重大决策社会稳定风险评估路径的优化：公众参与环节的再思考

张 乐, 童 星

(1.山东大学 法学院，山东 威海 264209； 2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093)



重大决策社会稳定风险评估路径的优化：公众参与环节的再思考

张 乐1, 童 星2

(1.山东大学 法学院，山东 威海 264209； 2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093)

当前重大决策社会稳定风险评估的路径存在着评估目标设定狭隘、评估参与的知识壁垒和评估形式主义等弊端。有必要借鉴协商民主的理论分析框架为优化“稳评”的路径提供指导，构建一个理想型的“稳评”公众参与流程。通过前期准备、预备工作坊、公开讨论、焦点讨论和报告回应等五个环节细化公众参与“稳评”的方法，运用多次政策辩论与循环的过程，达到意见表述、立场阐明、弥合分歧并最终形成有效共识的评估目标。这一理想模型的实际应用会受到公众能力、民主决策成本、政治文化路径依赖以及民粹主义的强大张力等因素的影响，需要实务部门在实践中不断检验和反馈，才能更为有效地为“稳评”工作服务。

重大决策； 社会稳定风险评估； 公众参与； 评估路径

一、 引 言

很多地方将重大决策社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)当作一个流程使用。在技术路径的选择上分为两类，即无公众参与的专业决断的内部评估和公众象征性参与的形式主义评估。这两种路径虽然都重视稳定风险评估的程序性，但评估结论未必能起到风险预警和防范的作用。多数情况下，一旦评估结论不利于决策实施，评估报告要么被束之高阁，要么对评估结论做技术性处理，试图避免评而不用的尴尬。凡此种种都让原本应该具有源头风险治理功能的“稳评”失去了本真。“稳评”出现的问题归结起来就是某些地方主管机构把“稳评”的流程和步骤简单化了。尽管“稳评”属于以增进政策接受性为主要目标的公民参与行动[1]74，但是评估什么、谁来评估、如何评估、结论怎么用等环节，与重大决策的酝酿、讨论和出台的过程却又是相辅相成的。与其单纯地把“稳评”当作民意的收集工具来用，不如在“稳评”路径上多一些思考和优化，将其做得更扎实，把增加“稳评”的合法性与提高决策的正确性结合起来，或许可以走出当前“稳评”所面临的困境。

面对越演越烈的邻避冲突危机，有研究者指出，多元协商对于化解邻避风险冲突具有重要价值，有助于破除“精英-专家”的决策垄断地位，克服有限理性缺陷；有助于实现决策过程的开放，提高公众的参与权和知情权；有助于提高决策的合法性，形成各方能够接受的解决方案[2-3]。采取制度化的方式，将公众参与纳入到邻避设施的选址和建设决策过程中，通过建立开放的协商对话机制，提高决策质量等建议也成为众多研究者的共识[4-7]。落实上述建议需要政府进一步转换管理思路，大力培育公民组织，进行公民参与能力建设[8-10]。在具体方法上，有研究认为建设一个决策舆论支持系统可以拓展公众参与邻避决策的渠道，在风险管控、民意监督和民智集纳方面发挥基础性作用[11]；有研究从知晓、解释、评估、解码、行动几个维度构建了新公民参与的框架[12]；有研究从决策时机前置和确定合适的参与度两方面提出优化决策参与的模式[13]；有研究认为协商式民意调查是邻避设施选址决策中的重要环节[14]。

按照重大决策科学化、民主化的要求完善“稳评”机制，将“稳评”与决策过程紧密结合的关键在于提升公众参与的实效。公众参与可以增强“稳评”的公正性、提高“稳评”的科学性、实现“稳评”的民主化，增强评估的真实性、有效性[15]。还有的研究主张责任主体与执行主体分离，建立利益相关者与执行主体的信息互动协调的公民参与长效机制[16]；或构建了“稳评”公众参与意愿影响因素的概念模型，验证了行为态度、主观规范、自我效能感、控制力对公众参与意愿的显著影响，为切实改善“稳评”公众参与路径提供了现实依据[17]。所有这些研究从理论视角和案例分析层面廓清了公众参与在化解邻避冲突中的重要作用，提出了在邻避设施决策阶段进行公众参与的大体方向和目标。在此基础上，本文重点讨论“稳评”公众参与的细化路径与方式方法，在协商民主和理性共识理论的指导下建构风险评估论证的理想类型，以期为重大决策的“稳评”路径优化提供有益的参考。

二、 “稳评”的一般路径与参与困境

目前国内“稳评”通常采用的路径如图1所示。该流程大体分为三个阶段：前期准备、中段实施和后期监督。在第一阶段，评估什么、谁来组织、谁来参与是核心问题；在第二阶段，如何实施、如何分析、如何定论是关键环节；在第三阶段，谁来决策、谁来落实、谁来监督则更为重要。“稳评”流程环环相扣，其中任何一个环节出了问题都会影响到整体的评估质量和评估效益。[18-19]

图1 “稳评”一般流程

“稳评”根据评估事项内容的不同可分为固定资产投资类项目评估和重大政策评估。限于篇幅，本文只讨论项目类评估。邻避设施决策属于重大固定资产投资项目，从项目规划到建设直至投产运行全过程都有可能蕴含社会稳定风险，所以各地都极为重视邻避设施的“稳评”，并在“稳评”流程“设计”上日趋成熟。但在具体“实施”的路径上尤其是公众参与环节上却还存在以下的漏洞和缺陷。

