美国州立大学校长评价研究*——以六所州立大学为例

浦琳琳，冯 典

(浙江师范大学 教育科学研究院，浙江 金华 321000)

大学校长对于一所大学的重要性不言而喻。“校长是一个学校的灵魂，想要评论一个学校，首先要评价该校的校长。”[1]美国大学实行的是董事会领导下的校长负责制，董事会、校长和评议会构成了美国州立大学的权力体系，其中，董事会是美国大学治理结构的基石，大学校长是大学的权力中心,但校长也要受到一定制约：他一方面要对董事会负责,接受董事会的质询、任命与罢免；另一方面则要遵从评议会程序的制衡, 即关于教学和学术的重要决策应有评议会的决议。[2]但是，在董事会与校长的关系上，公私立大学又有诸多的不同，美国州立大学的董事会如何评价大学校长？美国州立大学校长的评价标准是什么？这在以前的研究中探讨较少。本文基于六所美国州立大学校长评价的案例，分析州立大学评价的内容和方法，以期寻找可供中国大学的借鉴之处。

一、研究设计

根据样本的代表性和资料的可获取性，本文选取了美国六所州立大学：弗罗里达州立大学(Florida State University)、佐治亚州立大学(Georgia State University)、华盛顿大学(University of Washington)、肯塔基大学(University of Kentucky)、南方大学新奥尔良分校(Southern University at New Orleans)以及东南路易斯安那大学(Southeastern Louisiana University)。这六所大学中既有较为“古老”的大学，也有较为“年轻”的大学，学校的规模和特色不一。这些州立大学在全美的声誉都相当不错，具有一定的代表性。关于六所大学的资料主要来源于它们的官方网站。笔者通过分析美国大学和学院董事会协会(AGB)及这六所大学公布的校长评价的相关文件，对美国州立大学校长评价的方法、程序、内容及指标体系进行分析，总结美国州立大学校长评价的特征，并对美国州立大学校长的评价制度予以评价。

二、州立大学校长评价产生的时代背景

美国州立大学校长评价伴随着州立大学的产生与繁荣而发展起来。二战以后，不少州立大学成为“巨型大学”，20世纪80年代以后美国政府日益强化责任政府的理念和意识，诸多影响要素促成了美国州立大学校长评价制度日趋完善。

(一)美国州立大学的产生

美国州立大学产生于美国内战之后。19世纪上半叶，在贺拉斯·曼(Horace Mann)和巴纳德(H. Barnard)等人推动的“公共教育运动”的影响下，从美国南部各州开始，出现了创办州立大学的尝试。随着弗吉尼亚州1776年在州宪法中规定设置州立大学，北卡罗来纳、乔治亚、俄亥俄、田纳西、马里兰、南卡罗来纳及肯塔基州先后创办了州立大学。但这些早期的州立大学与学院的区别并不明显。“早期州立大学与私立机构差别甚小。大学作为州的一个部门的概念尚未完全形成，其结果是此类机构在创办之初，州政府仅掌握部分控制权。直到19世纪中叶，随着公众对高等教育重要性认识的加强，州立大学才完全由州政府所掌握。”[3]

为了促进农工技术教育的发展，1861年，由贾斯廷·史密斯·莫里尔(Justin Smith Morrill)提议的赠地法案获得林肯总统的批准，并于1862年生效，史称《莫里尔法案》或《赠地法案》，这一法案对州立大学的形成具有决定性意义。之后，美国联邦政府又多次修改和完善了《赠地法案》，如1890年通过了《第二莫里尔法案》，1887年通过了《哈奇法案》(Hatch Act)，1907年通过了《纳尔逊修正案》(Nelson Amendment)，1914年通过的《史密斯—利弗法案》(Smith-Lever Act)等。正是在这些法令的影响下，美国的州立大学迅速进入繁荣发展期。

