依法反腐与依规治党之良性互动探论

胡大伟

(浙江水利水电学院, 浙江 杭州 310018)



依法反腐与依规治党之良性互动探论

胡大伟

(浙江水利水电学院, 浙江 杭州 310018)

法治反腐是当前我国反腐败深入推进的必然选择。推行法治反腐首先需要界定依法反腐和依规治党之间的关系，两者之间的内在耦合关系，决定了依法反腐与依规治党之间可以实现良性互动。而要实现良性互动，则需要厘清反腐国家法律与党内反腐法规的规范界碑，构建“宪法至上、党章为本”的党内反腐法规清理审查机制，完善反腐败党内执纪和司法处理程序之间的协调与衔接机制。

依法反腐； 依规治党； 衔接； 良性互动

一、 研究背景及问题提出

改革开放30多年来，党始终重视制度建设在反腐倡廉建设中的重要作用。20世纪90年代末，随着依法治国方略在党的十五大被正式提出，关于依法治国的研究进入了一个新的阶段。在此背景下，有学者开始对依法治国视域下党的执政方式实现形式的探讨，同时理论界亦开始进一步深化反腐法制化改革的研究。这些探究为依规治党与依法反腐研究提供了初步的理论积累。

党的十八大以来，反腐法治化被提到了一个新的高度，习近平总书记明确提出“把权力关在制度的笼子里”，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”。[1]在此背景下，围绕依法反腐与依法治党问题，国内理论界和实务界不断发声、高论迭出。当前国内研究主要集中于四个方面。其一，制度反腐研究。在全面推进依法治国背景下，用制度反腐日益成为学者的共识。研究者们普遍认为制度反腐是法治中国建设下的最佳反腐模式，是构建权力牢笼的不二路径。同时一些学者针对如何健全反腐败法律制度、法治反腐的目标和路径开展了卓有成效的探索。其二，依法反腐与依规治党互动衔接的必要性研究。一些学者基于全面依法治国、全面从严治党的战略布局，提出了依法反腐与依规治党互动衔接的重要意义。同时一些学者在论证制度反腐以及全面从严治党的过程中，旁涉依法反腐与依规治党互动衔接的必要性，并简要阐述了二者良性互动的条件。其三，依法依规从严管党治党的制度化与科学化研究。一些学者认为依法依规从严管党治党既是党执政经验的历史总结，又是全面推进依法治国、建设法治中国的时代要求，同时提出在现代民主政治与法治的背景下，中国共产党必须采取法治的思维和方式加强党的自身建设和治国理政。[2]其四，党规与国法的基本关系问题研究。针对中国共产党的党规与国家的法律之间的关系，一些学者从依法治国和依法治党的角度进行了初步的探索，论证了二者既相互区别又相得益彰的关系，并从理论上分析了我们不可将党规与国法相混同而以党代法，同时强调我们应当充分发挥党规与国法在法治中的应有作用。

由于制度以及国情的差异，国内外研究呈现出一定的差异。在全球化背景下，为了适应民主政治和法治发展的需要，无论是社会主义国家，抑或西方发达资本主义国家，都高度重视政党的纪律监督建设，高度重视政党制度的民主化和法治化。健全法制，依法治权，是国际社会廉政治理的显著特征。总体而言，国外研究者侧重于从政党民主化、法治化的角度阐释政党治理以及廉洁净化问题。国外政党治理强调法治化的有益经验，对我们党在新的历史条件下运用法治思维和法治方式从严治党具有一定启示意义。

综上所述，虽然国内外关于依法反腐与依规治党的研究成果并不鲜见，但关于依法反腐与依规治党良性互动的难题却仍然没有得到有效的理论回应。大部分研究成果仅从依法反腐或依规治党的单维视角研究党风廉政建设和反腐败治理，侧重于对依法反腐与依规治党关系的简单描述，较少从全面推进依法治国战略布局的高度去解读它们的法理关系和实现路径，缺乏对二者之间良性互动的深度分析。长期以来，我国的反腐败法治化过分强调立法和司法两大领域，而忽略了执政党的党规党纪。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，突破了传统意义上“法”的范畴，将党内法规纳入依法治国之“法”的视野中；《决定》亦同时提出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。[3]因此，在全面推进依法治国、建设法治中国的新形势下，中国共产党究竟能不能“依法执政”，能不能“依规治党”，党和国家能不能处理好依规治党与依法反腐的互动衔接问题，直接关系着反腐败事业的成败。基于此，本文拟系统研究依规治党与依法反腐互动衔接的基本理论问题，构建二者良性互动的保障机制，提出促进依规治党与依法反腐良性互动的制度改革方案，为反腐败提供理论参考。

