街道办事处条例修法中的五个重点问题

万智奇

作为区人民政府的派出机关，街道办事处处于行政的末端、基层的顶端，是政府与基层的重要连接点，是创新社会治理、加强基层建设的关键所在。市委“创新社会治理，加强基层建设”的“1+6文件”对深化街道体制改革进行了顶层设计，要求强化对街道办事处的法治保障，推进基层治理法治化。今年市人大常委会将修订《上海市街道办事处条例》，6月21日市十四届人大常委会第三十次会议对《上海市街道办事处条例（修订草案）》[以下简称《条例（修订草案）》]进行了初审。总体来看，法规的修改遵循如下思路：一是保留现行条例中符合实际的规定，对文字作出相应调整；二是以有关文件精神为依据，充分结合基层实际，做好已明确政策的法律转化；三是固化基层探索中证明行之有效的经验及措施；四是为未来改革的发展走势和基层探索留出空间。

纵观街道办事处立法工作的过程，这次修法主要着力应对了五个问题。

强调党的领导

在街道层面，街道党工委是整个地区社会治理的领导核心，根据区委的授权，负责街道辖区的经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等工作。街道办事处在街道党工委的领导下，依法履行相应的政府职能。对此，《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》将“坚持党的领导”作为创新社会治理、加强基层建设的首要原则，并要求在社会治理中要充分发挥各级党组织的领导核心作用，把党的建设贯穿于基层社会治理的各方面和全过程。对此，《条例（修订草案）》根据“1+6”文件精神，规定街道办事处在中国共产党街道工作委员会的领导下，按照职能清晰、权责一致、运转协调、保障有力、依法高效的原则履行职能。街道办事处接受同级党工委领导和区政府层面行政领导的机制拟在法规层面确认。

梳理主要职能

从当前的基层实际和群众需求来看，现行条例关于街道办事处的14项职责的规定已经滞后于现实发展要求。根据“1+6”文件精神和本市实际，《条例（修订草案）》对街道办事处的职能作了调整：一是增加统筹社区发展方面的职能，明确街道办事处统筹落实社区发展的重大决策和社区建设规划，参与辖区公共服务设施建设规划编制等。二是删除“领导街道经济工作”的相关规定，把工作重点转变为优化公共服务，向企业提供良好的社会环境；删除《条例》中“负责街道监察队建设和管理”的规定，为执法力量下沉留下制度空间。三是强化街道办事处组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安等方面的职能，推动街道工作重心切实转向公共服务、公共管理、公共安全。四是细化街道办事处的职责任务，规定区人民政府应当根据街道办事处的职能定位，明确职责任务，配备工作人员、经费和资源，制定街道办事处行政权力和行政责任清单。

明晰机构和人员设置

为适应街道办事处调整完善后的职能定位和工作职责，“1+6”文件对于街道党政机构设置进行了优化，对街道办事处内设机构名称、设置和街道各中心等作出了规定。各街道在原有“三中心”（社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心）建设的基础上，建立完善了城市网格化综合管理中心、社区综治中心等服务管理机构和平台。根据这一改革方向，《条例（修订草案）》明确街道办事处按照精简、高效的原则，下设社区服务、社区管理、社区自治、社区平安等工作机构，并对街道社区事务受理、公共文化、公共卫生等中心以及城市网格化管理、社会治安综合治理等平台的功能和工作定位予以明确。在人员编制方面，目前，在街道层面从事社会管理和公共服务的人员共有三类：公务员、事业编制人员和社区工作者。《条例（修订草案）》对如何在街道办事处合理配置行政编制和事业编制，以及对社区工作者的制度内涵、管理体制、保障机制等内容作出了规范。

理顺“条”“块”关系

如何理顺“条”“块”关系是街道办事处职能定位转变过程中最复杂的问题之一。从工作实际来看，一方面，按照属地管理的原则，“条”的大量事务和职责通过各种渠道下沉到“块”，而相匹配的管理权限和资源常常未能到位；另一方面，街道办事处统筹区级专业部门开展执法、管理的工作机制尚待完善，职责边界不清。解决问题的核心，一是要促进“条”和“块”的双向支持、双向监督；二是要更清晰地推动“条”的专业性和“块”的综合性相结合。对此，《条例（修订草案）》作了五个方面的努力：一是建立制度，明确建立行政事务准入制度，并区分市区两级，对职责主体、工作程序和相应保障机制作出了规定。二是赋予权力，针对部门职责交叉、需要多部门协同解决的街道层面综合性事项，明确街道办事处对相关部门及其派出机构统筹协调、考核督办的权力。三是完善机制，通过完善街道联席会议、城市网格化管理等机制建设，强化街道办事处对条线部门及其派出机构的综合管理权，推动“条块”协同。四是加强协作，规定对责任部门明确的执法和管理事项，市、区人民政府职能部门及其派出机构应当依法履行职责，街道办事处依法予以配合和监督。五是优化考核，规定区人民政府对其职能部门、区人民政府职能部门对其派出机构和机构主要负责人进行考核时，应当将群众满意度评价和街道办事处意见作为重要依据。

保障和监督

在保障方面，取消招商引资职能后，街道办事处需要区政府加强对其履职的经费、办公用房等方面保障，确保街道办事处的运行效率。根据“1+6”文件精神，《条例（修订草案）》沿用了现行条例的规定，明确街道办事处的行政事业经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定予以保障。此外，为加强对街道办事处履职的信息化支撑，《条例（修订草案）》还规定，各有关部门应当依法将人口、法人、房屋等基础信息向街道办事处开放，实现职能部门业务数据在街道层面的整合与分类共享。在监督方面，《条例（修订草案）》明确区人民政府应当建立健全街道办事处的工作考核机制。对街道办事处的工作考核，应当听取其辖区内居民委员会等基层群众性自治组织、社区居民、驻区单位等各方代表的评议和意见。此外，在“法律责任”一条中，还对现行《条例》未依法履职行为处理的相关规定作了补充细化，增强了制度的可操作性。