(二)州立大学的巨型化

在赠地法案的刺激下，美国州立大学的数量与规模不断扩大，二战以后伴随着退伍军人进入校园和战后的“婴儿潮”，不少州立大学发展成为“巨型大学”。州立大学的巨型化出现以后，州立大学校长的职责与功能也跟着发生了很多变化，校长开始具备多种角色，出现了“巨型大学的校长”。1969年，耶鲁大学校长垦曼·布鲁斯特(Kingman Brewster)提出建立一种系统的、正式的大学校长评价制度，之后他把这一观点发表在《学校与社会》刊物上。欧内斯特·博耶(Ernerst L.Boyer)在纽约州立大学任校长期间，开创了每5年一次的校长考评制度。[4]大学校长考评制度的建立，使大学校长职业发展制度建设更加规范。[5]

(三)公共问责的产生

20世纪80年代以后，美国政府日益强化责任政府的理念和意识。伴随着美国高等教育从大众化向普及化的过渡，政府对高等教育的投入明显减少，同时，教育质量和办学效率受到更多的关注，州政府将州立大学纳入审查范围，开始加大对州立院校的管控，州立大学不得不承受着学校经营状况的压力。与此同时，在院校内部，随着州立大学规模的扩大和其组织结构的完善，教育质量并没有逐步提高，而是出现了一定程度的下滑，迫使州立大学不得不关注学校的效率与质量问题。因此，大学内外的诸多因素都使问责的呼声日益高涨。

何为问责？问责是政府、高等教育管理和协调机构、公众、认证组织、学生及其家长等利益相关者有权向大学提出问询，大学也有责任通过一定的途径或方式，向这些利益相关者证明自己是否有效地使用了公共经费等。问责制逐渐发展成美国学校提升效益的重要管理工具。随着美国州立院校的“问责”运动的展开，各种类型的高等教育评估随之兴起。[6]受此影响，美国州立大学校长评价制度也开始兴起、发展。

三、几所州立大学校长评价概况

我们通过了解美国州立大学校长评价的基本流程、评价指标体系，来具体认识校长评价的基本概况。

(一)评价的基本流程

美国州立大学在国家和州立相关法规下，可以按照AGB或州提供的评价方式来实施校长评价，也可以根据所在大学的实际情况而有所不同。州立大学校长评价的方法主要有三种：一是年度评价(annual presidential assessment)，年度评价相对简单，主要考察校长年度目标与工作的完成情况，一般在校长上任的第一年实施。[7]二是全面评价(comprehensive presidential assessment，也称综合评价，通常3到5年实行一次)，主要由董事会定期安排实施。三是年度评价与全面评价相结合的评价方法。

无论是年度评价还是全面评价，它们都有一些共性因素：比如，董事会和校长共同制定评价政策；校长自我评价；董事会对“校长自我评价”之评价；董事会对校长的评价；董事会安排与校长的私下会议或谈话为校长提供评价反馈；做好相应环节的保密性工作；合理的评估时间安排等。最为重要的是，大学应该首先制定一份校长评价的政策方法，作为指导性的文件，其中主要包括校长评价的目的、标准、程序和内容等。[8]

美国董事和校友委员会(American Council of Trustees and Alumni，ACTA)的文件规定，大学校长评价需要遵循一些基本步骤。这些步骤包括：1.决定谁来领导和参与校长评价；2.制定评价标准；3.校长完成自我评价；4.校长以外人员对校长的评价；5.对多方选民的校园内面试；6.校园外的面试(例如对州立法者、社区领导的面试)；7.处理评价结果；8.与校长会面；9.董事会对报告结果的评价。[9]从实践上来看，虽然年度评价和综合评价的具体实施程序略有差别，但大体上遵循上述步骤进行。以佐治亚州立大学的全面评价为例，它包含了校长自评、董事会评价、校内评价小组评价，有时还包括外部人员的评价。

(二)评价的指标与内容

案例所选取的几所美国州立大学都有较为明确的量化评价指标，部分大学也会在量化的指标下结合一些定性的评价方法。以佐治亚州立大学校长评价指标体系为例，它包括发展目标、学术项目、资源的配置与发展、组织事务、人员管理、个性特质和总体评价等7个一级指标，以及39个二级指标(见表1)。[10]

表1 佐治亚州立大学校长评价指标体系

续表

(资料来源：2010年3月5日佐治亚州立大学修订后的校长评价程序相关文件：http://www2.gsu.edu/～wwwsen/committees/faculty_affairs/evals/procedures/president.pdf)

