新型城镇化背景下农村土地流转制度改革——来自铜陵市义安区的实证研究

王　亮，陈忠明，张保花



新型城镇化背景下农村土地流转制度改革
——来自铜陵市义安区的实证研究

王亮，陈忠明，张保花

摘要:铜陵农村土地流转主要模式包括大户经营、产业带动、合作社经营、企业经营及园区经营，通过土地流转，促进了农民收入增长，提高了农业综合生产能力，但同时也面临诸多挑战。课题组通过实证调研，提出开展农村土地确权，规范农村土地流转程序，完善农村土地流转市场体制，大力培育多元化经营主体，强化各项政策扶持等政策建议。

关键词:新型城镇化；农村土地流转；土地确权

一、问题的提出

目前，我国城镇化率已经超过50%，正进入城镇化的下半场。为了引导城镇化的健康发展，党的十八大提出了“新型城镇化”战略，《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确提出了“深化土地、户籍等体制改革，推进以人为核心的新型城镇化”，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》为我国城镇化的发展设计了行动指南，明确了未来的主要目标、发展路径和战略任务。

2013年11月，安徽省社科院城市研究中心发布了《安徽新型城镇化推进路径与机制研究总报告》。根据该报告显示，安徽省城镇化率从2010年的43.2%提高到2012年的46.5%，超过50%的城市有6个，分别为合肥市、淮北市、淮南市、马鞍山市、芜湖市和铜陵市，详见表1。安徽省城镇化整体水平低于发达地区，也低于全国平均值，在中部六省居第五位，仅相当于全国、湖南、湖北、江苏和浙江的88.4%、87.7%、86.9%、78.8%和73.6%。

表1　2012年安徽省部分城市城镇化率

(资料来源：安徽省统计局，《对我省城镇化发展的分析与建议》，2013年4月8日)

城镇化的发展必然伴随着农村土地流转，农村土地流转要能够促进城乡统筹发展，要能够促进工业化、农业现代化、城镇化、信息化，要能够让国家、农民、受让方心里都托底。任何国家的农村土地制度都不是一成不变的，都不可能一劳永逸地解决问题，我国农村土地制度也随着时代的发展变化而不断完善，在当前新型城镇化的背景下，农村土地流转制度的改革创新迫在眉睫。铜陵在新型城镇化背景下土地流转制度改革方面都具有创新性和典型性，本文通过调查分析铜陵市义安区(原铜陵县)新型城镇化的土地流转现状，提出相应的对策，希望为规范和创新安徽省土地流转，加快新型城镇化进程，提供咨询决策的参考建议。

二、义安区新型城镇化土地流转制度改革的进展

(一)新型城镇化的进展

2011年，铜陵在安徽省率先实行城乡一体化户籍制度改革；2012年，铜陵城镇化比率高达76.3%，位居安徽省第一；2014年5月，南京财经大学城市发展研究院发布了“中国城市绿色城镇化指数”，铜陵位列全国第24名。[1]

1.推进城乡一体化综合改革

一是打破城乡二元结构，取消农业户口和非农业户口二元性质的划分，统称“铜陵市居民户口”；二是率先实施流动人口由“暂住证”改为“居住证”管理；三是实现城乡教育、养老、低保、医疗、就业、义务兵优待安置、住房保障等制度并轨。2013年，铜陵城乡低保标准提高到395元/人/月，城乡居民养老保险参保达到20.36万人，参保率达到99%，新型农村合作医疗筹资标准由320元/人提高到410元/人，排名全省第一。[2]这些制度的积极推行，为农民的“市民化”奠定了坚实的制度基础。

2.促进城市产业协调发展

一是打造“世界铜都”，重点培育铜基新材料、新能源、装备制造、节能环保等战略性新兴产业，用产业转型升级促进人口集聚，构筑科技高地和人才高地；二是加快发展旅游业、物流业、电子商务和文化创意产业等现代服务业，用人口素质的提高促进城市功能的完善；三是大力发展特色农业，促进传统农业向都市型农业转变。通过以上努力，进一步提升城市规划和建设水平，发展壮大新兴优势产业，促进三产之间的深度融合。

3.夯实城市基础设施建设

随着九华山机场、京福高铁、宁安城际铁路的开通及长江黄金水道的进一步深度开发，铜陵逐渐形成对接长三角地区的水陆空立体化交通网络，与此同时铜陵还将城市水务、管网、道路等城市微循环系统方面开展整体规划设计，配套建设市政基础设施和公共服务平台，高标准改造老城区，高要求开拓新城区，着力完善城市功能，提高城市品质，提升人民生活的幸福感。

