小型农田水利设施供给中的角色冲突及其管理

赵龙龙

(河海大学公共管理学院,江苏 南京　211100)



小型农田水利设施供给中的角色冲突及其管理

赵龙龙

(河海大学公共管理学院,江苏 南京211100)

摘要：以角色理论为逻辑起点,对当前我国小型农田水利设施供给中存在于政府、村民委员会及村民三者之间的角色冲突现象进行分析。研究表明:因政府监督管理缺位、村民委员会自治性弱化和村民有效参与机制阙如导致小型农田水利设施供给过程中同时扮演双重角色的政府、村民委员会和村民都发生了日趋严重的角色间冲突。而有效解决角色间冲突的关键在于:加强政府监督管理,健全制约监督机制;完善法律法规,强化村民委员会的自治性;在信息对称的前提下,创新民主参与形式,拓宽民主参与渠道。

关键词：小型农田水利设施;角色理论;角色冲突;冲突管理

小型农田水利设施主要是指同时满足灌溉面积小于667 hm2、除涝面积小于2 000 hm2、库容量小于10万m3、渠道流量小于1 m3/s等4个条件,并用于农业生产且直接在田间地头起作用的水利工程或水利设施[1],主要包括蓄水设施、引水设施、输水配水设施、渠系建筑设施、提水设施、田间灌水设施、防洪设施、排涝除渍设施等。作为准公共物品的一种[2],小型农田水利设施应当以政府为主要供给主体,以满足广大农村居民(简称村民)改善生产条件、提高生产水平以及增加自身收入的需求为核心价值导向。然而在新型城镇化建设的进程中,由于政府内监督管理缺位、村民委员会自治性弱化以及村民参与机制阙如等问题的存在,导致小型农田水利设施供给过程中承担供给主体责任的政府、发挥桥梁纽带作用的村民委员会以及作为小型农田水利设施直接受益者与主要参与者的村民均陷入了较严重的角色冲突之中。

角色理论家林顿[3]曾指出:每个个体都会在社会活动中扮演着不同的角色,而每个角色又会对其扮演者产生一定的合理期望,即角色期望。当这些角色期望彼此发生冲突或者作为角色扮演者的个体难以应对过多的角色期望时,势必会引起角色内或角色间的矛盾冲突,而这种矛盾冲突就是角色冲突。作为压力源,角色冲突不仅会影响个体正常的工作和生活,而且还会导致社会活动难以正常、有序开展。

角色冲突是冲突的下位概念,也历来是社会学、心理学和管理学研究的焦点,但角色冲突的公共管理学价值却尚未引起人们的足够重视,无论是公共管理学中角色冲突的类型、成因、发展阶段及管理策略等都尚未加以系统的论证,更谈不上小型农田水利设施供给领域的角色冲突问题。

2010年春西南地区因旱返贫人口达200多万、2014年山西临汾洪涝灾害中农作物绝收面积200余hm2等事实从侧面表明:小型农田水利设施供给中存在着较严重的角色冲突问题。随着农村经济和科学文化水平的不断提高,村民对改善生产条件及提高生产水平的需求日趋强烈,而现有的小型农田水利设施供给机制却难以有效满足村民的这一需求,因此小型农田水利设施供给中由供需矛盾引发的角色冲突愈演愈烈。

农村税费制改革后,农业税大幅度减免给原本就十分脆弱的县乡财政体系带来了强烈的冲击,打破了村级公共设施供求关系内在的“林达尔式均衡”,致使村民丧失了大部分对小型农田水利设施表达需求的“价格支付权”[4]。此外,由于小型农田水利设施供给总量不足、供给结构失衡、供给机制理论缺陷等诸多不利因素[5],在某种程度上加剧了存在于政府、村民委员会及村民中原本并不十分激烈的角色冲突,同时也给小型农田水利设施供给带来了新的挑战。