(一)目标狭隘与公众参与被操纵

许多“稳评”文件将公众参与的目标表述为“通过评估收集公众的意见，同时积极开展风险教育与沟通工作，提高公众对决策的接受度”。这类目标政治上正确，现实中也确实需要通过评估过程改变公众的认知，提高社会整体对某些邻避设施的接受度。但该目标设定背后隐含着这样一个假设：广大公众不具备邻避议题的相关知识，需要专家教育，公众可以通过参与“稳评”去学习法定程序，进而提出理性有深度的建议。然而，这个假定与真实世界相去甚远。居高临下地教育公众似乎只是政府和厂商的一厢情愿。尽管有国家公关为PX正名，但各地接连出现的反PX抗议事件说明，仅把“驯化公众”作为开展“稳评”的主要目标并不会出现政府所期待的稳定。既然政府在“稳评”中设置公众参与环节的动机是驯化公众，让公众认可并接受邻避设施，这就注定了当前的“稳评”路径不得不遵照政府意愿开展工作，公众参与行动的发动、议题内容的选择、参与者的挑选以及程序规划等关键权力都在政府主办者手中，他们可以策略性地排除或者纳入特定的利益群体。故而，各地“稳评”中不乏各种徒有虚名、被操纵了的“公众参与”，表面上看取得了民意的支持，实际上却掩盖了公众的不满与合理诉求。

(二)知识壁垒与公众参与受限制

诚然，讨论邻避设施技术问题需要必要的专业素养，而多数公众并不具备。要求公众在参与中扮演专家类智慧型的角色，既不现实也无可能。在实际的“稳评”公众参与过程中，政府和厂商会举办听证会、说明会，期间也有问答互动环节，但是整体的信息传播是单向线性为主，科技理性知识占据权威位置，技术官僚会有意识地引导公众把讨论问辩限定在科学理性的框架内，目的无非是增加公众的举证困难，让其知难而退。尽管专家也深知相关科技及其衍生出来的风险问题很多尚没有定论，但在面对公众沟通互动时他们很少言明。结果，公众少有能力挑战专家，更无力质疑科学的前提和预设。当然，这不是说公众完全处于被动的地位，有时知识的鸿沟也表现为本地居民对地方性知识的先天优势，专家由于缺乏、忽略那些田野经验或是对乡土知识的天然的偏见，往往在与公众互动时陷入另一种形式的“知识困乏”僵局。现实情况是，政府以理晓大义，要求部分居民顾全大局，自身却不倾听基层诉求，没有让居民信服的理由；而公众则存在情绪化的发泄抵制行动，使得临时举办的“恳谈会”讨论失焦，理性对话的渠道被阻断，主动的反思与制度性建设更无从谈起。无效的风险沟通恰恰是因为参与各方的对话没有建立相关知识的反思性检验的基础上，天然亦或人为的鸿沟和壁垒让理解和沟通困难重重。误解反而增加，公众的反对声音更为高涨，“稳评”的结论自然不会令人满意。

(三)权力宰制与公众参与走形式

政治权力和行政干预对“稳评”的影响无处不在，毕竟坚持党委领导和政府主导是中国各项社会主义事业的基本原则，而且“稳评”本身就充满政治意味。但在实际操作中若一味强调政治意识、政治方法和政治效果，却不一定能解决好复杂的邻避冲突，甚至会适得其反，带来更为严重的不稳定。“稳评”工作中的权力路径依赖有多种形式，形式主义就是其中突出的表现。如有些地方政府的邻避设施开发计划前期全无公众参与，却突然公示决策结果，公众对体制内的决策影响力几乎为零；各地的“稳评”文件都规定将公众意见纳入评估报告，但却没有规定如何收集有代表性的意见、怎么界定所谓的合理化意见等细节，这为权力的暗箱操作大开方便之门；各地都为一张精致又美观的“稳评”“流程图”而费尽心思，可惜这些流程因为过分注重“标准化和规范化”而使得操作程序弹性不足、透明化缺失，具体部门在实施的时候都想尽快走完流程，缺少往复和反馈。由于权力的傲慢，政府、厂商关于邻避设施决策的听证会很少考虑参与者的方便性(会议地点设在远离原住民的城区政府办公楼)、信息传递的可及性(公开的信息里充满科学数据和专业术语，超出居民的生活经验和理解程度)，散发的宣传单形式简单、内容枯燥、倾向单一(鼓吹邻避设施的好处，对设施风险闭口不谈，不能为居民提供做出理性判断的充足材料)。权力宰制下的评估结果及其使用也带有形式化色彩，一些结果为了迎合政府“快审速建”的要求而人为降低评估风险等级，或者对风险等级高的那些报告书束之高阁、存而不用，没有法律约束力的“稳评”结论往往起不到风险预警的作用。

三、 “稳评”路径优化的理论基础与理想模型

邻避设施决策“稳评”的目标在于化解矛盾，解开困扰各方的邻避死结，而实现这个目标，需要在评估路径优化上下功夫。解决上述“稳评”面临的种种困境不仅需要工作方法上的改进，更应将“稳评”操作建立在扎实的理论思考基础之上，积极从民主协商、政治赋权、公民参与等多视角汲取灵感，建构一个“稳评”路径优化的理想模型。