将佐治亚州立大学与其他几所州立大学校长评价的指标体系进行比较，发现它们对大学校长评价的内容上有许多共通性：

1.学术事务的领导力

大学是一个追求知识、探索真理的场所。大学校长学术领导的成功与否直接关系到大学的发展。几所大学都强调了大学校长对学校发展目标的作用。校长是否为大学设立目标以及重要事件上表现出有效的领导；校长是否可以有效地沟通与传达大学目标；校长在实现大学目标上是否卓有成效。这是一个大学校长领导力的重要体现。

在学术事务的管理上，美国州立大学校长评价特别强调大学校长在对环境因素的影响上，如有效教学环境、学习环境以及研究环境的营造，以及校长在这些方面做出的实质性的措施和政策。例如，校长是否提高了大学的教学环境；校长是否提高了大学的研究环境；校长是否增强了大学积极为本校和社区服务的氛围；校长是否合理把握了可能提高大学的机遇。

除了关注环境因素外，大学校长评价还特别强调对教师队伍建设的职责和任务。作为学术性机构，建立一支结构合理、素质精良的高水平教师队伍，不仅是大学发展的必然要求，也是大学校长的重要职责。正如哈佛大学文理学院院长亨利·罗索夫斯基所说：“迄今为止，衡量大学状况最可靠的指标，是教师队伍的优秀程度，这几乎能决定其余一切；一支优秀的教师队伍能够吸引优秀的学生、基金会以及校友和公众的支持，并能赢得国内和国际的承认，保持和提高学校声誉最为有效的办法就是改善教师队伍的质量。”[11]哈佛前校长尼尔·陆登庭也指出：“在大学中，没有比发现和聘用高级教师更重要的问题了。”[12]

教师的重要性不仅对于哈佛这样的私立研究型大学至关重要，对于州立大学，它的重要性也是一样。州立大学要保持对本州学生的吸引力，成为所在州的“社会服务站”，只有高质量的师资才能吸引到优秀的学生、社会的捐助和公众的认可。教师、学生、行政人员及其他人员都是大学的重要组成部分，处理好这部分人的利益和关切，是关乎大学稳定和发展的根本。校长是否激励了教职工这一群体，校长是否在人员的选任、提拔、解雇上发挥着积极作用，传统上这些内容都是大学校长评价的核心内容。尽管近些年来，随着州立大学财政问题的日益严重，大学校长的主要精力开始向经费筹措和公共关系上转移，校长们在教师聘任上的任务逐渐由教务长(或曰学术副校长)所分担，但校长在学术事务以及相关人员的管理工作，仍然是大学校长评价的核心内容。

2.行政事务的领导力

美国州立大学校长由董事会任命，是大学科层组织的最高行政长官，行政事务是其主要工作，因此也是大学校长评价的主要方面。“大学校长为实现董事会所确立的政策目标而存在，并根据这些政策目标设立必要的组织机构，配备相应的人员设施，控制与协调机构的运作，开展对组织运作的绩效评估，确保董事会政策目标的达成。”[13]从上述州立大学校长评价指标体系来看，几所州立大学对校长行政事务的评价主要集中在“资源”的获得、配置与管理的能力上。

首先是对资源获得能力的评价。美国高等教育系统是复杂性与竞争性并存，系统之间和系统内部由市场主导的模式，市场机制在大学的运作中发挥着非常重要的作用。对私立大学而言，竞争是普遍存在的，对州立大学亦是如此。这种广泛存在的竞争性的市场机制，对大学校长的工作也产生了很大的影响。20世纪90年代以来，伴随着大学规模的逐步扩大和入学人数的不断增多，州立大学的办学成本也日益攀升。但是，来自州政府拨款却并没有同步增加，不少大学的州政府拨款在支出中所占的比例越来越低，经费匮乏日益成为州立大学的经济常态。