二、 依法反腐与依规治党的内在联系

全面推进依法治国，实现依法反腐与依规治党的协调衔接、良性互动，首先需要厘清它们的内在规律和密切关系，研究二者有机统一的法理基础。而深刻认识依法反腐和依规治党的时代内涵是构建二者良性互动关系的逻辑起点。

(一)依规治党是依法反腐的政治依靠和必然要求

治国必先治党。党的十八大之后，习近平总书记提出中华民族伟大复兴的中国梦，而反腐倡廉，全面从严治党则是实现中国梦战略布局的政治保证。依规治党是依法执政对执政党自身建设的必然要求，是全面从严治党的内在要求，是管党治党认识和实践的重要飞跃。[4]当前，中国的各项改革都进入攻坚期和深水区，政治经济社会发展处于艰苦的爬坡阶段。反腐败工作更是形势严峻、任务艰巨。“四大考验”“四种危险”时刻挑战着党的执政基础。党要管党，从严治党的执政需求比以前更加强烈。历史和现实表明，只有共产党才能救中国，才能发展中国，党要管党才能发展党，才能巩固党的执政基础，党要管好党必须从严治党。而依法执政、依规治党是从严治党的首要要求，党要担当起兴国富民的执政之责，必须要依党章治党、以宪法治国。只有依法执政、依规治党才能确保党在推动反腐倡廉工作中的领导核心地位。只有依靠党内法规管党治党建设党，党风廉政建设和反腐败工作才能有更加稳固有效的制度保障。

(二)依法反腐是依规治党的前提和保障

国际社会反腐经验以及中国的反腐倡廉实践表明，反腐败必须走法治化道路。邓小平1992年的南方讲话提出，在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法制靠得住些。[5]改革开放以来的党风廉政工作始终与国家的法治建设进程息息相关，随着依法治国的不断推进，反腐倡廉理念也经历了一次次不断调整完善的蜕变。从“纪法不分”到“纪法相对分离”，从“依纪依法”到“依法依纪”。2010年中国发布的首部反腐白皮书专设“依法依纪查处腐败案件”章节，以往强调的是“依纪依法”现在改为了“依法依纪”，这个提法的变化，反映出对法律的尊重，反映出各种专门监督机关法制意识正不断增强。[6]党的十八大以后，依法治国更是升级换代，进入法治中国建设的新阶段。党的十八大首次提出“法治是治国理政的基本方式”，强调善用“法治思维”，善用“法治方式”，用它们来深化改革、推动发展。坚持“法治思维”，善用“法治方式”更是加强和改善党的领导，推动社会主义政治发展的重要前提。《决定》进一步明确要求：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”[3]只有坚持依法反腐，善用“法治思维”与“法治方式”，才能逐步完善反腐倡廉法律体系，才能构建完善的纪法衔接协调的反腐败制度体系。坚持法治，不断推进依法反腐，将有利于改善和巩固党的执政基础，能为从严治党、依规治党提供良好的发展环境和坚强的制度保障。

(三)共同的权力规范价值使依法反腐和依规治党耦合统一

党的十八大首次把法治提升为治国理政的基本方式，并强调用法治思维和法治方式推动经济社会改革，同时更加凸显依法治腐。依法治国建设的核心价值在于权力制约和人权保障。权力失去监督和制约，腐败便会产生。依法反腐是依法治国的必然要求，亦是其重要内容。依法反腐强调通过法治实现对权力腐败的预防和惩治。党的领导是全面推进依法治国的首要原则。党只有以更高的标准、更严的纪律要求自己，才能保持先进性，才能确保自己的长期执政地位。习近平总书记明确指出，严明纪律才是管党治党的依靠。从严治党要求党必须以刚性的纪律和规矩把权力关在制度的笼子里，用党规党纪为每一位党员树立行为的戒尺。《决定》指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[3]这一论断体现了全面依法治国的整体性、系统性和协调性思维。党依法执政是依法治国的首要要求，而依法依规治党则是依法执政的首要要求。无论是依法反腐抑或依规治党，它们的核心内容和内在价值旨向都在于制约和规范权力。因此，二者不是对立的，而是逻辑相通的统一体。

