关于区（县）人大常委会设立预算工委加强预算审查监督工作的研究

加强预算决算审查监督，是各级人大及其常委会的一项重要职责。本市区（县）人大自设立常委会以来，积极探索加强人大预决算审查监督的途径和方式，着力推进预算监督由程序性监督向实质性监督方向迈进，取得了明显成效。但对照预算审查监督相关法律的规定还有一定差距，其中一个重要原因就是没有专门为人大及其常委会审查监督预算决算提供服务的工作机构。对此，我们围绕区（县）人大设立常委会预算工委，进一步加强人大预算审查监督工作的课题，进行了研究。

一、区（县）人大常委会设立预算工委的必要性

在区（县）人大常委会的工作机构中，增设预算工作委员会，对于人大及其常委会更好地履行预决算审查监督职能，具有十分重要的意义。

1、设立预算工委是贯彻中央要求的体现。党的十八大报告提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，十八届三中全会进一步提出要加强人大预算决算审查监督。实行全口径的预算监督，区（县）人大不但要审查本级政府的公共财政预决算，还要审查本级政府的基金预决算、国有资本经营预算，延伸对政府债务等开展审查监督。设立预算工委，为实现对政府全口径预算决算审查监督提供专门服务，是贯彻落实中央要求的重要举措。

2、设立预算工委是实施预算相关法律的要求。宪法、地方组织法规定，县级以上地方各级人大及其常委会负责对本级预算进行审批、监督及对预算调整和决算的审批。监督法对人大常委会审查批准决算、听取和审议预算执行情况的报告、审查批准预算调整等提出了具体要求。新修改的预算法对全口径预决算编制、审查和批准、执行和调整，作出了更具体的规定。设立预算工委，强化人大对预决算审查监督的组织保障，对于全面贯彻实施预算法律法规，促进政府依法行政和科学理财、民主理财，具有重要的作用。

3、设立预算工委是人大依法履职的需要。加强预算执行情况的经常性监督，是人大对政府预算实施监督的重要环节。目前，本市大部分区（县）人大常委会将监督预算执行的工作交由财经工委承担，而财经工委涉及的工作面较广，联系的政府部门较多，对预算执行情况的督查难以做到常态化。以我区人大为例，目前本级预算涉及区直44个部门268家单位，2015年区本级一般公共预算支出177.24亿元，是1993年撤县建区的120倍。工委人员编制少，工作能力不足，难以适应发展要求。因此，设立常委会预算工委已十分必要、势在必行。

二、设立区（县）人大常委会预算工委的设想

按照有关规定，本市区（县）都将设立人大财政经济委员会。人大财经委与常委会预算工委的法律地位不同，其中，预算工委的定位是区（县）人大常委会开展预决算审查和预算执行监督的内设工作机构，协助人大财经委办理人民代表大会及其常委会审查预决算和预算调整方案以及监督预算执行方面的具体工作。

预算工委主要工作职责：1、对区人民政府提请本级人大和人大常委会审议的预算草案进行预先审查，并协助人大财经委向常委会提出初步审查意见；2、在常委会听取和审议预算执行情况报告、预算调整方案、决算草案、审计工作报告和审计问题整改情况前进行调研和初步审查，并协助人大财经委向常委会提出审查意见；3、依照相关法律规定，对政府预算收支平衡、重点支出和重大投资项目的资金安排和使用、预算超收收入的安排和使用、市对本区财政补助资金的安排和使用、区向下级政府财政转移支付、执行人代会批准的预算决议等情况进行重点检查和调研；4、根据主任会议的安排，对财税体制和预算制度改革情况开展检查和调研；对政府部门申报的重大预算项目组织听证；督促各预算部门做好预算的公开工作；协助人大财经委开展财政、审计等方面法律法规的执法检查；5、承担有关预算审查监督法律和地方性法规草案的征求意见工作，对落实和整改常委会关于改进预算管理和预算执行的意见的情况进行督促检查；6、办理人大代表关于预算监督方面的意见和建议等。

预算工委人员一般以9―11人为宜。其中，设工委主任一人，工委副主任一人，委员7―9人（兼职）。考虑到预算工委与人大财经委工作上的关系，预算工委主任宜由人大财经委的一名副主任委员兼任，以利于相互之间工作的有效衔接和工作协同。

关于工委委员的构成，地方组织法第五十三条仅规定“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”，而对人员构成未加以明确。考虑到预算审查工作专业性强的特点，可以从人大财经委和具有财经专业背景的人大代表中遴选4—5人；从税务、审计、统计等政府部门中有长期从事预算、审计、统计分析工作经验的人员中遴选3—4人，作为预算工委的委员。

