外来人员综合服务管理系统的研究与设计

摘 要：在中国，许多城市拥有大量的外来人员，他们是社会、经济和文化创新的重要源泉，如何服务好、管理好这些外来人员，是一二线城市的当务之急。传统的城市流动人员管理模式已经不能满足现代治理的需要，文章介绍了外来人员综合服务管理系统的总体框架和主要功能。

关键词：外来人员；服务管理；信息采集；房屋管理；工作提醒；数据质量；区划调整

引言

随着中国改革开发的发展和深入，当前在国内不同城市中存在着大量的外来工作人员和流动务工人员，尤其是在国内的一、二线城市，其外来人口比重可达50%甚至以上。目前来看，针对外来人员的服务和管理相关事项日益增多，包括户籍管理、房屋租赁、计划生育、子女教育、养老医疗等，其重要性也日渐突出。实际上，做好外来人员的服务管理，是各地政府治理的重要工作之一。

在国内信息化水平较高的一线城市，和陆续建立了流动人员信息管理系统，对房屋出租和备案、居住证暂住证业务进行经常性管理。受当时的政策及总体规划的影响，以及技术能力的限制，以前的流动人员信息管理系统一般采用市级和区级分布式建立数据库，各区分别部署流动人员信息系统。通过多年的业务和技术调整，系统取得了良好的应用效果，逐步建成了“一个市级中心数据库、多个区级数据库、一种管理应用软件”的信息化体系格局。尽管如此，在利用信息化手段提升外来人员服务水平和业务办理等方面，仍面临着一些困难与挑战，举例来说由于是独立建库、分别部署，导致了部分地区出现系统版本不一致的情况；另外，虽然目前已经具备了市、区、街道间的纵向信息传输通路，但由于缺乏对数据传输的规整和梳理，在进行协同工作时暴露出数据冗余、步骤繁琐、时间滞后、接口复杂和业务调整困难等较多问题。而且随着外来人员的数量不断增大，业务管理的日益创新，旧系统模式的局限性越发明显，已不适合当前实际使用需求。

为了全面建立科学的外来人员综合服务管理系统，提高工作效率，在充分总结跨区业务实际交互现状以及信息化系统部署特点的基础上，借助前沿信息技术理念和技术，设计“一级建库、一网运行、统一管理、信息共享”体系。该体系不仅可以规范整个市、区间的数据交互方式和过程，提供安全、稳定、高效的传输机制，实现信息资源集中存储，还可以有效解决由系统架构原因导致的信息来回互传的延时和出错问题，实现政府业务协同和联合监管，针对全市业务制度进行统一和规范，并提供全市范围外来人员信息的查询、比对和居住证业务办理等服务。从而全面提升外来人员服务管理系统的应用水平，提高工作效率，降低系统运行维护的成本。

1 总体设计

外来人员综合服务管理系统采用国家颁布的电子政务标准参考框架的系统架构，由五个层次组成，分别是：公共基础层、数据库层、应用支撑层、核心业务层、展示层。总体结构如图1所示。

针对各层的简要说明如下：

1.1 公共基础层

公共基础层是整个信息系统的基础支撑，包括：网络介质、网络结构、系统软件等。网络介质又可以分为：互联网介质、电话介质、局域网网络介质、无线介质。网络结构包括：网络组网方式、网络安全、网络稳定性、网络互联互通。系统软件包括：操作系统、数据库系统、数据备份系统、防火墙软件系统、防病毒系统等。公共基础层的建设内容包括：负载均衡设备、服务器、数据存储、操作系统、数据库软件、中间件等子项目建设。

如果当地政府已经建立了全市的云平台基础架构，则本层可以租用云平台资源来实现，不需要单独采购相关设备和软件。

1.2 数据库层

为更好的支撑上层应用，在逻辑上应建立多个专题数据库，包括外来人员库、出租屋库、工作单位库、标准地址库等数据库。

1.3 应用支撑层

应用支撑层位于应用层之下，它实现各系统的业务处理逻辑和通用的基础功能。包括系统管理、区划调整子系统、第三方软件、第三方接口、数据共享交换子系统、数据质量检验子系统等。

1.4 应用层

应用层主要面向建设单位的业务特征，实现各项业务的管理。这个层次与应用支撑层所考虑的重点是不同的，该层次的重点是应用建设的灵活性，以及应用能够快速面向业务的实现，应用长期维护的可行性。

本应用层建设功能应包括自助服务终端子系统、外来人员管理子系统、房屋管理子系统、工作单位管理子系统、工作提醒子系统、日常督导子系统、地址管理子系统、全文检索子系统、动态监控、数据汇总表子系统、决策分析（数据分析与研判）子系统、历史数据处理和查询功能、知识管理子系统、运维管理子系统等。