4.培育公益性社会组织

鼓励和支持社会组织参与社会建设，合理吸纳社会资本，建立功能相宜、层次合理的多样化社会组织孵化中心，为孵化社会组织提供政策、项目、土地、资金、科技及人才等方面的支持，推动各类社会组织的均衡发展，培育一批适应城市经济

社会和谐发展、完善社会公益功能、具有示范引导作用的公益性社会组织。

(二)农村土地流转制度改革的进展

据义安区农委统计，截止2013年9月，全区农村耕地流转面积共13.1万亩，占二轮家庭承包经营面积的62.3%，其中50亩以上农村耕地规模经营面积达到11.7万亩，规模化经营率达到56%，全区农村土地流转规模经营户累计达到421户，全区土地流转服务平台和体系已经建成。到“十二五”末，义安区土地流转面积占可流转耕地总面积达到80%以上，规模化经营程度达到60%以上。

1.推动农村土地确权发证工作

对农村集体建设用地、农村房屋、宅基地、承包地(林地)等进行确权发证，据统计，截至2014年3月，集体土地所有权发证99%，集体建设用地使用权发证91%，宅基地使用权发证94%。农房测绘工作全部完成，承包地确权发证试点已经启动。

2.培育农村产权流转交易市场

在现有公共资源交易中心的基础上，加挂农村产权综合交易所，搭建农村产权综合交易平台。目前，《铜陵市农村产权交易管理办法》、《铜陵市农村产权交易管理规则》等相关文件已拟定，各乡镇村都成立了土地流转服务中心，各项工作有序开展。

3.开展农村产权抵押融资工作

出台《铜陵市农村产权抵押融资总体方案》及农房、集体建设用地、承包地等融资管理办法，拟定了《铜陵市农村产权融资贷款保证保险风险补偿暂行办法》，农村产权交易和抵押融资等各项操作性政策得到了进一步完善。

4.实施农村土地流转奖励政策

义安区农村土地流转奖励对象为从事农业生产规模经营的经营户、二轮土地承包经营权流出户以及农民专业合作社等经营主体。二轮土地承包户将土地流转给经营户，给予25元/亩/年补助；大宗农业连片经营面积在100亩以上，给予30元/亩/年补助；特色农业连片经营面积在50亩以上，给予50元/亩/年补助；生姜、凤丹等特色农业连片经营面积在10亩以上，给予50元/亩/年补助。[3]

三、义安区农村土地流转的主要模式、成效及挑战

(一)主要模式

1.大户经营模式

该模式是指掌握农业种养植先进技术且具备相当经济实力的农业大户，通过转包和租赁土地等流转方式获得土地的经营权，开展规模经营。截至2014年7月，大通镇总共完成土地经营流转面积4368亩(其中耕地2192亩，山场2176亩)，占可流转土地面积的56.3%。该镇通过土地流转促进土地经营权向能人大户集聚，建成一批具有规模的农产品生产基地，安徽鸿基农业发展有限公司流转970亩土地建设苗木基地，铜陵张塘生态农业有限公司流转520亩土地建设药材基地。[4]

2.产业带动模式

该模式是指通过调整产业结构，发展生姜、凤丹等本地特色农业带动土地流转。以凤丹产业为例，近年来铜陵市持续加大对凤丹产业的政策扶持力度，对新种植、连片20亩以上油用凤丹的投资主体，按照600元/亩进行补助，希望加速凤丹产业发展。铜陵瑞璞牡丹产业发展有限公司在凤凰山村积极推动土地流转，截至2014年6月，该村土地流转率已经完成90%以上，当地农民以560元/亩/年将土地流转给铜陵瑞璞牡丹产业发展有限公司，并参与3%比例的公司盈利分红，提高农民收入的同时，也扩大了特色农业的种植规模。[5]

3.合作社经营模式

该模式是指以农民家庭经营为基础，以农民专业协会或农民专业合作社为引导，集体组织生产经营环节，集中生产要素，发挥集体优势，形成规模化经营。例如，2010年5月，古德兵成立玉龙蔬菜种植公司，承包115亩土地，2011年7月，古德兵成立铜陵友思蔬菜种植专业合作社，建立“农户+基地”的模式，带领当地农民共同致富，古德兵占有60%股份，有种植经验的农户占有40%股份。2011年，铜陵友思蔬菜种植专业合作社获得了市绿色环保企业、市级龙头企业、省级无公害产品论证称号，古德兵获得“农民回乡创业带头人”荣誉称号。2013年，玉龙公司200亩土地流转列入铜陵市民生工程。目前该公司基地有固定职工40人，主要从当地农村聘用，其中男工工资2000元/月，女工工资1500元/月。[6]