三、 依法反腐与依规治党良性互动的障碍分析

党纪党规与国家法律是两个不同概念，二者既有联系又有区别，相辅相成。二者在反腐败中都发挥着重要作用。“四个全面”战略布局下依法反腐与依规治党的内在耦合关系，决定了二者之间能够且应该实现良性互动。但由于反腐败国家法律和党内法规的不完善以及关系定位的模糊，导致了二者之间存在交错关系，影响了国家法律的实施效果，损害了党的形象，制约了依法反腐和依规治党良性互动局面的形成。

(一)纪法混同

中国的政治体制决定了反腐败需要党纪和国法的协同运用，但我们不能因此把二者简单混同，二者在法理上存在质的区别，具有不同的调整领域和理论特征。中国特色的政治道路决定我们时常需要“摸着石头过河”，无法从域外获得便捷的先例借鉴，在纪法关系处理上表现得尤为明显。“党内法规在法治国家建设中的定位问题……党内法规与国家法文件的关系问题等，这些问题并没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”[7]客观现实制约着理论界和实务界对党纪和国法做出明晰的区分，导致以纪代法、纪法混同的情况长期存在。特别是《中国共产党廉洁自律准则》(以下简称《自律准则》)《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)*《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，均于2015年10月12日修订颁布，自2016年1月1日起施行。未修改之前，纪法混同想象尤为严重。据统计，旧《纪律处分条例》中有半数以上的条款与国家有关法律规定重复。与此同时，实践中大量的党政联合立法亦容易诱致纪法混同。为了快速地推动改革，实现经济社会文化领域某一问题的有效解决，党政机关时常选择联合发文。*比如在反腐败方面，中共中央、国务院联合发布的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。除了这些高层级的党政联合发文外，其他较低层级的联合发文更是大量存在。诚然，在中国的政治体制下，党政联合发文能够发挥快速解决问题，有效传递执政意志的实际效果，但是也容易引发理论和实务上的认知迷失。“党内法规不是法律文件与政策文件的交集，几乎没有什么内容必须同时以行政规则( 抽象行政行为) 和党的政策的面目出现。”[8]

(二)反腐法律与党内法规的衔接断层

首先，反腐败法律与党内法规缺乏有效共振，反腐国家法律没有跟上党内法规快速完善的步伐。随着全面从严治党的深入推进，党内法规建设进展迅速，党内法规体系日趋完善。尤其是随着《自律准则》《纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》的修订颁布，党内权力监督的制度牢笼日趋精密，党内法规对党风廉政建设的正面作用越发显现。但另一方面，国家反腐法律的步伐却明显滞后，业界呼吁多年的《反腐败法》《利益冲突防范法》《官员财产公开法》等迟迟不见踪影。由此导致在反腐实践中出现一种现象，即人们普遍感知并认为党规党纪对反腐败作用更大。

其次，反腐法律与党内法规衔接协调不足，以纪代法的现象依然存在。比如山西省洪洞县兴唐寺乡党委书记率一群党员干部酒后打砸饭店事件，已经明显触犯刑律，而当地一律党政纪处分了事。[9]再比如发生在林州的“民警摔婴”案[10]等。由于长期受“刑不上大夫”等特权思想的影响，一些党政官员习惯用党纪规避法律处罚，逃避法律制裁。

(三)司法处理程序与纪检监察程序的交错重叠

当前,在我国的反腐败体制中，司法处理和纪检监察由检察机关和纪检监察机关分别掌控，司法机关、党委和政府分工负责，各司其职，承担着层级不同的反腐任务。检察机关通过司法程序处理国家公职人员涉嫌犯罪的案件，纪检监察机关通过纪检监察执纪程序处理党员干部涉嫌违规违纪的案件。理论上，这两大机关应该是分工明晰、衔接有序的。但在实际工作中违纪违规案件和犯罪案件时常会重叠和交叉，加之现行体制的不完善，检察机关和纪检监察机关在办案过程中衔接度依然有待提高。双方在办案程序配合、信息沟通、案件移送、证据认定使用等方面存在信息孤岛、推诿和拖延等问题。实践中暴露出来的问题表明理顺纪检监察机关与检察机关办案衔接机制的重要性，但是，由于我国立法未能明确相关规定，导致两机关的办案衔接机制存在一些问题。[11]

