新型城镇化建设规划的评价体系※

杜栋 王蕾

一、引言

2015年初，《国家新型城镇化综合试点方案》正式启动[1]，江苏、安徽两省和宁波等地的62个市（镇）被列为综合试点地区，国家发改委将对综合试点工作进行跟踪监督和年度评估考核，并在评估考核的基础上，建立试点动态淘汰机制。对新型城镇化建设规划进行科学评价是引导、调控、促进新型城镇化建设的重要手段，但是这项工作的重要性还没有得到试点地区（包括自主提出建设新型城镇化的部分地方政府部门）的重视，如此就更谈不上对建设规划的科学评价，从而导致新型城镇化建设处于盲目大上和失控状态。

新型城镇化建设是一个长期的过程，从各地新型城镇化自身建设的角度进行分析，需要对规划进行更加全面和更加系统地评价。那么，新型城镇化建设规划评价应该包括哪些内容？如何对建设规划进行科学评价？本文从概念、内容、理论、方法、应用等方面，对新型城镇化建设规划的评价体系，进行了全面和系统地探讨。

二、新型城镇化建设规划评价的概念和内容

规划不是编制好了就算完事了，重要的是在于实施[2]。新型城镇化建设先有规划编制，然后根据编制成果进行实施，从而产生实施结果。本文认为，基于系统观和过程观，新型城镇化建设规划评价不仅应该包括对规划编制阶段规划文本、规划方案的评价，而且还应包括对规划实施过程的评价，以及对规划实施后效果的评价。如果单从实施的角度讲，前者是对规划编制成果的评价，可以称为规划实施的“预”评价；后两者则分别是针对实施中和实施后的评价。评价不仅与规划体系相关，而且还要针对新型城镇化发展的方方面面进行全面和系统评价，从而科学有效地指引规划工作。

新型城镇化建设规划评价（按照规划时序），应包括以下三个方面。

第一，新型城镇化建设规划编制成果评价。规划编制成果是对新型城镇化未来状态的描述和新型城镇化建设的指引。规划成果内不仅应包括新型城镇化建设的目标，而且还应包括达到目标的方法。第二，新型城镇化建设规划实施过程评价。以往的规划评价大多侧重于对规划编制成果和实施效果的研究，忽略了对规划实施过程的评价，所以应综合考量规划实施的执行性和规划实施的进程。第三，新型城镇化建设规划实施效果评价。对新型城镇化建设规划实施效果的评价，主要集中于规划实施前和实施后的对比分析方面。新型城镇化建设规划最终是促进新型城镇化发展，所以还需要与发展效果相结合，通过对新型城镇化建设规划评价的概念和内容进行解读，可以提升对这一重要管理机制的认知。

三、新型城镇化建设规划从编制到实施的评价体系

（一）针对规划编制成果的评价体系

一般来讲，规划编制成果应包括规划文本、规划方案等。这里，对规划方案的评价不是本文的关注点，本文强调的是对规划文本即规划本身的评价。目前，国外已经形成了比较成熟的评价规划文本质量的方法，并且将其运用到了各种规划文本的评价中。表面上看，这是对规划文本质量的评价，实质上则是在回答“什么才是一个好的规划”的问题。其具体表现为：内在有效性评价和外在有效性评价两个方面[3]。

内在有效性指规划文本自身的完整性和逻辑性，一般来讲是由基础事实、远景描述、目标政策、实施工具四项要素组成；外在有效性主要有以下两个层面的含义：一个是“垂直级”相关规划的协调和接应程度的评价，二是“平行级”相关规划的协调和配合程度的评价。内在有效性包括规划的核心要素，如规划目标、远景描述、基础事实、内容和格式、政策（为实现规划中的各个目标制定的具体措施）和实施性；外在有效性涉及范围和覆盖面问题，反映的是上下层规划之间的承接关系，以及左右规划之间的一致性。鉴于目前我国规划评价的基础和水平，基于简明和可操作的原则，本文尝试给出针对新型城镇化建设规划编制成果的评价体系（表1）。

规划文本评审条目评价体系的设计主要基于以下四点考虑：规划目标的合理性评价；规划数据的准确性和可靠性评价；规划成果的表达和内在逻辑性评价；规划外在有效性评价。前三点反映了规划文本的内在有效性，最后一点反映了规划文本的外在有效性。规划文本的内在要素包括规划目标、规划依据、规划策略和规划行动，以及规划成果的表达和结构逻辑。值得一提的是，现今的规划编制大多注重目标，忽略了策略和行动。策略是为实现规划中各个目标制定的具体措施；行动常常以计划形式出现，又被称为行动计划或实施计划。因此，如果没有相应的策略和行动，新型城镇化最终走向何方可想而知。

