产和改进都提供了新的思路，现如今的科技与行业发展确实也越来越多的借鉴和利用了大学等科研机构的研发成果。与此同时，大学的研究人员也经常根据商业发展趋势来为开展科学研究设计合理的脉络，来自产业的支持已成为大学开展研究的重要渠道。大学和产业形成的这种伙伴关系十分有利于促进地区创新和地区经济发展[18]。亚利桑那州在促进科技创新的过程中，亦十分重视科研机构的科技成果转化。下面以亚利桑那州立大学和亚利桑那大学这两所当地重点科研机构为例，分析亚利桑那州科研机构科技创新和转化方面的策略。

1. 亚利桑那州立大学的科研成果转化策略

亚利桑那州立大学（ASU）是全球知名的研究型大学。为了增强在经济发展中的地位和作用，在借鉴其他地区经验并准确分析自身优势后，ASU逐步构建和形成了其独特的创新成果转化模式[19]。

第一，在总体思路上，注重巩固和发展优势知识集群。ASU善于围绕自身特色优势学科构建知识体系，形成优势明显的知识集群。与很多地区或科研机构喜欢增加新知识集群的思路不同，ASU更注重已有知识集群的壮大和可持续发展。例如，通过扩充学校的航空航天和其他相关学科来巩固原有的高科技知识集群[18]。形成创新集群的关键是在公营部门和私营部门、科学家和工程师之间构建起沟通的桥梁，以及理清企业、工厂和政府的关系。为此，ASU投资600万美元建立了一个决策剧场（Decision Theater），可供相关参与者在三维可视化环境下进行讨论，从而解决了投资者之间信息不对称、非专业领域投资者不了解投资项目或者合伙人之间因不了解项目而导致的沟通障碍，有利于帮助合作项目快速、有效地达成全方面共识。

第二，在创新项目推进方式上，采用“共同解决问题”（Group Problem-solving）的方式。ASU已经发展了一个拥有30余家企业的企业集群来协同完成特定的项目，而不是由单个企业来独自推进，这一机制通过充分发挥集群效应，能在短时间内有效的完成某项创新活动。同时，ASU专注于解决问题以生产出最终产品。例如，美国陆军曾赞助其100万美元来开发可供士兵穿戴并应于作战的柔性显示器技术。在这项技术研发过程中，ASU没有按照传统的科研程序（做调查→解决问题→总结结果→发表论文）来开展工作，而是直接与自己的公司合作，研发并生产出委托方需要的最终产品；

第三，构建创新实验室并成立专门的科技孵化机构。创新实验室是一种“松散型”组织，是一种以目标为导向、可以灵活调整的虚拟组织，这种组织可以根据其特定目的，采用不同的形式和结构。ASU建立的很多创新实验室都专注于创业教育和创新思维商业化应用。典型例子如ASU和斯科特戴尔市（Scottdale）共同成立的创新中心——SkySong。SkySong不同于其他传统意义上的大学附属研究院，它是由ASU与斯科特戴尔市合作建立的全球商务与创新集体，主要致力于推动教育、创业和创新；ASU的科技孵化机构主要是亚利桑那科技公司（Arizona Technology Enterprise，AzTE），它是ASU成立的一个专业的知识产权管理和科技转让组织，它通过与大学、发明者、企业合作来加速科学实验成果向市场转化。

目前，ASU已成为美国科研成果转化最有效的研究机构之一。2012年，ASU共有55家企业，其中34家在本州运营[20]，截止2013年，ASU共有66家企业，被ASU认可的新创公司从风险资本和其他投资者那里获得的资金超过3.6亿美元[21]。