(一)相关的理论基础

1. 民主决策的理论视角

表面上看，以往的很多邻避设施决策都是政府“独断”，更有舆论声称这些设施依然是某些政府官员“拍脑袋”决定的。事实并非如此，在中国民主政治、依法行政已成为不可阻挡的时代趋势下，关涉国计民生的重大决策大都经过了“充分”的征询意见和“科学”的论证，只不过这些决策程序有其非常明显的范围限定，本质上属于精英民主类型。重大邻避设施是投资巨大的固定资产项目，各地党委政府在做出决定前都会程序性地征询职能部门和相关专家的意见，并在所属“人大或常委会”会议上进行讨论和表决。通常认为，政治精英和技术精英是“人民的公仆与智囊”，代表着民意，可以更好地了解公众的偏好并集中表达偏好，所以这些民主程序可以保证决策的科学化。但是，不断高涨的邻避冲突证明普通公众对此并不“买账”，决策意见代表性不强、意见征求的深度广度不够等问题备受公众诟病。这说明，决策仅有科学性并不能确保其符合公众利益，还要发挥民众、特别是利益相关群体参与决策过程的积极性，通过决策民主化实现决策民主性[20]114。重大决策“稳评”机制特别规定公众意见征询后若多数群众不满意就“一票否决”，即试图用“多数决定原则”来修复精英民主程序的瑕疵。

让更多的人参与决策并发表意见的方式似乎给“稳评”的顺利开展带来了希望。孔多塞认为“三个臭皮匠顶个诸葛亮”，他的“参与大数定理”给出了乐观的预期。如果假定专家是在决策时犯错误较少的人，那么只要参与决策的缺乏专业知识的公众的犯错概率低于0.5，也就是说只要议题被慎重选择和讨论，那么公众参与决策的质量不会输于专家决策[21]2-3。单纯从“排误”的效果看，参与式民主决策具有明显的正功能。但扩大参与人数就能保证做出正确的选择吗？布坎南和图洛克在《同意的计算》中详细分析了投票最优规则的选择问题，指出扩大公众参与可以降低外部成本*决策的外部成本是指集体权力在违背个人意愿或者利益的情况下，做出具有强制力的决定。如，一栋居民楼处于某种原因需要加收物业费1 000元，均摊到每户头上时100元。在采用民主的多数决程序下，只要过半数的住户同意，就可以全额收取每户100元的新增费用，对于那些反对的少数住户而言，这100元就是决策产生的外部成本。当然，如果采取全体一致同意的决策原则，那么只要有一户居民反对，这个增加费用的方案就无法通过，对于每一户居民而言该决策的外部成本是最小化的。，达成一个没有人被迫接受对自己有害的政策且集体福祉最大化的理想状态。这里隐含着民主治理的“共识统治”的意义，也是公众参与正当性的主要来源。但盲目扩大参与人数也会带来决策成本的升高，参与人越多，其成本就越高，最后导致根本无法达成一致。因此，需要计算出一个外部成本与决策成本都达到最佳的合理参与人数来平衡两个成本[22]202-204。

20世纪以降，公众日益多元的社会诉求和分享决策权力的实质性参与的呼声越来越高，一种更为有效的协商民主(Deliberative Democracy)*协商民主还被称之为审议民主或话语民主。政治意义上的协商追溯到古代雅典时期，但协商民主理论作为一种民主理论模式的兴起却是20世纪末的事情。第一次在学术意义上使用协商民主概念的应该是1980年约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”一词。罗尔斯和哈贝马斯都在自己出版的著作中提到协商民主，他们的加入使得协商民主声势大振。其后，大卫·米勒、詹姆斯·塔利、乔治·瓦拉德斯等人论著让协商民主的研究更加深入，遂成为当代重要的民主理论之一。[23]形式逐步为人们所重视。作为通过各个政治力量之间互相协商机制来取得的一种民主模式，它强调社会的多元现实诉求，通过广泛有深度的公民参与，就备受社会关注的政策达成共识[24-28]。从公共管理的视角看，既然参与人越多其决策成本就越高，管理者要做的工作就是使用各种正式非正式的制度设计有效降低民主运作的各项成本。由于精英决策多把重点放在程序的规范性上(内部形式上的合法性)，不太在意结果的“正确性”。重大决策的“稳评”想要克服其他决策形式的弊端，就得在公众参与方式、方法和细节上费心思。“稳评”结论要达到“正确”，首先要使邻避设施决策能增进人民的福祉，这既包括代表公共利益的邻避设施建成满足全社会的需求，同时也不能不顾少数利益受损且风险增大的居民的诉求，起码这些人因设施决策而减少的福祉能得到合理弥补。其次，“稳评”中的公众参与要比没有参与或者虚假参与更能够彰显“真实”，展现设施将要带来的风险与收益，呈现政府、厂商和居民多方诉求，显示各方化解矛盾和减小分歧的诚意。