4.企业经营模式

该模式是指农业龙头企业直接租赁土地，雇请农民工与农户形成利益共同体实现规模效益。例如钟鸣镇水村村，截止2013年11月，农村土地流转面积达5600亩，其中铜陵梧桐树农业开发有限公司承包土地1200亩，主要种植大棚蔬菜。[7]这项工程是市重点工程，也是市菜篮子工程，为铜陵市区的蔬菜供给提供了有力的保障，并逐步向周边地区辐射，为探索都市型农业提供了鲜活的样板。

5.园区经营模式

该模式是指各农业园区通过规划、分批流转企业或大户经营。例如铜陵农业循环经济试验园，采取管委会与企业签订合同，村委会与管委会签订合同，农户与村委会签订合同的方式，逐级保证农民租金的发放，确保了农民基本权益的保障，解除了农民的后顾之忧。例如，截至2013年12月，城山村基本完成土地流转工作，4000多亩承包耕地和水面先后分批租赁给铜陵市农业循环经济试验园，发包价格为560斤稻子/亩/年，当年实物折价约为756元/亩。[8]

(二)主要成效

1.促进农民收入增长

随着城镇化发展步伐的加快，大量农村劳动力逐渐向第二、三产业转移，各地区农民种田意愿不同程度地下降，不少田地都被抛荒。农民将土地交给种植大户耕种后，不仅可以安心在外打工挣钱，还能得到一笔稳定的租金，在家农户也能成为农工而获得季节性工资。据安徽省农委统计，全省农村土地流转的租金性收入达到800元/亩/年以上，流出农户被聘为农工的工资性收入达到6000元/年，远远高于原来的分户种地收入。农村土地流转得到大力推进后，便于实施规模化生产，组织集约化经营，便于良种、良法、良技等农业科技的集中推广和运用，规模经济效益得到了明显提升。据调查，扣除生产成本和租金等之外，义安区种植大宗农作物的规模经营户每亩赢利约在200元左右。[9]

2.提高农业综合生产能力

据统计，安徽省流转土地经营种植业的近6万专业大户中，平均单产比分散经营的农户高出50斤以上；规模经营100亩以上的粮食种植大户，劳动生产率是分散到户经营的3倍左右；大户农业投资回报收益率在17%左右，比分散到户经营大约高出5%。例如，吴正国创办铜陵三泉现代农业开发有限公司，2010年承包农田6500亩，经过科学的农业产业规划布局，实施了土地整理、高标准旱涝保收农田改造等重要项目，平整了大面积土地，并通过修建村级道路、改良土壤、修筑水渠，对农业基础设施进行了改善，提高了土地综合利用率，单产最高达到713公斤/亩。[10]

3.改善农业经营结构

据调查，安徽省整体流转土地平均亩收益达到3000元/年以上，由于中药、果蔬等经济作物综合经济效益比较好，不少粮食耕地都改种为经济作物。例如铜陵农业循环经济试验园，2013年底获批为“国家科技园区核心区”，在改种经济作物方面做了很多有益的尝试和探索，全区流转土地6729亩，征收国有用地1148亩，目前已有26个项目在此落户，多数涉及栽种高附加值经济作物。[11]

4.推进技术集成

积极引导土地流转规模经营户调整优化农业结构，可以强化关键技术集成配套，促进动植物品种更新换代，提高化肥、农药、饲料等投入品的利用率。例如，铜陵君德信生态工程有限公司是铜陵林业产业化龙头企业，该公司采用“公司+基地+合作社”经营模式，与1200多家农户签署合作协议，协议面积近5000亩，在铜陵农村合作银行的大力支持下，开创了铜陵以林权抵押贷款的先河。该公司严格按照现代企业模式经营，通过了国际质量管理体系认证和国际环境管理体系认证，公司彩化苗木基地项目被列入省“861”行动计划重点建设项目、省“十二五”计划重点项目，公司产品荣获“安徽质量奖”。[12]