表1　小型农田水利设施供给中的角色冲突类型

应该承认,角色冲突在小型农田水利设施供给中的存在具有合理性和必然性,角色冲突在给小型农田水利设施供给造成消极影响的同时,某些角色冲突也可能有助于角色扮演者通过自我批评或自我否定的方式来实现与时俱进,从而使小型农田水利设施供给机制保持强大的生命力和旺盛的活力。因此,本文在正视发生于小型农田水利设施供给中角色冲突的基础上,理性分析其类型、成因及发展阶段,探究其有效的管理策略,最终实现小型农田水利设施有效供给,推进新型城镇化建设步伐,以满足村民对改善生产条件、提高生产水平、增加自身收入的需求。

1小型农田水利设施供给中角色冲突的类型

不同学科背景的学者会选取不同角度、借助不同学科语言界定角色冲突,即便是同一学科的不同学者对角色冲突的表述也不尽相同。依据本文对角色冲突的表述,将其划分为角色内冲突和角色间冲突[6]两大类。

小型农田水利设施供给作为一种动态互动式公共活动,虽然其参与互动个体扮演角色的数量及由此引发的角色冲突程度不能与其他大型社会活动相比,但角色冲突的客观存在却会直接影响小型农田水利设施的有效供给和新型城镇化目标的实现。然而目前在小型农田水利设施供给过程中,政府、村民委员会和村民尚未对客观存在的角色冲突给予高度重视,也鲜有对角色冲突的理性分析,更缺乏对管理策略的主动探究。

一般而言,当政府或村民委员会等角色冲突发生主体感觉到小型农田水利设施供给活动受阻时,则已经产生了角色冲突。在产生角色冲突后,需要对角色冲突发生的主体和这些主体发生的角色冲突类型进行了解。本文将小型农田水利设施供给中发生的角色冲突划分为6种，见表1。

表1并未对小型农田水利设施供给中角色冲突现象进行全纳式分析,且可能存在类型交叉或重叠,但从理论上就小型农田水利设施供给中角色冲突的发生主体及其表现形式而言,该划分方法存在合理性。本文通过探究小型农田水利设施供给中政府型角色间冲突、村民委员会型角色间冲突以及村民型角色间冲突的形成原因,找出有效应对或管理角色间冲突的策略。

2小型农田水利设施供给中角色间冲突的成因

已有研究表明,“对冲突事件的不同归因会导致个体选择不同的冲突化解策略”[7]。所以对角色冲突成因,尤其是小型农田水利设施供给中角色间冲突的成因分析尤为重要。由于分析角度存在差异,不同学者对角色冲突成因的阐释也不尽相同。如角色丛理论家们从角色冲突的定义出发,指出角色冲突主要是因个体同时扮演过多角色造成的;而角色中介模式的拥护者们则更强调个体因素、组织因素、人际因素等对角色冲突的诱导作用[8]。

a. 在充分参考已有研究成果并结合实际案例的基础上,笔者发现小型农田水利设施供给过程中政府型角色间冲突的成因在于:监督制约机制不健全,政府内监督管理出现缺位。公共选择理论曾断言,在公共设施供给过程中,政府同时扮演 “行政人”和“经济人”的角色[9]。因此,在小型农田水利设施供给过程中,政府行为不仅会受到“行政人”角色期望——为谋取公共利益而努力的影响,而且还受到“经济人”自私性,即谋取私人利益的诱导,而诱发政府自利行为或寻租行为,导致社会公共利益受损。加之政府官员是“有限理性人”,其自身能力有限,大大增加了政府行为偏离其公共服务目标的可能性。此时,政府内监督管理就显得尤为重要。而所谓的政府内监督管理是指“某一公共行政部门具有授权,能在保持距离的前提下监督管理另一部门,运用一揽子工具来审核被监督管理部门的行为,并在必要时予以纠正”[10]的一种存在于政府内部的监督机制。