2. 共识达成的理论视角

如何化解矛盾、减少分歧，最终达成共识，早就成为科学和民主决策的核心问题。协商民主理论认为，参与协商恰恰是通过理性论证让政策得以合法化的正确途径，通过知情、理性、对话和妥协，可以提高决策的质量，更能提升公民的知识与能力[24,29]。参与协商的过程包含了各项问题分析和解决的活动，诸如社会调查、决策问题确认、备选方案的提出与评估、考虑竞争性计划以及政策补救措施等[30]49。在此基础上，通过参与者的理性互尊的公共对话来超越自我利益，朝向共同利益方向思考，进行自我提升和赋能的自我转型[31]。公众参与协商，但共识达成不会自动实现，需要一定的先决条件和制度性保障。在民主社会中，公民代表在做决定(投票)前，其各自的法律地位应该是平等的，在宪法的保障下可以自由平等地行使权利。在这个大前提下，共识的达成需要两个必要条件：理性和互惠。

罗尔斯坚称，享有平等地位的公民在针对公共事务进行讨论时，应该遵从理性指导。在面对具有公共属性的议题时，理性的参与者会根据自己的实际情况对政策的顺序进行排列，如此一来社会上就出现了彼此多个合理的学说(观点)，形成合理多元主义事实。在民主社会里，政策决定权由公民平等分享，正是由于合理多元主义的存在，很难形成一个单一的整体学说作为制定政策的理性基础[32]133-138。这就迫切需要有一个机制，保证在公共议题的讨论中，促使人们意识到自己提出的理由不仅自己认为合理，同时预期别人也能认为合理才行。如何判断公开讨论是理性的讨论呢？罗尔斯给出了几条标准：其一是政府、厂商或公民的论述是否以社会中某些共识的价值原则作为基础。其二，各方在为自己的观点辩护时是否向对方提供理由。其三，各方在拥护某个政策理由时是否也考虑到该理由对其他受影响的人或组织来说也是合理的。其四，各方在论辩时是否遵守了没有争议的推断原则和证据法则[32]206-208。

公众参与决策的协商过程中各方提出的理性论断要经得起检验，还得坚持互惠性(reciprocity)。所谓互惠，简单的讲就是参与公共事务决策的各方使用相互体察或同理心的态度进行对话。为达共识而采取的沟通行动需要首先超越自我，共识的达成是在沟通各方相互尊重之下，所认可的、经得起批判的有效宣称[33]。参与协商的各方必须跳出狭隘的利益，其所提出的理由才能为他人信服[26]86-92。彼此证立，产生理解与立场的改变就是互惠。可见，互惠是一种建立在参与者为自身福祉而寻求在社会合作上合理条件的能力[26]60。真正互惠的出现，需要参与各方主动采取开放的态度，表现出应有的诚意和友善才行。为了达成共识，各方在论辩中不断根据对方立场修正自己的理由和依据，最终引起彼此共鸣，彼此认同对方立场，转而提出都能接受的方案来。

(二)公众参与“稳评”的理想路径

理性协商与互惠沟通的理论在欧美部分国家得以实践，如以丹麦“共识会议”为代表的一批高科技政策论证方法取得了良好的效果[34-36]。本文根据邻避设施决策“稳评”的特征和要求，借鉴国外共识会议的基本流程，进行适当的本土化改造，构建出如下“稳评”公众参与的优化模型，如图2所示。

图2 “稳评”公众参与路径的示意图

1. 参与前的准备

该阶段要解决谁组织、谁参与的问题。首先是组成执行委员会，人数在8～10人，主要由邻避设施建设单位、审批机构、公益环保组织的代表和学者构成。成员遴选的基本标准是对议题持有开放的态度、具有相对独立的身份和对公共事务的奉献精神。典型的威权主义者或极端的环保主义者都不适合成为执委会成员。执委会的主要职责包括界定讨论的范围、决定挑选居民讨论小组的办法、确立讨论所需材料的种类、提出论辩专家组成员的建议名单。其次，挑选参与者组成讨论小组。面向社会发布参与信息，通过公开征集和自愿参与的方式挑选参与者，一般应为非专业领域的普通公民。遴选办法则是在众多报名者中让其依次介绍个人背景、参与动机和原因，执委会认真考量他们的人口学特征，从中甄选出总数为150～200人的居民小组。*参与人数设定参考了国外开展类似讨论组的人数构成，一般分为15～20个小组，每组人数不超过10人。适当人数的控制可以较好地避免社会心理学中的群体从众现象和管理学中的群体意见极化现象。

2. 预备讨论工作坊

这个阶段要完成议题选择和专家组成等两项任务。执委会首先围绕邻避设施决策中关键性、争议性以及政府厂商不得不回应的问题初步拟定可能性议题。这些议题的形成建立在执委会对相关政策信息材料的审查基础之上，要尽量保持客观、中立，最大可能地平衡各方利益，同时兼顾议题的技术特性和伦理特性。其次，执委会还要向参与者介绍此次讨论的整体计划、时间安排和操作流程，并将此前拟定的议题介绍给参与者，参与者可以针对这些议题的范围、内容和关键点进行补充。再次，成立专家组。居民讨论小组根据此前执委会提供的建议名单，确定最终参与正式讨论的专家人选。居民讨论小组可以提出需要回避的专家和自己认为更合适的专家备选，但都需要详细介绍专家的背景，包括单位、学科领域、研究专长以及与邻避设施项目的利益牵涉等内容。专家组名单在各居民小组通过后，经由执委会确认公布。