(三)主要挑战

1.国家粮食安全的保障

现代农业的发展需要其他社会资本的扶持，需要工业反哺农业，利用工业化和科技化的成果对传统农业进行改造，但是，许多金融资本进入农业是为了获取国家相关补贴或者将农地转为非农用途，这些企业为了使耕地非农化，往往将流转的土地撂荒，圈而不用，撂荒几年之后的土地往往转为房地产用地或者工厂用地。例如：河南内乡县的寺河村、杭州萧山区的天乐村等这些城市近郊地区，工商企业流转的数千亩的土地用于非农项目。这种现象在我国很多城市都现实存在，如果大量耕地都转为非农化非粮化用途，将对于我国粮食生产及粮食安全构成严重的威胁，所以农村土地流转要严格监管，要防止非农化和非粮化，要在完善的制度中有序推进。

2.土地流出方的补助和安置

为完善离地农民的社会保障制度，对土地流出方的补助是一笔庞大的财政开支。打破城乡二元结构，推动城乡户籍制度改革，推动城乡一体化，建立城乡一体的社会保障体系为农民转出土地打消了后顾之忧。例如，作为全国改革先行地区的铜陵，积极推动城乡一体化，目前取消了农业户口和非农业户口的区别，建立城乡一体化的户籍制度，并且建立了城乡一体化的养老、医疗体系。据相关数据显示，到2013年年底，铜陵市为加快实施城乡一体化，加大农村基础设施、社会保障和其他公共服务配套投入，铜陵市为每位“新居民”支出7.35万元。铜陵市之所以能够这么快速的实现城乡统筹，是因为铜陵市工业化率、城镇化率都较高，在枞阳县划入之前总人口仅为70多万，财政收入较高，能够负担得起这么大的社会保障支出。“铜陵模式”为我国其他地区的改革提供了借鉴，但是难以在中国大部分地区直接复制。

3.规模经营主体效益的提高

为保障规模经营主体效益的提高，保障经营的稳定性和连续性，政府应当加大农田基础设施和现代农业设施的投入，加大科技扶持农业的力度，不断完善企业融资平台，提高规模经营主体的经营能力和抵御风险的能力。如铜陵市循环经济试验区，从2007年开始，目前累计投入14.3亿元的资金用于该园区的基础设施建设。通过政府的基础设施投入，完善了经济园区的硬件建设，为规模经营主体安心入驻园区提供了基础保障。

四、义安区新型城镇化的土地流转对策建议

(一)开展农村土地确权，夯实农村土地流转基础

积极稳定现有农村土地承包经营关系，坚持家庭联产责任承包制的中心地位，稳步开展农村土地确权工作。通过土地确权工作，进一步明确农村土地的所有权归属问题，明确土地所有权、土地承包权和土地经营权三种权利之间的关系。理清和明晰农村土地的各种权利归属，才能在制度上为农村土地流转建立坚实的保障。

(二)健全农村土地流转管理制度，规范农村土地流转程序

各级农村土地流转主管及审批单位，都应对农村土地流转实现严格的合同登记制度。对于符合土地流转法律法规的给予签证，并及时登记备案，并且建立网络查询系统，方便相关主体及时查询土地流转审批进程。对于那些违法土地流转双方意愿或者一方意愿的土地流转合同，应及时给予纠正、制止；对于违法进行土地流转的相关主体，应及时制止并依据相关法律法规给予相关责任人惩罚。对于变更流转合同的，应及时办理相关手续，切实保障相关主体的利益。通过健全农村土地流转管理制度，逐步规范土地流转程序。

(三)完善农村土地流转市场体制，促进农村土地有序流转

一是建立农村土地流转信息网站，为农民提供农村土地流转一站式服务。二是建立农村土地流转价格评估机制，建立农村土地流转价格评估中心或者委托第三方评估单位，为农村土地流转提供流转承包价格评估服务。三是建立农村土地流转风险预警机制，对不同流转土地的经营能力、经营资质和财务状况等方面进行审查，建立风险预警机制。四是创新农村流转制度，农民可以基于土地承包经营权而获得信托收益，还可以安心在外务工经商或本地就业，达到农民、投资商和政府“三赢”的目的。

(四)大力培育多元化经营主体

农村土地流转应当“适度规模”经营，“适度”对于不同地区，应分局地理条件、土地类型等因素的不同而因地制宜，例如我国东北地区，由于土地规模经营的先天条件较好，流转以后经营的规模最高可以达到上千公顷，而我国西南山区，由于特殊的地理条件的限制，土地流转后的经验规模远远低于其他地区。当前，铜陵应该大力培育不同规模的土地经营主体，种粮大户、家庭农场、农业经营合作经济组织和农业龙头企业等不同类型主体。根据现代农业发展的要求，通过优化农业产业布局，鼓励和引导承包地向粮食生产家庭农场和农民专业合作社等经营主体集中，充分发挥其组织化、专业化、标准化的经营优势，有效促进农业多种形式适度规模发展，进一步提高农业生产率、劳动生产率和土地产出率。