1.5 呈现层

呈现层是系统与用户直接交互的窗口，通过基于Portal的统一门户技术把各业务子系统和统一决策报表系统通过统一的界面进行展现，并允许用户通过参数进行界面风格个性化定制和展现。

2 功能介绍

本系统将主要建设如下几个功能模块：

前端展示系统。通过自助服务终端系统进行信息展示、查询和部分业务办理，如：政策咨询、出租屋申报、外来人员自助申报、居住证自助申请、微信关注等。

应用管理系统。包括外来人员管理子系统、房屋管理子系统、地址管理子系统、工作单位管理子系统。

支撑管理系统。包括工作提醒子系统、日常督导子系统、动态监控、运维管理子系统、知识库管理子系统、历史数据管理和查询子系统、全文检索子系统、区划调整子系统、安全接入、系统管理。

数据处理系统。包括共享平台数据共享交换子系统、数据质量校验子系统、数据汇总表子系统、决策分析（数据分析与研判）系统。

整体功能蓝图如图2所示。

外来人员综合服务管理系统涉及的功能较多，下面针对系统的部分功能进行说明。

2.1 自助服务终端系统

自助服务终端系统是在移动终端上显示，为外来人员提供快捷服务的系统。自助终端服务系统主要包括：政策咨询、出租屋住自助申报、外来人员自助申报、居住证自助申请、微信关注、积分入户申报、税务系统链接、读卡功能等。

政策咨询：提供外来人员的相关政策法规在线查询、阅读，可以及时了解最新动态、通知公告和相关的政策法规信息。

出租屋主自助申报：实现出租屋屋主自助申报，通过读取二代身份证实现出租屋屋主信息、租住信息、承租人员等信息的快速录入、自助终端回执打印等。

外来人员自助申报：实现外来人员基本信息自助录入、查询等功能，包括身份证号码、居住地址、居住事由、到达本地日期、拟居住期限、居住地的工作单位、随行家庭成员等相关信息。

居住证自助申请：提供居住证办理自助申请功能，为外来人员提供快捷友好的服务。

微信关注：提供微信关注功能，通过手机扫描关注政务微信。

积分入户申报：积分入户申报业务流程查询、积分申请登记、积分申请办理进度查询、积分排名和公示、网上落户登记等。

税务系统链接：增加出租屋交税信息查询系统（系统由地税局提供）的系统政务网络链接，通过该链接出租屋主可查询房屋交税信息。

读卡功能：能直接从身份证和社保（市民）卡读取基本信息，例如姓名、身份证号（社会保障号码）、性别等内容。

2.2 外来人员管理子系统

外来人员流动性比较大，管理难度也比较大，这就需要政府职能部门积极主动地介入管理。通过外来人员管理子系统，对外来人员的居住情况进行登记，实现“人来登记，人走注销”，掌握居住在物业管理小区、工作单位内部、地下旅馆和工地工棚的人员和出租屋内的外来人员的情况；同时大幅提高数据查询和统计分析精确度。外来人员管理子系统的功能包括：信息采集管理、照片管理、散居外国人管理、关注人员管理、居住证办理业务、信息校核比对等。

2.2.1 外来人员信息采集管理

包括以居住所在地采集及管理外来人员、以工作单位所在地管理外来人员、外来人员自助申报等模块。外来人员信息采集流程如图4所示。

在外来人员信息采集模块中，可以对外来人员的相关信息进行采集登记，采集内容包括：姓名、身份证号、户口所在地、居住处所类型、街（路巷）、门（楼）牌号、屋主（代理人）姓名等。外来人员信息采集管理模块中，还可以对外来人员的基本信息进行查询，可通过设置相应条件，如：姓名、身份证号码等来进行查询。

2.2.2 关注人员管理

对关注人员进行管理，关注人员即外来人员中受到公安机关、监察机关特别关注的人员。关注人员管理功能包括：支持各区关注人员自定义新增、公安关注人员推送、关注人员居住证续期提醒等功能。在关注人员自定义新增模块，可以录入相应的关注人员信息，并设置关注类型、关注原因、核查状态等，可以在后台对关注人员的信息和身份进行相应的审核。