规划文本的外在有效性是不可忽视的。以各地新型城镇化建设规划为例来说明，一方面，新型城镇化建设规划要与国家的新型城镇化规划相衔接；另一方面要考虑市县、乡镇新型城镇化建设规划的承接性，尤其是同一层次的“多规协调”问题，也是必须要考虑的。因为新型城镇化建设规划实际上涉及多个规划部门，而这些部门各自又有相关的规划，如国民经济与社会发展规划、国土规划、交通规划、环保规划等，所以要进行协调统一。

（表1）是针对规划评价邀请的专家而言。即：评价新型城镇化建设规划文本质量的方法是依据这个明细单，确定新型城镇化建设规划是否遗漏了一些规划要素，从而判断规划质量的高低。（表1）采取计分方法，作为初期处理新型城镇化建设规划要素赋值的技术指引，直观呈现评估的定量结果，就是由熟悉、掌握评分原则的专家，对文本条目逐条进行评判赋分，根据评价后的总得分结果，可以评判规划文本的质量即规划的优劣水平。这种由专家打分的方法简便易行。由于新型城镇化规划是一项实践性要求很强的学科，所以要求专家要对新型城镇化发展有相当的判断能力，或对新型城镇化建设有较深入的研究。这种评价方法可以促进在新型城镇化建设规划文本中深入考虑规划中各要素的完整性及逻辑性，加强规划间的协调。

（二）针对规划实施的评价体系

以上简要介绍了规划实施的实施过程和实施效果两部分内容。这里不准备详细划分实施过程评价和实施效果评价，其原因主要是考虑到新型城镇化建设是一个长期、持续的发展过程，加之由于新型城镇化建设的复杂性所导致的规划实施的不确定性，所以把规划的实施和规划的效果结合起来进行考虑，即把对规划进度的评价和对规划是否达到预定目标的评价结合起来，通过跟踪和定期反馈，在此基础上提出针对新型城镇化建设规划实施的评价体系（表2）。

几点说明：

第一，对于新型城镇化建设规划实施的评价，重点内容分为规划实施执行情况的评价和对规划实施效果的评价两大部分。规划实施执行情况的评价主要是针对规划执行情况进度进行跟踪、对规划发挥作用的情况进行评价。规划实施效果的评价主要是针对是否达到预定目标进行评价。

第二，关于规划实施程度的评价。一般来讲，应该包括规划实施的执行性和实施的进度两方面。国内往往只关注后者，以年度报告的形式提交。而实际上，规划实施的执行性评价更为重要。因为如果规划没有得到很好地实施，那么规划也就失去了意义，规划编制成果中的策略和行动也就没有了价值。而规划实施的进度只是规划执行情况的表现结果。根据新型城镇化的内涵要求，必须坚持以人为核心，不仅要注重经济发展指标，而且要把资源指标和环境指标上升为约束性指标，并从战略高度确定社会人文指标，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。考虑到与规划实施效果的指标相对应和弹性与刚性控制的结合问题，规划实施的执行情况设立了“引导性”和“控制性”两类衡量指标。引导性内容用于对中长期发展方向的引导，控制性内容用于对近期建设项目的监督和制约。

第三，关于规划实施效果的评价。新型城镇化规划编制付诸实施后，新型城镇化进展如何？会在多大程度上按照规划目标推进？这些都需要对实施效果进行全面和系统地评价。由于新型城镇化是正在进行中的规划，所以这里主要是指规划年限内的阶段性效果评价。考虑到指标不仅应该与发展目标相一致，而且指标应该反映公众参与的状况，评价结果要使公众能够接受，所以规划实施效果评价的内容应该包括基于规划目标的指标和公众满意度这个附加指标。在这里，把新型城镇化建设规划的目标确定为经济发展目标、社会发展目标、生态发展目标，以及城乡统筹目标（最能反映新型城镇化建设特征的目标）。这四个目标还可以进一步细化，通过参照相关的研究成果[4]，比如城乡统筹目标，以城镇化水平的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率来测度；社会发展目标以基础设施和基本公共服务来测度；增加公众满意度指标主要是体现公众参与规划这一新鲜事物方面，收集公众的满意度对规划作用进行衡量也是一种最能直接反映规划效用的方法[5]。

