保定市推进政府购买公共服务的思路及举措研究

摘 要

近几年来，保定市政府购买公共服务工作在取得一定成绩的同时，也存在购买内容比较狭窄、承接主体数量不足、购买机制尚不完善、监督评估尚需加强等问题。保定市推进政府购买公共服务应坚持“因地制宜、统筹兼顾、重点培育、渐进发展”的思路。具体来说，可以从拓展购买服务内容、大力培育承接主体、完善细化购买机制、全面改进监督管理等方面加以完善。

【关键词】购买公共服务；发展历程；完善举措；保定市

政府购买公共服务是政府向社会力量购买公共服务的简称。它是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务供给方式。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2013年9月26日，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。河北省人民政府办公厅于2014年1月28日发布了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（冀政办〔2014〕3号）。为贯彻落实这两项意见，保定市人民政府办公厅于2014年6月7日印发了《关于推进政府向社会力量购买服务的意见》（保市政办〔2014〕21号）。保定市在推进政府购买公共服务过程中取得了哪些成就，面临哪些主要问题，下一步应当如何发展？本文即围绕这些问题进行了分析阐述，以期对推动保定市政府购买公共服务事业的发展有所助益。

1 保定市政府购买公共服务制度与实践的发展历程

保定市政府购买公共服务发端于保定市民政局购买居家养老服务，此后拓展至法律服务、社区管理、人员培训等领域。在这个过程中，保定市政府及有关部门出台了相关规范性文件，使保定市政府购买公共服务工作逐步走向规范化。

1.1 购买居家养老服务：开保定政府购买公共服务之先河

保定市民政局在2006年成立社区服务中心，最初计划办成事业单位，但几年下来未获批准。在这种情况下，民政局把这家中心交给社会组织运作，承接政府为老服务、便民服务的行政职能。2010年，朗天科技发展有限公司接管了这一中心，和中国移动保定分公司合作共建民办非企业单位“保定市社区服务中心”，利用科技和通讯公司的优势建起“12349”服务平台。政府通过赠送话机、话费补贴以及提供公益岗位的方式，购买社区服务中心提供的服务。在“12349”服务平台建设初期，即2010年和2011年，保定市财政为入网的60岁以上老人投入话机、话费补贴110万元。从2012年1月开始，市财政对市区65岁以上的入网老人进行话费补贴，每户每月补贴5元。同时，政府增设公益岗位对市社区服务中心进行人力补给。这一“政府主导、社会组织主办、企业支撑、市场化运作”的运营机制使各方受益。

1.2 购买法律服务：保定政府购买公共服务之发展

涿州市和莲池区（原南市区）走出了保定市政府购买公共法律服务的第一步。涿州近几年每年拿出近30万元的经费用于法律顾问工作。2013年以来，财政为接访律师拨付3.2万元，为政府和百姓之间搭起了沟通的桥梁；为了落实律师担任村（居）法律顾问工作，莲池区（原保定市南市区）将20万元法律顾问工作经费纳入财政预算，在全区61个行政村试行法律顾问制度，为各村配备了法律顾问，2015年1月初统一签订了法律顾问协议。

1.3 建章立制：保定政府购买公共服务走向规范化

在购买居家养老服务、法律服务的基础上，保定政府购买公共服务逐步拓展到社区管理、社会救助、人员培训、棚改服务等多个领域。为增强政府购买公共服务工作的规范性，保定市先后出台了《关于推进政府向社会力量购买服务的意见》、《保定市政府购买服务范围审核办法》、《保定市购买居家养老服务暂行办法》、《保定市政府购买棚改服务管理办法（试行）》等规范性文件。这些文件为保定市政府购买公共服务工作的稳步推进提供了制度保障。

2 保定市政府购买公共服务制度与实践存在的主要问题

近几年来，保定市政府购买公共服务工作在取得一定成绩的同时，也存在一些不容忽视的问题。

2.1 购买内容比较狭窄

相对于北京、上海、深圳、南京等国内较早开展政府购买公共服务的城市来说，保定市购买公共服务的内容还比较狭窄，目前仅限于养老服务、社区管理、法律服务、技能培训等少数领域。这种情况的出现一方面是因为保定市政府购买公共服务工作起步较晚，缺乏相应经验，尚处于探索阶段；另一方面是因为保定市的财政能力有限。保定市经济实力仅处于河北省中游水平，但人口数量却居于河北省首位，经济负担较重。2016年，保定市一级财政仅安排专项经费3000万元用于推广运用PPP模式和拓展政府购买服务。这3000万元也仅是部分用于政府购买公共服务。

2.2 承接主体数量不足

政府购买公共服务的特点在于打破传统公共服务的单一供给模式，引入竞争机制，借助社会组织力量提供公共服务。换言之，要发挥政府购买公共服务的优势须形成公共服务供给领域的竞争局面。如果缺乏竞争，政府购买公共服务提高资金使用效益、改进公共服务质量的功能则难以显现。充足的竞争离不开足够数量的相关社会组织。然而，保定市政府购买公共服务却存在着承接主体数量不足的问题。仅就社工组织来说，据笔者调查了解，保定全市仅有社工组织12个，其中11个在保定市区，另外一个在容城。这些组织中发展较为成熟的仅有两三家，其他组织则是近两三年才成立，缺乏承接项目经验。正是因为承接主体数量不足，在莲池区民政局今年1月组织的一次购买社工服务项目过程中不得不采用了单一来源采购方式。承接主体数量不足已经成为阻碍保定市政府购买公共服务深入发展的突出问题，急需加以解决。