以案例中的佛罗里达州立大学为例(见表2)，虽然至20世纪90年代以来，来自州政府拨款的总量并没有显著下降，但学费收入的比重却不断上升，这表明，来自政府的收入比例实质上是大幅降低了。从另外一所学校，肯塔基大学的经费数据可以发现(见表3)，大学的经费状况明显受到美国经济大形势的左右：2008年经济危机之前，大学经费中州政府的拨款收入在持续上涨；2008年经济危机以后便开始下降，虽然中间两年有所上升，但很快转入下降中。相对应的是学费占总收入的比重有所上升。

大学经费环境的变化使人们对大学校长的期待不仅仅限于学术角色，也希望其扮演“企业家”的角色，发展并充分利用市场为学校提供必要的资源，经费筹措由此成为大学校长们最常见的工作。因此，大学校长能否创造或获得州或公共的资源，能否为大学创造私立资源就成为评价的重要内容。

表2 1997年以来佛罗里达州立大学收入概况(单位：美元)

数据来源：弗罗里达州立大学1997-2014年年度报告http://controller.vpfa.fsu.edu/services/finance-reporting/reports。

注：2001-2002年年度报告未公布，2006-2009年大学接受的奖学金补助较多。

表3 2003年以来肯塔基大学经费变化情况(单位：美元)

数据来源：肯塔基大学2003-2014年财政报告:https://www.uky.edu/EVPFA/Controller/finst.html

其次是对资源管理的评价。由于州立大学经费的主要部分来源于政府拨款，因此受外部经济环境影响较大。[14]因此州立大学更强调大学校长对资源的管理，校长能否管理好学校的财政，能否有效地处理好大学内部财政问题，是大学校长素质和能力的重要方面。因此，对大学财政预算以及财政计划的制定、财政体系的完善，也是美国州立大学校长年度评价或全面评价的重要内容。

再次是对日益复杂的公共关系处理能力的评价。现代大学校长日益成为协调大学内外部公共关系的重要角色。这是因为，一方面，现代大学日益成为社会的“轴心”机构，大学与社会融为一体，大学的生存与发展离不开社会的支持，州立大学更是如此。自19世纪末威斯康星大学校长范海斯提出州立大学的生命在于为州服务的理念之后，美国州立大学的发展就与所在州的政府、经济和社会等密切联系在一起。二战以后，大学为社会服务的理念不仅没有被弱化，反而更受重视。另一方面，从大学内部来看，正如科尔所言，现代大学日益成为一个多元化的机构，大学不再是一个拥有共同价值的统一整体，而是由本科生、研究生、人文学者、社会科学家、自然科学家、专业学院、非学术人员和行政人员等组成的多种利益的综合体。[15]大学利益相关者多元而复杂，来自政府(州政府和联邦政府)、大学所在的社区以及大学的捐赠者，董事会、教师、学生以及校友等不同的利益相关者，这些人员在某些方面都可能影响大学校长的裁量权，州立大学的大学校长必须面对、协调并回应不同利益相关者的诉求。因此，“校长和大学校友以及校友协会能否有效地合作”“校长和校长办公室成员以及董事会代表能否有效合作”“校长和州立法机构以及州所在官员能否有效地合作”等必然成为评价州立大学校长的重要方面。

3.个性特质要求

州立大学校长应该是怎样的人？这与现代大学校长多样化的职责与多元化的角色密切相关。“人们期待校长既是一个复杂的官僚体制的行政首长，同时又是一个专业社团的同僚召集人；既像是大学校园文化中共有的价值与富豪的象征性长老，又是(某些学校)对董事会负责、对其他政府机构的要求予以回应的公务员。”[16]人们期待州立大学校长既可以成为学生的朋友，教职工的同事，校友会的可靠伙伴，能干的公众演说家，与校董事会同一立场的管理者，但实际上，并非任何人都能干成任何事情。[17]州立大学校长个人特质方面的评价关注：校长的责任心，对工作、学生、教职工等的热忱度，对大学成员的权益的关注和尊重，接受意见的能力，等等。从这些个人特质方面的评价可以看出，美国州立大学校长不仅应该是一位优秀的管理者和领导者，还应该是一位亲切和蔼且负有责任的人。