三、对预算工委依法履职充分发挥作用的思考

新设立的预算工委，应抓住贯彻实施预算法契机和完善预算管理制度这个重点，勇于创新、敢于突破，为人大及其常委会提供优质高效的服务。

（一）加强学习，提高预算审查工作水平。要把增强业务素质、提高工作水平摆上重要工作日程，加强财税政策的学习，准确把握国家财税体制改革带来的新情况、新变化，提高判断形势、预测发展的能力；加强预算法的学习，掌握法律对预算编制、预算审查、预算批复、预算调整等方面的时限要求和约束性规定，理清一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算各自的功能定位、编制原则和相互关系；加强业务知识的学习，掌握人大议事的规则和程序、人大组织预算听证、开展执法检查和工作调研的方式方法。

（二）建章立制，强化预算审查工作刚性。要坚持以制度促规范，及时向常委会主任会议提出建立和完善人大常委会预决算审查监督办法、人大常委会预算听证办法、关于审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告的规定等建议，并做好相关办法草案的起草，提交常委会审议通过，为工委履职提供制度保障。坚持以机制促落实，对外与财政部门建立日常工作沟通联系机制、预算决算草案预先审查机制、预算执行情况跟踪督查机制、重大预算项目资金支出通报机制、预算执行结果预先检查机制、审计查出问题整改跟踪督查机制、规范性文件备案审查机制；对内建立以常委会主导、人大财经委初步审查、预算工委预先审查、人大代表参与和预算专家组辅助的预算审查工作机制，汇聚工作资源和力量，提升工委预算审查工作的质量。

（三）精准发力，扎实开展预算审查工作。人大在预算决算审查监督方面发挥职能作用，主要是通过决定预算、监督预算执行和规范预算管理三个途径来实现。在决定预算过程中，工委要提前介入预算编制，督促财政部门合理界定各类预算的功能，进一步细化公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算编制的内容，切实增强财政预算的完整性；督促政府部门对拟列入下一年度预算的项目，提前做好项目论证评估、可行性研究等前期工作，提高项目预算年初到位的比例。每年选择2-3个政府投资项目，通过听证会等形式，对项目立项的必要性、可行性、预期达到的目标及预算资金等进行评估，促进预算编制的科学性、合理性。推动政府进一步扩大国有资本经营预算实施范围，加大收益调入公共预算的力度；推动财政部门积极探索编制政府性债务预算，并纳入财政预算管理，接受人大审查监督。充分运用审计成果，针对性地对决算（草案）报告开展预先审查，提出意见建议，为常委会审查批准决算提供依据。

在预算执行过程中，督促财政部门不断规范预算收支管理，严格预算变更行为，需要进行预算调整的，依照法定程序报人大常委会审查批准。畅通与财政部门信息互通的渠道，及时掌握预算收支执行情况及存在的问题，提出加强和改进工作的意见。有计划地对政府重点支出和重大项目资金安排使用等情况进行调研，及时纠正发现的问题或向常委会主任会议报告。加强审计查出突出问题整改情况的跟踪检查，确保常委会审议决定和审计查出问题的整改工作落实到位。

在规范预算管理工作中，以建立全面规范、公开透明的公共预算管理制度为目标，推动财政部门进一步规范预算管理和加强制度建设，完善全口径预算体系。加大对部门预算的日常跟踪力度，督促财政部门健全部门预算支出绩效评价体系，推进预算部门绩效目标申报工作和重点项目资金使用的绩效考核，强化预算部门的主体责任，提高财政资金的有效使用率；推动建立和完善预算稳定调节基金制度和结转结余资金定期清理机制、中期跨年度预算平衡机制，实现政府预算的动态平衡和可持续性。

（四）借智聚力，增强预决算审查工作实效。善于借助政府审计部门的力量，加强协同协作，保持工作对接，形成优势互补、工作互动的格局。工作中，突出对项目绩效的审计，突出审计整改，增强人大预算审查监督的实效。聘请具有专业知识和实践经验的财经专业人员组成专家组，辅助工委开展预算审查工作；选择具有专业素养的人大代表，组成人大预算审查专业组，增强工委预算审查工作的力量。注重发挥代表的作用，以代表小组为单位，采取一个代表小组审查一个政府部门预算的办法，在人代会会议召开前，对政府部门预算进行专门审查，拓宽预算审查工作的深度，也为工委对预算（草案）提出预审意见提供充分依据。