2.3 购买机制尚不完善

保定市政府办公厅于2014年印发的《关于推进政府向社会力量购买服务的意见》为保定市政府购买公共服务工作的开展设定了基本框架，提供了宏观指引。然而，目前保定市并没有关于政府购买公共服务的操作性较强的规范性文件。在购买项目选定、购买计划制定、采购实施等环节，除较早开展购买公共服务实践的莲池区民政局等少数部门外，其他政府部门因缺乏经验，又缺乏具体规范指引，往往处于摸索之中，而这将影响政府购买公共服务工作的效率。从总体上来说，保定市政府购买公共服务领域尚未形成分工明确、协调配合的购买机制。

2.4 监督评估尚需加强

政府购买公共服务的目的是以尽可能少的经费获得更高质量的公共服务。这一目标可被分解为质量目标与经费目标。 为此，政府对承接主体的监督评估应分为绩效和财务两个方面。目前，保定市某些部门建立了较为完善的监督评估机制。比如，保定市民政局通过四种方式对提供居家养老服务的社会组织进行监督：服务组织提交报告材料、查询购买居家养老服务系统平台记录 、社区工作人员走访、民政局工作人员抽查。在评估阶段，引入第三方组织进行评估。然而，更多的购买主体则并未建立起较为完善的监督评估机制。目前的监督侧重于绩效监督，对财务监督有所忽略；多数购买主体并未制定评估标准，这将会增加评估的主观性、随意性。

3 完善保定市政府购买公共服务制度与实践的思路与举措

针对保定市政府购买公共服务工作存在的上述问题，保定市应坚持“因地制宜、统筹兼顾、重点培育、渐进发展”的思路。具体来说，可以从以下四个方面入手完善保定市政府购买公共服务的制度与实践。

3.1 拓展购买服务内容

推行政府购买公共服务有利于提高资金使用效益，增加公共服务供给，提升公共服务水平。目前，保定市政府购买公共服务的范围还比较狭窄，抑制了该制度功能的充分发挥。虽然保定市财政能力有限，但这不应当成为保定市发展政府购买公共服务的阻碍。在这种情况下，拓展购买服务内容，反而可以利用有限的财政资金提供更多的公共服务。在这个过程中，需要注意两个问题：一是购买服务内容拓展的方向应以公众的实际需求为基础。二是对于政府的固有职能，如治安管理、监狱管理、强制戒毒等领域，不宜纳入购买范围。

3.2 大力培育承接主体

政府购买公共服务以政府有关部门作为购买主体，以有关社会组织作为承接主体。如前文所述，保定市政府购买公共服务面临承接主体数量不足的问题。针对这一问题，可考虑从以下几个方面培育承接主体：一是民政部门设立专项发展基金。对于新设立且主要服务于社会福利、公益慈善等领域的社会组织给予专项资金支持。该专项发展基金既可从财政预算中予以安排，也可以从彩票公益金中提取。二是建立“以奖代补”机制。对承接项目绩效评价结果较好，受益群众满意程度高的社会组织，可以采取“以奖代补”的方式给予资金支持。三是贯彻落实有关税收优惠政策。对于符合条件的社会组织，按国家有关法律、法规规定落实相关税收优惠政策。

3.3 完善细化购买机制

为促进购买机制的优化、完善，保定市应尽快出台《保定市政府购买公共服务管理办法》。该办法应以财政部、民政部和国家工商管理总局联合印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》为基础，结合保定市的实际情况，加以细化规定。仅就购买环节来说，该办法应注重构建四项机制：一是服务定价机制，即购买主体应当通过科学的定价机制掌握相关服务项目的合理价格，而不能盲目适用“价低者得”的做法。政府“要形成长效的公共服务价格形成机制，必须引入社会各方的参与，应当让相关领域的专家、会计师事务所、行业中介机构、市场调查机构都参与到外包价格的制定过程中来。” 二是公众需求搜集机制。在购买项目选定环节，购买主体应当开展民意调查，把握民众最真实的服务需求，而不应不经调查仅凭主观经验和判断选择购买项目。三是购买计划公开机制。购买主体在完成购买服务计划编制后，应通过指定网站或媒体将购买计划公布，方便承接主体作相应准备，也便于公众进行监督。四是竞争采购机制。对于不属于政府采购范围的公共服务项目，除单笔金额较小的以外，均应通过公开竞争方式实施， 以在一定程度上限制政府在此类项目采购方式上的裁量权，提高资金使用效率。对于纳入政府采购范围的公共服务项目，主要应采取公开招标的方式进行采购。为了防止购买主体刻意规避公开招标方式，可同时规定易于列出详细质量要求或标准的服务项目， 应当采用公开招标方式。

3.4 全面改进监督管理

针对保定市政府购买公共服务监督评估的实际情况，可从以下三个方面入手加以改进：一是事前制定评估标准。保定市政府各部门可根据相关领域国家层面的评估标准及保定实际情况制定评估标准。评估标准的内容通常应涵盖服务素质标准、服务质量标准、服务成果评价标准等。其中，服务质量标准可参考我国相关领域的公共服务国家标准制定。 二是事中多渠道监督。在购买服务合同履行过程中，购买主体可采取以下手段对承接主体进行监督：要求承接主体提交季度报告；定期检查；不定期抽查；监测投诉状况；消费者满意度调查等。其中，承接主体提交的季度报告除应包括提供服务的数量和质量情况外，也应包括资金使用情况说明。三是事后进行三方评估。合同履行完毕后，由购买主体、服务对象及第三方机构对服务数量、质量和资金使用绩效等情况进行综合考核评估。评估结果应作为奖惩、续约的重要依据。对评估不合格的承接主体，设定1-5年的施禁期，被施禁的承接主体不准在施禁期内参与投标或获得投标裁决。

参考文献

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