2. 亚利桑那大学的科研成果转化策略

亚利桑那大学（UA）是亚利桑那州的另一所全球知名研究型大学。UA主要通过设立的科技孵化办公室TLA（Tech Launch Arizona）来推动科研成果转化。TLA是致力于创造创新和商业化生态系统的一个综合性服务机构，担负着推动学校智力成果转化的重任。通过在校内教研机构、行政机构、老师、学生以及校友之间建立一个合作平台，TLA有效促进了本校智力资产的利用和科技创新。具体地，主要通过四个子平台来实现科技发明、专利申请、增加知识产权收入以及创建新公司的目标（见表2）。这些子平台虽然拥有共同的目标，但各自有不同的侧重点。TTA主要负责协助校内尖端研发成果申请知识产权和向国际市场推广；WA主要为初创企业提供服务，帮助初创企业成功走上商业化道路；CRA通过与外部企业建立全方位伙伴关系，以最大化的引入和利用外部资源；TPA则是一个互动交流平台，通过将学术与产业紧密结合在一起，达到加速科技成果市场化进程和推进前沿创新的目的。

四、亚利桑那州科技创新策略对我国的启示

经过长期的努力，亚利桑那州已逐渐形成了一套有效的科技创新体系，并因此成为全球重要的科技创新中心。本文重点讨论了亚利桑那州促进科技创新的政策激励与扶持策略，并对当地重点科研机构的科技转化策略进行了分析。分析表明，在科技创新政策的制定和管理方面，亚利桑那州十分重视非政府机构和社会精英的参与和作用；在科技创新的激励方式和手段方面，重视通过构建低成本的投资营商环境和实施目标明确、针对性强的扶持项目；而在科研机构成果孵化方面，积极发挥科研机构的主动性，构建有效的科技孵化平台和多方合作平台。现阶段，我国科技创新仍然面临着政策激励不足、科研成果难以转化、产学研合作不紧密、社会力量参与科技创新活动少等问题[23-24]，科技政策体系有待进一步完善。借鉴亚利桑那州的实践经验，对我国推进科技创新提出以下几点建议：

第一，发挥非政府机构和社会精英在科技创新政策制定中的作用。从亚利桑那州科技创新管理机构设置和人员构成可以看出，科研机构、企业、商业精英等非政府组织和社会精英的参与度很高。事实上，这些组织和人员往往更了解科技创新的前沿动态，并且对科技创新实践中面临的问题十分清楚。因而在科技创新政策的制定过程中，这些社会力量的有效参与有利于政策制定者准确掌握实践中的具体情况和问题，从而提高了政策措施有效性。

第二，强化税收政策和税制征管体制改革在促进科技创新中的激励作用。亚利桑那州通过构建“税率低、税种少、征管简便”的税收制度，大大降低了企业的经营成本，对吸引高科技企业和人才起到了巨大促进作用。因此，可以借鉴其经验，切实减轻高科技企业和人才税收负担，同时优化税制征管体制，提高对科技创新的激励力度。

第三，实施目标明确、有针对性的科技创新促进项目。目前，我国虽然提出了一系列促进科技创新的政策措施，但很多是一些框架性的政策指引，存在政策目标不够细化、针对性不强、对象瞄准度低等问题，影响了政策激励效果。借鉴亚利桑那州的实践经验，可以针对科技成果商业化过程中的不同阶段，有针对性的制定科技创新扶持计划，提高政策对象瞄准度和政策激励效果。例如，针对创新性的想法，着重提供可行性研究和市场潜力评估等方面的帮助，而针对已进入市场化阶段的创新项目，着重提供运营资金和市场推广方面的支持。

第四，引导科研机构加强科技成果孵化和搭建有效的多方合作平台。我国科研机构科研成果转化率低、产学研合作不紧密是一个普遍问题，一方面很多科研成果缺乏市场潜力、不能满足市场需求，另一方面一些具有一定市场潜力的成果又因资金紧缺而难以快速商业化，这主要是因为科研机构尚未建立起一套有效的科技成果孵化平台，尤其没有建立起由企业、政府、研究人员、投资者多方参与的合作平台和机制。从亚利桑那州两个重要科研机构的科技创新孵化策略可以发现，在大学、发明者、企业、政府等行为主体之间搭建一个桥梁，是提高科研成果转化效率的关键。因此，应积极引导科研机构搭建完善的多方合作平台，加强产学研的合作，这样才能有效提高科研机构创新成果的转化效率。

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