(五)强化各项政策扶持

一是实施项目带动战略，利用皖江城市带承接产业转移示范区的各项优惠政策，吸引城市工商资本、社会资金投入农业生产、加工和服务全过程，促进土地流转和产业化经营。二是加大资金支持，整合各项涉农资金，采取项目扶持、以奖代补等形式，重点支持农村土地流转、农业产业化、特色农业、农业支撑体系建设等方面。三是完善保障机制，加大对农村社会保障的投入，把那些愿意放弃农村土地经营权、进入城市就业的农民逐步纳入城市养老、医疗等一体化的社会保障体系，建立健全防范和纠纷调处机制，确保农村土地流转规范有序推进。

[参考文献]

[1]李玉,孔德民.“中国城市绿色城镇化指数”发布[EB/OL]. http://www.cssn.cn/gd/gd_rwhd/gd_zxjl_1650/201405/t20140520_1177527.shtml,2014-5-20.

[2]姜俊吉,周楚卿.候浙珉:三方面推进铜陵新型城镇化建设[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/05/c_126225435.htm, 2014-3-5.

[3]铜陵县农委.铜陵县农村土地流转工作指南[EB/OL]. http://zwgk.tl.gov.cn/web/XxgkNewsHtml/764791965/201008/764791965-201008-00001-32449.html,2010-8-18.

[4]尹子.大通镇四种模式加速土地流转[N].铜陵日报,2014-7-21.

[5]孙照柱.价格低迷药农受累,凤丹转型大战势在必行[N].铜陵日报, 2014-6-3.

[6]谢倩,杨波.4家合作社联合生产经营,铜陵县首家农民专业合作社联合社成立[N].铜陵日报, 2014-1-28.

[7]朱国庆,黄伟.栽下梧桐树,引得凤满村[N].铜陵日报 ,2013-3-8.

[8]王非.安徽铜陵、定远土地流转现状调查[N].证券时报,2013-12-4.

[9]盛向锋.铜陵市农村土地耕地流转率持续保持全省前列[EB/OL]. http://www.tlnews.cn/jsbb/2014-07/31/content_282308.htm,2014-7-31.

[10]刘明辉.开着车去田间地头——在铜陵三泉现代农业开发公司看机械化种田[EB/OL]. http://www.tlnews.cn/zhuanti/2011-12/03/content_127546.htm,2011-12-3.

[11]陈炜.铜陵农业循环经济试验区实施“1334”工程，发挥优势提升园区内涵与魅力[EB/OL]. http://www.tl.gov.cn/art/2013/11/1/art_40_111455.html,2013-11-1.

[12]许克锡.2014年“基层科普行动计划”, 我市3单位1个人获得国家奖励补助[N].铜陵日报,2014-6-18.

责任编辑：刘海涛

On the Reform of Rural Land Circulation System underneath the new Urbanization

Wang Liang, Chen Zhongming, Zhang Baohua

Abstract:In the new urbanization and rural land system reform, Tongling city has made some innovational and typical achievements. The main mode of Tongling rural land circulation includes big business, industry driving, cooperatives, enterprise operation and development zone business. Through land transfer, farmers' income increased, the comprehensive agricultural production capacity improved, the agricultural management structure perfected, technology integration advanced, but at the same time, it also faces many challenges. The research group through empirical research propose to carry out rural land ownership, improve the system of rural land circulation market, cultivate the main body diversification, strengthen the policy support, with the hope to provide reference for rural land circulation.

Key words:new urbanization; rural land circulation; land ownership

收稿日期：2015-10-11

基金项目：安徽省哲学社会科学青年项目(AHSKQ2014D61)；安徽省高校优秀青年人才支持计划(皖教秘人〔2014〕181号)；国家社科基金一般项目(13BJY053)；安徽省高校省级人文社会科学研究项目基地一般项目(SK2013B528)

作者简介：王亮，铜陵学院工商管理学院副教授；陈忠明，张保花，铜陵学院工商管理学院讲师(安徽 铜陵 244000)。

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1673-1794(2016)01-0017-06