3. 正式的公开讨论

正式的公开讨论时间大约在3～4天，采取公共论坛或圆桌会议的形式，并对大众媒体开放。正式讨论可分为四个阶段：第一阶段主持人介绍讨论背景和运作方式，然后由不同领域的专家对指定议题进行主题报告。比如，说明邻避设施选址的科学性和备选厂址的情况，设施的技术标准和安全防护情况，设施的环境风险和健康风险评价，设施的国民经济效益和对附近居民的经济收益影响等。第二阶段是问答环节。各居民讨论小组成员可以就专家报告中涉及的问题进行提问，尤其是针对邻避设施决策动议的合法性(法律法规依据、相关单位证照合法与有效性)、合理性(邻避设施公共收益普惠性与设施风险危害就近性的矛盾之解决措施)、可行性(选址的最佳性、技术的先进性、风险防范的科学性)等议题进行单独质询，专家在各自范围内进行回答和解释。第三阶段是自由讨论。专家组和居民小组以圆桌会议方式再次阅读审核相关材料，进行互动式讨论，形成本组(本桌)的基本观点或主张，每组选出发言人向全场反馈本组(本桌)的讨论结果。第四阶段是归纳。主持人现场收集并公开展示各组的主张，归纳出参与者观点的相同之处和分歧焦点，由全场参与者确认无误后形成报告材料；并宣布参加后续焦点组讨论的时间、人选遴选方法和本次讨论达成的共识和争议。整个公开讨论会议皆有媒体参与全程报道，接受社会监督，让更多的居民了解议题。

4. 焦点组讨论

与公开讨论类似，焦点组参与者的选择也是基于自愿，具体有两种方法可选：一是从公开讨论参与者中随机抽取，好处是这些人熟悉议题和相关流程，便于组织讨论，但也容易形成思维定势，不利于争议的妥协和聚焦；二是按照空间距离抽样法随机抽取参与者，然后征询被抽者的意愿以决定最后的参与人选，优点是可以尽量避免前一次参与经历的负面影响，缺点是需要一个再次熟悉材料和流程的时间成本。最终由执委会根据实际情况选择抽样方法，组成8～10个焦点团体。焦点组讨论一般在正式公开讨论后的第二周举行，主要任务是巩固共识，减少分歧，达成妥协，特别是针对正式讨论中悬而未决的争议性问题展开协商。由于焦点组讨论攻克的是分歧大、争议激烈的议题，像邻避设施选址有没有可能变动(能不能不在我家后院)、设施的风险有多大、多安全才是真安全之类的问题总是议不能决。因此，有必要引入有别于各说各话的讨论新方式，才有可能打破僵局，详细的做法在下文的政策论证模型中会有说明。焦点组讨论还需要论辩各方自行准备论据材料，当强调参与者为论辩而亲身发掘相关信息和整理材料时，参与者的组织能力和分析能力就得到了进一步的培养。这有助于扩大居民的视野，增加本地化知识建构因素对邻避设施知识体系的影响力，也从新的层面减少了原有科技知识材料的误差。这样的互动包含了扩大、补充与重建的过程，成功的关键在于参与各方能否采取互惠性的理性论辩方式就争议焦点产生同理心，以及站在对方的立场上思考问题并提出解决方案。焦点组讨论可分前后两次进行，其间隔通常为两周，每次结束时都进行参与者的主张和态度调查与测量，由执委会根据调查结果判断参与者的态度变化情况，为最终的报告做充分的准备。

5. 形成报告与决策回应

基于公开讨论和焦点组讨论，执委会要对整个讨论过程及其结果进行评估，梳理业已达成的共识(如同意邻避设施选址方案、选址拆迁补偿条款，厂址安全区域扩大与安全防护措施加强等)与尚未完全协商一致的焦点(如本地居民到邻避设施企业工作的岗位设置，为附近居民提供定期健康体检的报销比例和政府、企业的承担比例等)，形成条理化的质性分析报告。报告要对参与者态度的改变、决策方案的修改和备选方案的完善给予重点说明。尤其是要注意吸纳本地居民提供的且是科学实验未涉及的证据材料，建议相关环境影响评价机构和安全评价机构再次深入实地进行勘察，进一步完善其环评和安评报告。最后形成的报告要具有相当程度的规范性和制约性，并提交决策层，作为决策“一票否决制”实施与否的主要依据。此外，报告还明确收集到最有可能诱发社会不稳定的风险点(那些关切公众切身利益又在公开讨论和焦点组讨论中未能完全解决的争议问题)，从而为决策层指明了邻避设施开发方案修改完善的方向，以便制定和落实后续的社会稳定风险防范措施。

(三)政策论辩的路径

本文借鉴邓恩的政策论证框架并加以改进[37]75-77，用以阐述在多方参与邻避设施决策“稳评”的情况下，各方论辩环节的理想路径。邓恩的政策论证框架较好地体现了决策过程中的逻辑性与连贯性，但他仅从决策机构的立场出发，站在政府(议会)的角度来完备相关政策主张及其依据，期待有决策权威的一方能周全地考虑到某一政策的其他选项，特别是在可替代方案或例外情况下重新考虑政策出台的“周延性”。这种设计虽然美好，但现实操作却困难重重。因为，政府和厂商在邻避设施决策中几乎不考虑(或不愿意考虑)对已有规划方案不利的理由和证据。本文则提出让立场有明显差异的双方一起“绘制”同一个论证路线图(见图3)。