纵观小型农田水利设施供给的全过程,不难发现政府内监督管理始终处于缺位状态,具体表现在政府内部缺乏内容详细、操作性强的监督管理运行机制。近年来日益泛滥的政绩工程、面子工程及村民上访等也证明了政府内监督管理处于缺位状态。

b. 村民委员会型角色间冲突是由村民委员会的自治性被现行制度或法规弱化而引起的。村民委员会在小型农田水利设施供给过程中同时扮演着“村务担当者”和“政务执行者”的角色。村民委员会作为村民民主选举产生的基层自治性组织,理应对村民负责,以本村居民共同利益为出发点和落脚点,在充分尊重大多数村民共同意愿的前提下,公平、公正地处理自治事务;而“政务执行者”角色则要求村民委员会在协助乡镇政府开展日常工作的基础上,无条件地执行乡镇政府下派的任务。然而自上而下式供给决策机制能否切实满足村民的真实需求还未可知,即便不能满足村民的真实需求,在当前的供给决策机制下,乡镇政府下达的行政任务也会被村民委员会无条件地执行。于是,“政务执行者”凭借其“内容合法性”在实践中占尽先机,也意味着在这场行政体制力量(“政务执行者”)与村民委员会自治力量(“村务担当者”)的角逐中,村民委员会自制力量有可能受到来自行政体制力量的挤压而处于劣势。

随着农村税费改革的不断深入和转移支付制度的不断完善,村民委员会对乡镇政府转移支付的依赖程度逐步加大,致使村民委员会的价值取向在某种程度上发生了扭曲,即从原来兼顾村民需求偏好与乡镇政府利益偏好转变为只片面关注乡镇政府利益偏好。此外,在现实生活中,乡镇政府一般会出于降低政策执行成本的目的,对村民委员会进行直接领导,或采取干预村内选举等方式,从而导致村民委员会自治性的丧失[11]。当村民委员会彻底演变成“政务执行者”时,不仅其自我管理、自我教育、自我服务的目标难以实现,还会使村民在小型农田水利设施供给中处于失语状态。处于失语状态的村民会通过一些较极端的方式来表达自己的诉求,有可能提高群体性事件的发生概率,也在某种程度上阻挠了新型城镇化前进的步伐。

c. 村民型角色间冲突产生的根源则在于信息不对称,反馈不及时,民主参与机制阙如。村民既是小型农田水利设施供给的参与者,又是其受益者。因此,在小型农田水利设施供给过程中,村民的民主参与必不可少。但要想让广大村民在“一事一议”体制下表达自身真正的需求,做出正确的抉择,必须要在保证信息公开、透明的基础上,为其提供一种能与政府平等对话的低成本民主参与机制。然而基于对村民“经济人”的假设,当村民扮演小型农田水利设施供给参与者角色时,如果察觉参与小型农田水利设施供给,尤其是在收集相关信息基础上与政府平等对话等方面付出的代价偏大时,往往会选择“搭便车”的做法。但随着“搭便车”人数的递增,小型农田水利设施受益者根本利益受到的负面冲击也会愈加强烈,进而导致小型农田水利设施供给失效。

目前,现有公共服务信息系统尚处于初级建设阶段,无法满足村民用较低代价获取相关信息的需求,更难以实现村民需求的自下而上式表达。也正是由于现代化民主参与机制和自下而上式信息反馈机制的阙如,一方面作为小型农田水利设施供给的参与者,大部分村民想通过“搭便车”来降低自身的参与成本;另一方面,作为小型农田水利设施供给的受益者,他们又想在付出最小代价的同时获取最大收益。而小型农田水利设施有限的非排他性和局部的非竞争性又决定了其难以将所有“搭便车”者全部排除在外,因此有可能发生小范围公地悲剧或反公地悲剧[12]。

d. 根据唯物辩证法,冲突的产生源于矛盾的存在,而矛盾形成的原因既有特殊性,又有普遍性。小型农田水利设施供给中现有的政府型角色间冲突、村民委员会型角色间冲突以及村民型角色间冲突也是如此,其形成原因的特殊性本文已有分析,而其原因的普遍性为:我国小型农田水利设施供给总量不足、供给结构失衡、供给机制存在理论缺陷以及新公共管理运动中兴起的新公共服务理论对我国产生了广泛而深刻的影响[13]。