四、美国州立大学校长评价的基本特征

通过对美国六所州立大学相关资料及其校长评价的程序、内容和方法之梳理，可以发现美国州立大学校长评价具有较为突出的公开化和多样化之基本特征。

(一)公开化

自20世纪60年代以来，《阳光法案》(Sunshine Laws)的实行对美国州立大学上产生了深刻而广泛的影响。[18]该法案旨在增加政府透明度。在联邦一级，“阳光法案”特指由美国国会通过的“信息自由法案”(Freedom of Information Act，FOIA)。该法案由十余个小的法案和修正案组成，从1966 年至今，一直处于不断被修改完善的过程中。作为公共部门的一部分，美国州立大学校长评价必须遵循《阳光法案》的相关条例。

从案例学校来看，美国州立大学已经发展出一套相对成熟的校长评价制度，从评价政策的制定、评价的实施、评价结果的生成到评价结果的反馈都有明确的规定，基本形成了一套过程连贯、内容完善和公开透明的评价制度。许多州立大学有专门的条款，明确规定校长评价的信息公开要求。

例如，案例中的南方大学新奥尔良分校所在的大学系统在校长评价的程序中就明确规定，当校长评价完成之时，董事会主席需要且必须向公众宣布相关事宜。[19]佐治亚州立大学也规定，校长评价要向教师、学校员工开放，佐治亚州的阳光法案还就“哪些会议、材料”等应该向公众公开作出了明确规定。《佐治亚州阳光法案：开放政府的公民指南》中明确指出，大学的委员会，学校董事会等举行的相关会议也需要对外公开。[20]

按照阳光法案的规定，大学校长评价需在学校范围内公开，对学校相关利益群体开放，有些甚至需要在州立范围内公开。但是评价的公开并不是没有条件的公开，一些涉及到隐私的事项则需要保密。例如，佐治亚州立大学校长评价是全校公开的，教职工和行政管理人员参与到校长评价之中，但是出于对评价者的保护，他们需要匿名评价。[21]

(二)多样化

多样化是美国高等教育的显著特征，由于美国实行的是以州为主的分权管理体制，各州的公立大学之间差异很大，州立大学校长评价也非常多样化，这种多样化在评价的主体、内容等都有所体现。

1.评价主体的多样化

常见的美国州立大学校长评价的主体有三类：大学董事会、大学所在州的高等教育委员会以及专业的外部评价组织。董事会是美国州立大学最常规的评价主体。按照规定，董事会是美国大学法定的“拥有者”，是大学治理的最高权力机构。[22]董事会肩负着评价校长的重要职责。除了董事会之外，美国州立委员会也可能主导州立大学校长的评价事宜。

例如，犹他州的9所州立大学的校长评价是由州高等教育委员会负责。[23]还有一些州立大学董事会将校长评价工作交由学校外部的专业评价组织(AGB就是其中较为常见的专业外部校长评价组织之一)负责，帮助董事会完成校长评价的一系列相关工作，最终向董事会发布评估报告。

从案例学校来看，南方大学新奥尔良分校、弗罗里达州立大学、东南路易斯安那大学、佐治亚州立大学以及华盛顿大学都是由董事会负责校长评价事宜。董事会一般从大学的不同部门或群体中(例如部门负责人委员会的主席、系主任委员会的主席、教职工内阁主席以及学生会主席等)选取主要负责人组成专门的校长评价委员会来进行校长评价工作。肯塔基大学近几年则主要聘请专业的外部评价机构来协助董事会完成校长评价。[24]

2.评价方式与内容的多样化

在州立法的框架下，各州立大学可以拥有自己的评价方式。美国州立大学校长评价方法主要分为年度评价和全面评价；其中，南方大学新奥尔良分校、东南路易斯安那大学、华盛顿大学以及弗罗里达州立大学采用年度评价的方法；佐治亚州立大学采用的是全面评价(校长上任的第三年实行第一次评价，随后每5年进行一次评价)；肯塔基大学则是采用年度评价与全面评价相结合的方式。[25]