图3 政策论证循环图

“谁主张谁举证”，让提出异见的居民针对政府厂商的政策主张给予有理有据的驳斥。在此基础上，各方通过吸纳与再解释的方式完善论证，以期减少分歧，最终达成更多共识的目标。由于加入了论辩循环的内容，使得该模型有别于邓恩的一次性政策论证框架，对较为妥善地化解争议激烈的议题或许有所裨益。

1. 决策相关信息

这是各方对话的基础和起点，包括各种与此次决策相关的需要解决的问题、决策的方向、行动的手段、决策的结果等内容。无论是政府、厂商还是参与对话的公众在进行自己的论证前，都需要先收集与议题相关的信息，用来作为自己政策主张的基础。鉴于多数情况下公众处于信息占有的不利地位，有必要细化落实政府政务信息公开制度，分享诸如邻避设施建设的初衷、可以解决的公共问题(如污水处理能力扩容)、选址的依据、征地拆迁补偿、环境保护与风险防护以及建成投产后受益人群等信息。与之对应，参与对话的公众也应集中力量搜集本地区原初自然环境状态的证据(如早年的自然风光照片)、自身生活经验与体会(如对风向、水文、土壤直观变化的体验信息)、个人对相关设施运行后的风险感知(如健康体检报告、社区某些特定疾病的发病案例)以及社区的家园情感与乡土文化的形成、传承信息等。上述信息有些需要以科学考察和实验方式获取，有些则是居民切身体会的汇总，所有这些信息都应获得被平等对待的地位，为建设性对话与沟通奠定良好的基调。

2. 政策主张

它是政策论证过程的结论或结果，参与“稳评”对话的每一方都会言明自己的主张，包括在论辩中所持的态度(赞同、反对或者建议修改)、实施方案(首选和备选方案)等。考虑到公众在方案设计方面的知识与能力缺陷，不一定要求他们提供一个与政府、厂商相匹配的方案，只就政策改变的大体方向与完善设计的原则提出见解即可。从决策信息到政策主张，其过程需要透过“因此/所以”之类的逻辑用语作为论证媒介。以往，邻避设施决策前听证会或者项目公众意见征集都是直接由信息到主张的简单论证，缺乏严密的逻辑过程，没有充分理由的阐述和严谨证据的呈现，因而无法让参与各方信服；而且大多是政府、厂商在单方面地呈现信息，并不能带来建设性的对话与共识的达成。因此，有必要加入新的论辩要素完善这一过程。

3. 立论理由

立论理由是说明政策主张的原因、假定或者是论证其起始的缘由。通过理由的充分阐述，可以最大限度地取得论证的正当性与合理性的证明，从而说服其他决策利益相关者和更广大领域的听众。立论理由把决策相关信息变得系统化、条理化和通俗化，同时也让政策主张得以成立的基础更加明晰。对政府、厂商一方而言，进行邻避设施决策的立论理由需要阐述该设施建设运行的目标(能解决的社会问题是什么)、决策的紧迫性(公众对邻避设施的需求与政府、厂商能供给的产品服务的紧张程度)以及某些需要言明的假定(设施的建设能在多大程度上缓解该社会问题，设施的安全性和风险可控性保证，若设施的建设具有超前性，那么还应阐述这种前瞻性是基于什么科学假定推导出来的)。

4. 立论依据

论辩理由是否充分、能否说服对方并打动听众，关键在于立论依据的可靠程度。依据是支持理由的深层次基础，它为理由提供一套可靠程度高的说辞、数据、体验等有形的证据支持。立论依据可以是直观的证据，也可以是历史的经验证明，当然也可以是凭借理论上的假设推导出的科学结论，它们具有同等的立论支撑材料的地位。政府、厂商要清楚地知道，自己所谓的科学论据大多数也只是建立在数学模型估算之上的“预测”，某些看似精致的数据还只是实验室里的结论，设施真正运转起来的情况与实验室数据存在很大的误差。了解到这些数据背后的假定和预设之后，或许政府、厂商及其专家评估团队更应该俯下身段，降低姿态与本地居民做好沟通，减少使用复杂深奥的数学理化公式的次数，更多地运用普通人更好理解和接受的方式叙述自己的立论依据。比如，减少术语的使用，增加口语化表达；减少数字模型，增加日常生活图片直观展示；减少实验室色彩，增加居民生活经验共鸣；减少假大空的普惠主义宣传，增加经济实惠的本地利好展示等。*将复杂深奥的科学原理阐明，并非不能完成的任务。北京卫视有一档医学健康栏目《我是大医生》的做法值得参考。该节目的特色就是：医学与健康结合、权威临床医生讲解、生活实物和医学模型结合、虚拟现实技术重建人体内环境、观众切身体验、医学风险提示与保健建议并举等。