3小型农田水利设施供给中角色间冲突的管理

a. 健全制约监督机制,加强政府内监督管理。为了有效遏制政府失灵及政府自利行为,首先应明确政府存在的目的在于提供一种可供公民选择的、能在保障个人权利基础上有效整合公民私利和社会利益的程序[14]。正因为如此,政府的角色定位也应当由社会掌舵者向议程组织者、参与者转变。其次要充分运用政府内监督管理的三大工具——导向器、检测器、矫正器,不断监测和矫正小型农田水利设施供给中政府所面临的角色冲突与行为偏差,从而逐步削弱政府“经济人”的自利性。

b. 继续深化行政体制改革,进一步强化村民委员会的自治性。应当在适当修订《中华人民共和国村民委员会组织法》中部分不合理条款和进一步深化行政体制改革的基础上,明确并强化村民委员会的自治性和相对独立性,充分发挥村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的作用。此外,在小型农田水利设施供给过程中,还应对村干部的“当家”行为加以规范,通过构建自下而上式需求表达机制和制约监督机制来有效预防并及时矫正小型农田水利设施供给过程中村干部的越轨行为[15]。

c. 依托现代信息技术,在保证信息对称的基础上创新民主参与形式,拓宽民主参与渠道。借鉴韩国和日本农田水利设施供给经验[16],即建立以各级财政投资为主的供给体系、多元化的融资渠道,采取“受益者负担”与政府补贴相结合等政策,并依托大数据和云技术,搭建一个开放型农田水利设施信息交互平台,创新村民参与小型农田水利设施供给的形式,拓宽村民参与小型农田水利设施供给的渠道。这样,各级地方政府就可以将小型农田水利设施供给过程中所有重要信息及时向社会公开,并自觉接受来自上级领导部门和社会公众的监督,从而有效预防以权谋私、钱权交易等贪污腐败行为的发生;社会公众也可以通过该平台适时获取小型农田水利设施的相关信息,时时与政府互动,进而弥补自上而下式供给决策机制的缺陷。

d. 适当加大小型农田水利设施供给总量,积极鼓励公共设施供给理论探索与创新。根据中国国情,结合各地小型农田水利设施供给现状,适当加大政府对小型农田水利设施的供给力度,同时将第三部门纳入供给主体领域,正确引导第三部门参与小型农田水利设施的供给活动。在合理借鉴新公共服务理论合理内核的基础上,以“三个有利于”作为衡量一切得失的标准,坚持在中国共产党的领导下,进一步探索具有中国特色的公共设施供给理论。

4结语

总之,从加强政府内监督管理、健全制约监督机制,完善法律法规、强化村民委员会的自治性,在信息对称的前提下,创新民主参与形式、拓宽民主参与渠道,适度加大小型农田水利设施供给总量、积极鼓励公共设施供给理论探究与创新等方面着手,就可以对当前我国小型农田水利设施供给中存在的政府型、村民委员会型及村民型角色间冲突进行有效管理。

参考文献：

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Role conflicts in supply of small-scale irrigation and water conservancy facilities and post-conflict management/

ZHAO Longlong

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:Using the role theory as the logical starting point, the role conflicts among the government, villagers’ committee and villagers in the current supply of small-scale irrigation and water conservancy facilities in China are analyzed. It is found that the lack of the government supervision, the weakening of the autonomy of villagers’ committees and the lack of villagers’ effective participatory mechanisms lead to the increasing role conflicts among the government, villagers’ committee and villagers in supply of rural small-scale irrigation and water conservancy facilities. The key to an effective solution to the conflicts is as follows: (1) strengthening of the internal government supervision and supervision mechanism constraints; (2) improvement of laws and regulations and promotion of the autonomy of villagers’ committees; (3) under the premise of asymmetric information, innovation of democratic participation patterns and broadening of democratic participation channels.

Key words:small-scale irrigation and water conservancy facility; role theory; role conflict; conflict management

(收稿日期：2015-06-11编辑：胡新宇)

中图分类号：G451

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)02-0064-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.015

作者简介：赵龙龙(1989—),男,山东滨州人,硕士,主要从事行政管理理论研究。E-mail:yarryqotter@163.com