四、 依法反腐与依规治党良性互动的协调与衔接

依法反腐如果没有依规治党与之相呼应、相衔接与相协调，是难以向前推进的。《决定》明确提出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”[3]但目前我国反腐国家法律和党内法规制度建设都有待完善，二者之间关系还有待理顺。实现依法反腐与依规治党的良性互动，核心在于反腐国家法律与党内法规制定和运行程序的协调与衔接。

(一)厘清国家反腐立法和党内反腐法规制定的边界

党规与国法有不同的制定程序、技术要求、执行组织、实施后果，因此更需要彼此协调，分别而又共同地成为党依法执政与依法治国的重要手段。[12]形成依法反腐与依规治党的衔接互动局面，首先需要界分国家反腐立法和党内法规制定的范围，需要明确哪些属于国家立法范围，哪些属于党内法规的范畴。一直以来，关于党内法规是什么、干什么并不被太多的人所了解，党内法规常被披上神秘外衣。2012年5月修订的《中国共产党党内法规制定条例》首次对党内法规做出明确解释和界定*2012年5月修订《中国共产党党内法规制定条例》，第二条规定党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。，该条例为国家反腐立法和党内反腐法规制定的界分提供了良好的规范基础和观察视角。

笔者认为二者的界分具体包括以下三个方面。其一,在规范对象上，党内反腐法规的调整对象是广大党员和各级党组织，而国家反腐立法的调整对象为全体公民以及组织。其二,在规范效力上，党内反腐法规和国家反腐法律体现出一定的层次性、递进性。一方面需要凸显“纪在法前、党纪严于国法”，另一方面条件成熟时需要把党内反腐法规上升为反腐国家法律。党内反腐法规体现出更多的党内伦理立法的价值，是党员先锋作用的重要保障和体现，属于党员自律机制的范畴。其三，在规范手段上，由于党内反腐法规属于党内自律和道德约束机制的范畴，因此在使用手段上主要体现为党内政治性处罚。涉及到公民政治权利的限制和剥夺、人身自由限制和剥夺、财产减损和剥夺等规范手段的使用，就必须要通过国家反腐立法。

(二)构建“宪法至上、党章为本”的党内反腐法规清理审查机制

从2012年6月起，中共中央部署开展了党的历史上首次规范性文件和党内法规的集中清理工作。经过两个阶段的集中清理，新中国成立至2012年6月期间出台的规范性文件及党内法规，691件被宣布失效和废止，487件继续有效，42件被修改。经过这次较大规模的集中清理，党内法规体系不仅实现了瘦身，而且整体性、协调性也得到大幅提升。但由于过去党内法规建设一直缺乏系统性，导致其沉疴积重难返，整体性、系统性、协调性建设方面还有待进一步加强。

“以党章为根本的党内法规制度，成为推动党的建设和党的工作的重要遵循,成为管党治党的重要依据。在宪法、法律和党内法规制度的共同作用下，按某些干部指令办事、拍脑袋决策等乱象得到了有效遏制，各级党组织的工作、活动和广大党员的行为更加规范、有序。但也要看到，随着世情、国情、党情的深刻变化，党内法规制度中存在的不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等制度短板日益凸显。”[13]为了推进党内反腐法规体系化建设，必须要加强党内法规制定统筹工作，建立完善的党内反腐法规清理审查机制。一方面，建立经常性的党内反腐法规清理机制，保证党内反腐法规实效性。另一方面，建立完善的审查备案机制。通过审查备案保证党内反腐法规统一性、系统性，防止党内反腐法规制定的部门化和地方化。当然，实现党内反腐法规和国家反腐败法律的统一协调，党内反腐法规制定审查必须首先遵循宪法。“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。”[14]其次，党内反腐法规制定审查备案应该树立党章为根本的意识，防止任何违背党章精神的党内反腐法规的出现。