5. 驳斥理由

一个相对完备的政策论证过程不能缺少反证的环节，否则政策论辩就变成单向度的信息发布和说明会了。一般情况下，邻避设施的决策由政府、厂商发起，那么提出反对意见的一方多是附近的居民或者环保组织，他们用以挑战官方、厂商主张的陈述就是驳斥理由，通常表达为官方的主张“在何种情况下不可以被接受”，或者“在何种限制条件下才能被接受，若达不到限定条件则依然不能被接受”。对于公众一方而言，想要“反对”或“修改”原有的政策主张，需要提供更多的站得住脚的理由，如对生计的担忧(邻避设施建设导致原住民的土地、厂房、生产经营活动的消失)、对环境的担忧(项目建设对周边生态环境的改变，土木工程导致的本地地形地貌的改变与水源水质的变化，有形的“三废”排放和无形的电磁辐射对土壤、饮用水和农作物的污染等)、健康忧虑(对易燃易爆类设施的安全生产风险的担心、对化工类设施有毒有害物质影响健康的担心、对电磁电离核辐射损害健康的担心)以及家园情感的理由(乡土情结难以割舍，背井离乡的痛苦，原有社会支持网络的断裂带来的感情心理创伤)。

6. 驳斥依据

居民或环保NGO提出的新主张与理由同样需要证据支持，用来说明在特定情景、例外情况下或者限定条件下官方的主张为何不能被接受，通常是以“除非/如果”之类的论述开始发难。公众的驳斥依据更要紧贴自己的驳斥理由，特别是将那些经济风险、环境风险、健康风险的担忧的现实与历史依据表达清晰。居民要充分利用本地化的优势，提供一些具体的事例来证实上述担忧并非空穴来风。比如，对于地方区域气象、水文状况，尽管地方政府职能部门掌握科学的数据，但他们有时会刻意回避忽略这些对立论不利的证据，这时就需要本地居民提出诸如风向、降水等具体数字、图片甚至是地方志记载等材料，增加环境风险担忧的现实依据。对于健康风险忧虑，居民则侧重提供自身的主观感受或切身体会。特别是那些针对邻避设施的改扩建项目，附近居民对设施运转后的感受更具发言权和说服力。某些健康风险和疾病是否由设施的存在而直接导致，对此医学界往往也没有定论，附近居民就更应该用心去收集本地在设施运转前后的健康状况变化情况，用特定的案例“提醒”政府和厂商注意健康风险的存在。

7. 论证循环中的共识与争议

很难期待关于邻避设施决策“稳评”目标能在一次性的政策论证中得以实现。通过论辩各方的政策主张及其理由、依据的阐述，更好地展现其中的逻辑关系—同与异—才是论证的主要目的。有时候论辩各方的政策主张针锋相对，分歧大、争议点多，不易在一次论辩中达成共识，需要多次循环论证，以有效达成共识。简单的“求同存异”只是初步的要求，之后需要论辩各方坚持理性对话，以自身的政策主张为基础，认真考虑对方的主张、理由及依据的合理性，反思己方的论证过程还存在哪些疏漏。在反身性思考的基础上，吸纳对方合理意见，修订完善己方论证，进入下一轮的论辩过程与对方沟通。往复多次的论辩与事后修订，采取“论断-讨论-反思-吸纳-完善”的形式，会使各方在固有的争议议题上分歧越来越少，而共识的增多则是各方“换位思考”与“理性妥协”的结果。

四、 余论与反思

理想模型也需要考虑现实的适用性。本文通过完善邻避设施决策的“稳评”路径、优化“稳评”公众参与环节以实现源头治理风险的目标，还会受到其他因素的影响与制约。毕竟，从简政放权到公民赋权再到协同治理并非朝夕可得。小到公众自身的能力建设、实现民主决策的成本问题，大到传统的政治文化路径依赖与民粹主义的强大张力，都在很大程度上考验着“稳评”理想模型的解释力。

(一)政治文化传统的惯性

在一个有着几千年悠久历史的国度，政治权力早已习惯了对各种资源的掌控和分配，普通公众也自觉不自觉地染上臣民意识。尽管现代化、全球化极大地促进了中国社会各阶层的民主意识，但强大的文化惯性使得人们在处理像邻避设施决策及其带来的社会矛盾时，往往还是首先使用非参与非协商的方式解决问题。学界不断呼吁政府，在进行重大固定资产投资决策时要提高公众参与的程度和质量，同时也应该思考地方政府是否心甘情愿放权并真心实意地赋权给公众。“稳评”的放权与赋权是一体两面，真正实施起来就意味着要把公众参与纳入决策之中，使之具有行政的乃至法律的约束力，这恐怕并非出自权力机关的自觉自愿。另一方面在科学主义大旗下，技术专家已经在风险评估中树立起了权威和影响力，他们能否放下身段虚心接受来自普通人的地方经验，并以对等的姿态把日常知识作为科学知识的有益补充，这也是悬而未决的难题。其实，有关风险争议的化解更有赖于上述两种知识的相互借鉴和融合，而这一切又以技术权威的权力分享为条件。