第四，关于如何给指标赋分。规划的执行情况可按实施、未实施、违反建设三类进行划分，实施得1分，未实施得0分，违反建设得 -1分。也可以按照实施完成率来考量，即以实施情况占规划情况的百分比来测度。对规划执行情况的评价，主要是起到引导、监督和控制作用，规划目标的落实情况直接按达到目标的百分数计算。具体地说，本文对规划目标的落实情况采用定量与定性相结合的方法。其中，定量评价主要评价是否达到了规划目标，定性评价主要是考虑公众对新型城镇化发展的满意程度。这两种方法各有其科学性和合理性，又因为两者的区别和互补关系，在现有评估条件和价值评判的标准下，是国际上目前最为通行并被认为是行之有效的方法之一[6]。

综上所述，对新型城镇化建设规划的实施效果和实施程度进行评价，可以选取一些指标并通过对这些指标的计算，跟踪了解新型城镇化建设规划是否促进新型城镇化建设向预定目标发展。这些指标可用于监测新型城镇化在经济、社会、生态等方面的进展情况，特别是城乡一体化的程度。此外，通过对新型城镇化建设规划实施情况定期进行评价，可以动态了解新型城镇化建设规划的落实情况，发现新型城镇化建设的实际情况与规划目标之间的差距，了解公众对新型城镇化建设规划实施情况的意见，从而为新型城镇化建设规划的调整和决策提供依据，加强对新型城镇化建设规划的监督管理。

四、推进新型城镇化建设规划评价工作的思考与建议

与发达国家相比，我国新型城镇化建设起步时间短，经验不足，特别是针对规划评价的方式方法，需要尽快进行规范，与新型城镇化建设同步。新型城镇化建设规划评价工作是一项需要从上到下共同配合的系统工程，必须对评价工作进行科学组织和有效执行，本文提出的评价体系可以为新型城镇化建设规划编制和实施提供如下参考。

第一，组织新型城镇化建设规划评价工作。从各地的发展情况看，新型城镇化建设规划评价工作一般由政府部门组织。新型城镇化建设规划涉及城乡一体化的方方面面，需要在体制上保障规划评价的权力和职责，具体可成立新型城镇化建设规划评价工作机构。第二，执行新型城镇化建设规划评价工作。执行规划评价的具体方式可以由主管部门（一般由发改委负责）作为评价实施的主体进行评价，也可以在政府统筹组织的基础上，委托第三方如学术组织、咨询机构，作为评价的实施主体进行评价。第三，在执行新型城镇化建设规划评价工作的过程中，国土资源管理部门、产业发展部门、交通运输管理部门、环境保护管理部门等，都应给予相应的支持配合。第四，新型城镇化建设规划评价工作应重视专家的意见，通过广泛听取专家意见，修正、完善规划，保障规划实施。第五，新型城镇化建设规划评价工作是一项复杂的工作，政府组织开展评价工作需要给予资金、人力等方面的保障。同时，为保障新型城镇化建设规划评价工作的有序进行，对新型城镇化建设规划本身的评价工作也要进行评价，并以此建立规划评价机制，即评价实施方要对评价成果负责。第六，关于评价成果的反馈。新型城镇化建设规划评价的目的是为了促进规划的全面实施，指导下一步规划实践。评价成果的有效反馈是评价工作是否圆满完成的重要组成部分，所以应提高对评价成果运用的重视程度。

参考文献：

[1]《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》.安徽省人民政府关于印发国家新型城镇化试点省安徽总体方案的通知（皖政〔2015〕15号），2015年4月22日.

[2]仇保兴.科学规划，认真践行新型城镇化战略[J].规划师，2010-7：7-12.

[3]宋彦，陈燕萍.城市规划评估指引[M].北京：中国建筑工业出版社，2012：24-39.

[4]杜栋，苏乐天.新型城镇化建设的系统性整体性协同性思考[J].中国发展观察，2014-6：8-10.

[5]潘书坤，蔡玉梅.日韩国土规划新进展及对我国国土规划的启示[J].中国国土资源经济，2007-10：33-35.

[6]沈山等.城乡规划评估理论与实证研究[M].江苏：东南大学出版社，2012：46-48.

（责任编辑：李静敏）