2.2.3 信息校核比对

通过数据共享平台或其他方式获取的外来人员信息进行校核比对，通过建立数据过滤规则、校核比对机制和信息反馈机制，确保有用的信息写入系统数据库。在外来人员信息校核比对页面，用户可以设置外来人员信息校验规则。建立外来人员信息校验规则之后，可以选定需要进行比对的范围，如：居住区（县级市）、街（镇）、居（村）委会等条件，选择相应的校验规则即可开始校验，校验结果将以列表的形式在页面下方显示。校验完成后，可以对校验结果以及校验反馈结果处理状态进行查询和查看。校验结果页面中会显示校验异常的具体信息。

2.3 房屋管理子系统

文章所称“房屋”指外来人员居住处所，包括出租屋、物业住宅小区、自购房屋、单位宿舍等。通过登记外来人员居住处所，实现“人、屋”关联，落实“以屋管人”工作模式。另外同步对房屋产权人、消防安全等多方位管理，全面提高外来人员和出租屋服务管理水平。房屋管理子系统包括：房屋栋管理、房屋套管理、房屋照片管理、出租屋隐患管理等。

房屋栋管理包括房屋栋新增、房屋栋查询、房屋栋高级查询、房屋栋修改、房屋栋注销、房屋栋恢复、房屋栋分配管理员、房屋栋分配自助平台账户、打印房屋栋登记表和房屋栋变更情况查询。

房屋套管理包括房屋套新增、房屋套查询、房屋套高级查询、房屋套修改、房屋套注销、房屋套恢复、房屋套分配管理员、房屋套分配自助平台账户、打印房屋套登记表、房屋套变更情况查询、房屋套等价合并。

出租屋隐患管理包括房屋栋和房屋套的隐患登记、分级分类管理。依法查处违法违规出租屋主（代理人）。

2.4 工作提醒子系统

利用系统中工作提醒，主动将工作推送给下级单位，让下级单位通过信息系统及时掌握管理工作上的不足之处及漏洞，及时查漏补缺。

工作提醒模块以待办/已办任务列表的方式在首页显示，该模块采用统一处理的方式对所有未完成的工作提醒进行统一的处理。

工作提醒子系统包括如下功能：与房屋有关的工作提醒、与外来人员有关的工作提醒、与居住证有关的工作提醒、与自助终端有关的工作提醒、与地址库有关的工作提醒，等。

2.4.1 与房屋有关的工作提醒

与房屋有关的工作提醒包括：

（1）危急问题出租屋巡查情况。

（2）严重问题出租屋巡查情况。

（3）一般问题出租屋巡查情况。

（4）中心未审核出租屋巡查情况。

（5）出租屋居住人数超出最高居住人数。

（6）即将到期、已到期租赁合同。

（7）登记外来人员时居住证处所与系统中房屋性质不一致的房屋（套）。

（8）30人以上或1000平方以上重点房屋（非实时统计）。

（9）人均居住出租面积不足3平方的出租屋（非实时统计）。

（10）人均居住出租面积不足3平方的非出租屋（非实时统计）。

（11）留宿超过1人的小型（300平方米以下）非住场所（非实时统计）。

（12）房屋性质是出租屋，状态是出租，实际用途为居住，但无人居住的有效出租屋（非实时统计）。

（13）房屋数据质量检查结果工作提醒（非实时统计）。

（14）治安管理涉案房屋的核查补登记提醒。

2.4.2 与外来人员有关的工作提醒

与外来人员有关的工作提醒包括：

（1）房屋已停租，仍未注销的外来人员。

（2）待核实的外来人员。

（3）外来人员自动注销信息。

（4）外来人员数据质量检查。

（5）超过一年未更新的外来人员。

（6）重复登记身份证号外来人员（实时统计）。

（7）重复登记身份证号外来人员（非实时统计）。

（8）市内跨区重复登记身份号码外来人员（非实时统计）。

（9）无监护人和姓名含不规则字符的无效16周岁以下人员（非实时统计）。

（10）全市范围内同一外来人员多条有效信息中主要的项目信息不同（非实时统计）。

（11）治安管理涉案人员的核查补登记提醒。

2.4.3 与居住证有关的工作提醒

与居住证有关的工作提醒内容包括：

（1）跨街（镇）补领、换领居住证。

（2）居住证跨区交换信息。

（3）有效期30天内到期居住证信息。

（4）有效期过期未超30天居住证信息。

（5）有效期过期超过30天居住证信息。

（6）逾期未制证居住证信息。

（7）逾期未领证居住证信息。

2.5 区划调整子系统

区划调整子系统涉及到行政区划信息、机构信息、数据字典等内容，这些代码内容会根据政府的管理规划进行调整，对于普通的数据字典（例如性别、民族）等内容，也会发生变化。这些数据变化包括代码、中文意义的调整。