从评价内容的处理方式上来看，美国州立大学校长评价又可以分为定量评价(评价内容体系指标量化处理)和定性评估(设立开放性的评价问题)。鉴于目前评价可能存在的局限性，较多的大学采用定量与定性相结合的校长评价方式。[26]不同的学校可以选择不同的评价方式。例如，南方大学新奥尔良分校、佐治亚州立大学、华盛顿大学采用定量与定性相结合的评价方式，而弗罗里达州立大学、肯塔基大学、东南路易斯安那大学则采用定量的校长评价方式。[27]

此外，美国州立大学校长评价中，虽然在一级评价指标体系上有不少相似之处，但是二级指标体系却存在较大的差别。譬如，虽然南方大学新奥尔良分校、佐治亚州立大学、华盛顿大学都采用定量与定性相结合的评价方式，但其评价的内容存在一定的差异，其中佐治亚州立大学在校长评价中特别设置了“学术项目”的一级指标，而南方大学新奥尔良分校并未涉及此方面的评价内容。此外,弗罗里达州立大学与南方大学新奥尔良分校校长评价的具体内容也存在较大的差别。[28]

总之，美国州立大学校长评价的方法与内容都体现了多样化的特点。

五、对我国大学校长评价的启示

在我国，由于公立高校还没有彻底改变作为政府分支机构的附属地位，大学尚未成为真正的办学主体，在校长评价方面，也只有上级政府对作为政府官员的大学校长的人事考核，而没有真正的大学校长评价。[29]目前我国大学校长评价主要采用奖惩性评价，采取由上级主管部门的相关人员召开民意调查座谈会或者个别谈话的方式，也有通过民主评议表对校长工作表现进行等级评定，然而，这些评价的目的主要是为校长的“升、降、去、留”提供依据。并且，目前的大学校长评价还存在目标定位不准、评价主体构成不合理、评价指标体系模糊等问题。[30]本研究中的几所美国州立大学校长评价，为我国大学校长评价提供了如下几点启示。

(一) 明确评价目标，完善评价政策

鉴于中国大学校长评价目标定位不准的问题，我国大学校长评价可借鉴美国州立大学的校长评价。在评价开始之前，评价主体就需要明晰此次评价的目标是什么，确定重点评价大学校长的哪些方面。在明确评价目标后，评价主体需考虑如何评价以及评价后如何处理评价结果，等等。因而，中国大学校长评价也可以借鉴美国州立大学校长评价制定出合理的评价政策。合理的校长评价政策是大学开展校长评价的方案，也是保证大学校长评价合理进行的基本保证。此外，中国大学校长评价可以考虑将评价政策向教师群体和学生群体适度开放，让关心大学发展的人对校长评价有一定的了解。

(二) 丰富评价主体，促进大学治理

目前，国内大学校长评价的主体主要是教育行政主管部门。教育行政部门对大学校长的评价可以保证大学校长评价快速有序进行，但教育行政主导的评价也可能会导致出现“对上负责而不对下负责”的极端现象，导致评价结果的不公正。[29]同时，在中国现有的评价体制中，大学中最主要的教师和学生群体的意见基本上被忽略。实际上，校长评价的主体应该是对校长工作较为了解和关心的群体。而无论是教师还是学生，他们都是大学发展最直接和最切实的利益相关者，他们理应成为校长评价的主体之一。因此，借鉴美国州立大学评价，改变我国政府主导的校长评价模式，不仅有助于化解“去行政化”的难题，也有助于通过加强多方参与，促进中国大学治理，以使中国大学早日达至“良善治理”的境界。

(三) 改进评价指标，共性之中见个性

现行国内的大学校长评价指标体系的设置主要从“德”“能”“勤”“绩”四个方面来进行。[29]这体现了我们对大学校长群体所期待的素质和能力基本要求。但是，这些素质和能力的要求没有成为操作性概念，也缺少更为细化的二级指标的支持。同时，国内大学校长评价指标体系的设置，很多忽视不同大学的特殊性、特色性以及校长的个人特质。从美国州立大学校长评价的比较研究中，我们可以发现在一些相似的一级指标下，还有一些较为细致的、针对学校面临的特殊情况评价的二级指标，且每年评价的内容会各有差异。因此，我国可以考虑借鉴美国州立大学校长评价的做法，在共性评价中体现出一定的“个性”要求，以个性丰富的大学校长评价带动大学的个性化发展。

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