(二)公众理性与能力的缺陷

公众能否彻底摆脱臣民意识的束缚，改变以往面对邻避设施时要么做“沉默的大多数”，要么走上街头激烈抗议的极端面貌，积极地投身到民主协商解决邻避冲突的活动中，还取决于他们是否有乐于学习参与协商和讨论的兴趣、能力和自觉。首先需要克服的就是唐斯所说的“理性无知”，即在解决诸如邻避设施决策这类复杂问题时，相当一部分公众没有足够的动力为了得出高品质的政治判断而去积极吸收相关知识[38]234-235。公众参与决策需要付出成本(时间、精力)，特别是想高水准地参与讨论发言，甚至需要重新学习相关知识，而这些知识并不能给付出辛劳的公众带来即刻的额外收益。故而，聪明理性的公众在付出一定程度的努力后就会停止吸收这些知识，对邻避设施议题保持部分的“无知”状态，转而从媒体、互联网上寻找廉价易得的信息来填充知识鸿沟，其中的偏颇和误差也就不言而喻。此外，公众参与能力的欠缺还表现在三个方面：效果评估能力缺乏，决策方案评估能力缺乏，利害关系分析能力缺乏。强迫公众超越自我狭隘的眼界去评估方案的优劣和项目效果的利弊，跳出自我利益的圈子去评估他人乃至社会整体的福祉，都是欲速则不达的事情，现实性有时会蒙蔽公众。

(三)民粹主义的正当性及限度

一旦公众参与的理念成为共识，后续工作中要更加警惕“多数决原则”固有的负面效应。要避免“稳评”工作从“无参与”的一个极端突然转向无原则的屈服民粹主义压力的另一个极端。尽管扩大公众在“稳评”中的话语权和决断力可以很好地弥补官僚和专家决策的不足，显著增加决策的正当性与合理性；但考虑到邻避设施技术复杂性和风险叠加性等特征，公众容易产生过度的风险忧虑而情绪激动。在群情激奋的情况下仓促举办“稳评”意见征求或听证会、讨论组等公共议程，其所产生的“一边倒”的民意或许只是一个“民主空壳”。面对民意压力，政府和厂商会策略性地控制议程讨论的形式，打着扩大参与的旗号，邀请一些非直接利益相关又对设施充满“想象的忧虑”的人参与讨论，而使那些真正可能在邻避设施决策中获益的原住民无力言说，失去“讨价还价”的机会。这其实是用一种更大范围的“民意”封堵少数群体的“民意”。前些年厦门、宁波PX事件中，为数众多的市民对选址地少数村民的环保道德指责就是最好的例证。即便是在相对温和的社会舆论氛围中，开展公众参与协商时，政治精英和技术精英也有可能凭借资源和知识的优势，通过操作、游说的方式主导讨论的进程，最终在形式上以“多数决”方式达成共识。可是，当公众发现最后的决策不是自己想要的时候，又会通过街头政治抗争施压，让此前协商民主的正当性荡然无存。

(四)参与成本及可持续的忧虑

富有成效的“稳评”参与离不开人、财、物的大力支持和持续投入，资金、人员及其配套设施是最现实的影响因素。在实地调研中，笔者从政府机构和居民代表那里听到了类似的担忧。如果按照理想模型筹备公民协商会议，那么费用一定超出一般机构的负担能力；若是政府机构出面协调，则需要相应的财政预算。完整的协商会议需要相当长的时间，准备、酝酿、讨论和提交报告等过程所需的材料和事务极其繁杂，这本身就是对举办者的巨大挑战。政府和厂商常常把“稳评”看作“一次性”活动，可是当本地居民被动员起来、提高了参与和学习的积极性后，却会期待这一模式能得以维持。举办者和参与者对待“稳评”参与模式的这一差异，使得与会者担心操办者撤离后，民主协商的精髓能否落地生根。最后，一次成功的公民参与付出的努力，在多数情况下鲜为外人所知，将理想变为现实需要许多专业支持(如公民分组讨论等环节需要专业媒体全程现场直播)，是否各地每一次针对重大决策的“稳评”都能完全复制也就是个“未知数”。这也是为什么2007年厦门PX事件后期的公众参与模式经常被模仿却从未被超越的原因。但是，无论多么艰难，只要秉持重大决策的科学性和民主化要求，“稳评”参与的所有投入都是值得的，相对于项目下马和规模巨大的群体性事件所造成的损失而言，用制度化的财经政策保证其顺利开展是物有所值。

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[责任编辑 肖 湘]

Path Optimality of Social Stability Risk Assessment： Rethinking of the Public Participation

ZHANG Le1, TONG Xing2

(1.LawSchool,ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China; 2.PublicAdministrativeSchool,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093,China)

In the current China’s social stability risk assessment, there are such shortcomings as the narrow goal setting, the assessment of the participation of the knowledge barriers and evaluation of formalism. It is necessary to draw on the theoretical framework of deliberative democracy to construct an ideal model of public participation process. Five steps, namely, the preparation, preparation workshop, open discussion, focus discussion and report response, can be used to refine public participation, and multiple policy debates and cycle process can be applied to achieve assessment objectives, including expressing views, clarifying position, bridging the differences, and developing consensus. The practical application of this model will be influenced by the ability of the public, the cost of democratic decision-making, the path dependence of political culture and the strong tension of the populist. More effective risk assessment needs pragmatic departments’ continuous testing and feedback.

major decisions; social stability risk assessment; public participation; evaluation path

2016- 07- 12

国家社科基金重大项目(11&ZD028)；国家社科基金一般项目(14BSH020)；山东大学(威海)青年学者未来计划(2015WHWLJH09)资助成果

张乐，山东大学(威海)法学院副教授，管理学博士，从事社会风险与危机管理研究;童星，博士生导师，南京大学政府管理学院教授，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任，从事社会发展、社会保障、社会风险与公共危机管理研究。

D035.29

A

1671-394X(2016)10- 0018- 10