(三)完善纪检监察和司法反腐程序之间的协调与衔接机制

依法反腐与依规治党良性互动不仅需要制度规范的衔接，还需要监察执纪程序和司法程序之间的协调和衔接。

首先，完善党在反腐败工作中的统筹作用，充分发挥党的纪委机关和政法委机关的协调作用，通过资源整合和统筹规划，为监察执纪与司法反腐协调衔接提供组织保障和政治保障。

其次，建立完善的案件移送衔接机制。纪检监察和司法反腐的“双元反腐体制”决定了司法机关主导负责严重腐败行为，纪检监察机关主导负责轻微腐败行为。当前，许多腐败案件是先由纪检监察机关审查，如涉嫌犯罪才会移送给司法机关。由于案件移送衔接机制的不完善，导致实践中出现了“该送不送”“故意移送”和“迟延移送”等问题。针对此问题，当前亟待出台相关立法，通过人大立法厘清案件移送职责、程序，建立严苛的监督和问责机制。

再次，建立完善的证据互认和证据解释沟通机制。在反腐败工作中，证据的使用至关重要。但由于纪检监察机关和司法机关职责分工不同，导致二者在证据使用上存在差异，当然二者在证据问题也存在一定的相通性。从提升反腐败工作整体性发展的角度，推动纪检监察和司法反腐之间的衔接，需要建立完善的证据互认和证据解释沟通机制。

最后，通过纪检监察机关和司法机关信息共享平台的建设，完善纪检监察和司法反腐信息沟通机制。信息共享平台的建设是纪检监察和司法反腐衔接互动的重要基础和载体，在此基础上完善纪检监察和司法反腐信息沟通机制，有利于实现反腐资源整合，最终实现依法反腐与依规治党的良性互动。

[1] 依纪依法严惩腐败，着力解决群众反映强烈的突出问题[M]∥十八大以来重要文献选编.北京：中央文献出版社，2014：135-136.

[2] 焦富民.依法依规从严管党治党的制度化与科学化[J].南京社会科学，2015(4):87-94.

[3] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[4] 黄继鹏.关于依法治国和依规治党的思考[N].中国纪检监察报，2015-01-06.

[5] 邓小平文选:第 3 卷[M].北京：人民出版社,1993:379.

[6] 韩璟.专家解读反腐白皮书“依纪依法”变“依法依纪”[N].法制日报，2011-01-04.

[7] 罗豪才,周强.软法研究的多维思考[J].中国法学，2013(5):102-111.

[8] 屠凯.党内法规的二重属性: 法律与政策[J].中共浙江省委党校学报，2015(5):52-58.

[9] 马涤明.以纪代法的惯例更要废止[N].沈阳日报，2014-11-26.

[10]摔婴案处理被指以纪代法藏猫腻[N].深圳晚报,2013-08-20.

[11]邹绯箭，郭华.纪检监察机关与检察机关办案证据衔接及拓宽机制研究——基于司法解释相关规定的展开[J].中国刑事法杂志，2013(1):89-94.

[12]卓泽渊.党规与国法的基本关系[J].中共杭州市委党校学报，2015(1):4-7.

[13]习近平首论补齐党内制度短板[EB/OL]. [2016-04-13].http://www.ccln.gov.cn/hotnews/181759.shtml.

[14]中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013～2017年)[N].人民日报，2013-11-28.

[责任编辑 罗海丰]

Virtuous Interaction between Anti-corruption according to Law and Governing the Party in Accordance with Regulations

HU Dawei

(ZhejiangUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Hangzhou,Zhejiang310018,China)

Anti-corruption according to law is the inevitable choice of China’s further anti-corruption. For the implementation of anti-corruption we should firstly define the relationship between anti-corruption according to law and governing the party in accordance with regulations. The coupling relationship between anti-corruption law and governing the party in accordance with regulations shows that a positive interaction between may be achieved. In order to achieve positive interaction, we need to clarify the norms boundary between national anti-corruption laws and regulations of the Party anti-corruption, construct the review mechanism of “the supremacy of Constitution, complying with the party constitution as the fundamental”, and improve the coordination and connection mechanism between anti-corruption Party discipline and judicial procedures.

anti-corruption according to law; governing the Party in accordance with regulations; coherence；virtuous interaction

2016- 05- 17

杭州市哲学社会科学规划课题(Z16JC097)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC820016)；全国教育信息技术研究课题(156242465)

胡大伟，浙江水利水电学院副教授，法学博士，从事廉政法治研究。

D630.9

A

1671-394X(2016)10- 0012- 06