数据调整的情况，在各区都存在，而且是经常会发生。为了方便系统管理人员、开发人员和数据工作人员进行此类数据转换工作，同时为了提高数据转换的质量，可以采用专门的区划调整子系统进行数据处理。

各类信息系统的数据表结构设计都是不一致的，而且要转换的数据类型种类繁多，如果针对具体的项目（与项目的数据库结构设计绑定）开发代码转换的系统，就会造成每一个系统必须开发一套代码转换的模块或系统，这就造成了开发工作量大，日后维护的工作量大的问题。因此，设计本系统时，首要任务就是尽量做出一个能适应因政策和规范变化的代码转换工具。

代码的类型很多，在转换系统里不能硬编码转换代码的类型（例如在菜单上直接就列出“居委会代码调整”），在这个系统中，需考虑可以实现对不同代码转换的情况，具备如下技术和业务能力：不与实际项目捆绑，即不受项目的数据表结构影响。不受具体的代码类型约束，尽量通过此系统可以转换不同的代码值。代码调整的设置要做到可以复用，例如不用每次转换前都做相同的配置。另外不同项目的代码转换配置也可以复用。

根据以上的相关需求，区划调整子系统功能包括以下内容调整规则模板管理：调整规则模板定义、调整规则模板查询、调整规则模板修改、调整规则模板复制、调整规则模板详细信息和调整规则模板删除。

调整定义管理：调整定义、调整定义查询、调整定义修改、调整定义删除、调整定义详细信息。

调整审批：调整流程设定、调整文件管理。

代码调整：可通过存储过程方式建立，包括代码调整和日志记录。

行政区划调整：包括新增行政区划调整、行政区划调整申请、调整申请详细信息、行政区划调整申请修改。

街路巷区划调整：街路巷区划调整查询、街路巷区划调整详细信息、区划调整签收及审核、街路巷区划调整修改。

居委会区划调整：居委会区划调整查询、居委会区划调整详细信息、区划调整签收及审核、居委会区划调整修改。

门楼牌区划调整：门楼牌区划调整查询、门楼牌区划调整详细信息、区划调整签收及审核、门楼牌区划调整修改。

2.6 数据质量校验子系统

在本系统添加数据质量监控功能，对系统每天进行的数据质量检查。让各级管理部门准确、实时掌握各系统采集质量方面存在的问题，通过对存在的数据问题分析，研判出基层操作员的操作熟练程度、系统存在的软件功能缺陷等，为系统不断的优化建设提供数据支持。数据质量校验子系统功能应包括以下内容。

数据标准说明，也称为校验规则。对于表中的任一字段，可以选择校验是否生效，也可以选择使用不同的规则对其校验（可更改），自由度较高。可以创建校验模板，选择需要校验一张表的具体字段。创建计划时可以选择多个模板进行校验。创建校验计划可以设置校验生效日期，设置运行时长、校验开始具体的时间，执行频率。计划执行成功后，显示出的情况统计表能显示全市数据校验情况，也会显示各区的情况，对异常记录的统计都可以点击查看。异常数据提醒，在校验结果出来后，可以显示错误的记录，并且查看这些错误记录具体信息，尤其是可以查看其不符合哪个校验规则，直观显示错误的具体原因。数据校验日志：应提供详细的数据校验日志，使系统使用人员可清楚看到校验过程信息。

3 结束语

文章中的外来人员综合服务管理系统设计方案，主要偏重于外来人员的日常服务和管理，属于比较基础性的、相对传统的业务。在外来人员中新一代年轻人占比增加的情况下，各大城市外来人员的结构和层次产生较大变化，外来人员的工作技能和就业岗位显著改变，如何提供更多层面、更多内容的管理和服务，尤其值得业务人员继续研究。而且，政府职能也在进行积极调整，例如广东省相继成立了东莞市新莞人服务管理局、广州市来穗人员服务管理局。我们应该在贴合政府新型职能的情况下，积极探索创新，做好城市外来人员的服务和管理工作。另外，随着信息技术的快速发展，云计算、物联网、移动互联、大数据等新概念层出不穷，外来人员综合服务管理系统要从技术和业务的不同视角进行重构，通过借助新技术、新架构，达到智能化、系统化、动态化、科学化的服务和管理标准。

参考文献

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[2]广东省租赁房屋治安管理规定[S].广东省人大常委会，[2012]78号.

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[4]李伯华，宋月萍，等.中国流动人口生存发展状况报告——基于重点地区流动人口监测试点调查[J].人口研究，2010，1.

作者简介：陈复兴（1964-），男，就职于中国软件与技术服务股份有限公司，毕业于天津大学高分子化工专业，长期从事企业管理、资产管理工作，对政府治理研究颇有兴趣。