最严格水资源管理制度下用水总量统计工作机制设计

王卓甫,王　梅,张　坤, 2, 3,丁继勇

(1.河海大学工程管理研究所,江苏 南京　211100; 2.浙江华东工程建设管理有限公司,浙江 杭州　310014;

3. 中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司,浙江 杭州　310014)



最严格水资源管理制度下用水总量统计工作机制设计

王卓甫1,王梅1,张坤1, 2, 3,丁继勇1

(1.河海大学工程管理研究所,江苏 南京211100; 2.浙江华东工程建设管理有限公司,浙江 杭州310014;

3. 中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司,浙江 杭州310014)

摘要：在分析已有研究成果的基础上,通过实践调研,了解用水总量统计工作机制的现状,剖析当前存在的不足,分别从业务流程机制、复核机制以及激励机制3个角度出发,进行完善,具体表现为:①重构业务流程,即在对已有用水总量统计业务流程分析的基础上,增加监督和评估/复核等环节;②构建成果复核机制,即根据用水总量统计的源头数据不同,构建针对水资源监测部门和取/用水户的成果复核机制;③设计激励机制,即基于委托代理和激励机制设计理论,分别设计针对用水户和水资源监测部门的激励机制,并初步构建了水资源监测部门工作绩效评价指标体系。

关键词：用水总量统计;水资源管理;工作机制

2011年,中央1号文件首次聚焦水利科学领域,对我国的水利改革发展做出了重大战略部署。2012年1月,《关于实行最严格水资源管理制度的意见》[1]由国务院对外发布,成为指导当前和今后较长时期我国水资源工作的纲领性文件。而践行最严格水资源管理制度的关键是强化用水总量控制。但是,由于受历史遗留等诸多因素的影响,当前的用水总量统计工作机制仍不够健全,亟待得到有效完善。

首先完善工作业务流程,确保统计数据流的畅通；其次,考虑到用水总量统计工作可能受到影响或干预,有必要构建监督复核机制,或其他监督复核措施；最后,考虑到用水总量统计的数据将是落实最严格水资源管理制度考核办法的基础,针对在统计工作中可能面临取/用水户和水资源监测部门的道德风险,有必要建立健全激励机制。

文献[2-3]构建了适合最严格水资源管理制度的用水总量统计组织体系,为该研究的开展奠定了基础。刘少英等[4-5]构建了应对湖南省体育产业的统计机制,即应进一步明确体育产业统计的分工实施,提高统计质量的权威性;抓好对体育产业统计数据的深度分析和发布;扎实推进基层体育统计规范化建设和管理实施细则。马贤永等[6]结合当前高校毕业生就业统计的特点,提出应完善就业统计方式,完善就业率指标考核办法,并做好后续跟踪调查。张娜[7]在对以前人口统计机制分析的基础上,指出应建立多部门联合的人口统计机制;同时,需对统计人员进行不定期的培训,提升统计人员的素质。文献[4-7]分别对体育产业统计、毕业生就业统计,以及人口统计开展了研究,对本文具有一定的指导意义。张维迎[8]发展了委托代理理论,构建了最优委托权安排模型,并借此阐述团队最优委托权安排中的决定因素;同时他还进行了产权和激励方面的理论研究。朱浩等[9]基于政治经济学框架,建立了将地方政府异质性引入由中央政府主导、地方政府参与的晋升锦标赛模型,拓展传统晋升博弈模型,并对比分析了同质性和异质性竞争情形下竞争参与者的行为水平。文献[8-9]阐述了委托代理理论和锦标赛模型,为本文激励机制的设计指明了方向。考虑到最严格考核制度下的用水总量统计与税务征收工作具有一定的相似性,文献[10-12]具有重要的参考价值。笔者拟结合用水总量统计工作的特点,设计用水总量统计工作的业务流程和复核机制;结合委托代理理论和激励机制设计理论,针对用水户以及水资源统计部门分别构建相应的激励机制。

1用水总量统计工作业务流程机制

1.1与用水相关的日常统计业务流程现状

与用水相关的日常统计，目前分布在多个部门/行业。这些统计为各部门的用水管理提供了相应的参考依据，但仍存在诸多问题：①各部门根据本部门管理需要，开展用水量统计，所得数据并不是用水总量，具有不完备性；②取水或用水量的量测设备安装不到位，直接影响到取/用水数据的可靠性、精度；③许多取/用水数据与缴纳水资源费直接相关，不报、瞒报、少报等现象在各地均不同程度地存在。

上述几种日常统计工作均未涉及监督/复核工作。考虑到用水总量统计数据要用于绩效考核,针对可能出现的道德风险,上述业务流程不能满足统计需要。基于此,需整顿和规范日常统计业务流程,对数据采集/上报、数据复核/监督以及行政决策机制进行必要的改革,并判断当前用水总量统计工作是否存在瓶颈,运行性能是否良好,为进行最严格水资源管理工作奠定基础。

图1　用水总量统计工作业务流程

1.2重构用水总量统计业务流程的原则

a. 加强对“跨行业数据”的管理。在用水总量统计组织体系中,水行政主管部门虽起到主导作用,但用水总量统计工作仍需得到其他部门的配合。

b. 增加监督和评估/复核等环节。考虑用水总量统计的成败将直接影响到最严格水资源管理制度的落实,并间接影响水资源费的征收,有必要增加监督和评估/复核环节,以此保障统计数据的质量。

c. 加强数据加工汇总。借鉴通用统计业务流程设计的思想,加强对数据的加工汇总,以此强化对数据质量的控制。

d. 利用统计行政主管部门的专业优势。充分利用国家统计行政主管部门在统计业务领域的经验,由统计行政主管部门对用水统计工作进行业务上的指导和监督,降低道德风险等。

1.3用水总量统计工作业务流程设计

根据构建用水总量统计工作业务流程的现状、原则及目标,构建如图1所示的用水总量统计工作业务流程。

图1中,对于取/用水户提供的用水数据,有必要根据用水计量方式、计量设备等情况,对其进行抽样检验或复核,以保证基础数据的准确性。

2用水总量统计成果复核机制

2.1用水总量统计工作复核主体和复核分类

用水总量统计成果复核一般指上级水资源监测部门对下级水资源监测部门提供成果的复核,或水资源监测部门对取/用水户提供数据的复核。故而,复核工作的主体为水资源监测部门。用水总量统计的数据由用水户和水资源监测部门两方面提供。因此,用水总量统计成果复核包括对取/用水户所提供数据的复核,和对水资源监测部门提供数据的复核。

2.2对取/用水户所提供用水总量统计数据的复核

a. 复核的必要性。由取/用水户提供的数据将直接与其应缴纳的水资源费相关,因而取/用水户客观上存在不报、瞒报、少报的动机,即水资源费征缴部门将面临道德风险,并殃及用水总量统计数据的准确性;而目前部分取/用水量测设备又难以保证提供真实的数据,更何况部分用户的取/用水量测设备缺失。因此,有必要对取/用水户提供的取/用水统计数据的准确性进行复核。

b. 对取/用水户所提供数据复核的办法。对用水户提供统计数据的准确性进行考核,一般采用抽样对比的方法,即定期或不定期对用水户的用水情况(数据)进行抽查,并与用水户提供的数据进行对比分析,进而做出判断。

2.3对水资源监测部门所提供用水总量统计数据的复核

a. 复核的必要性。一旦用水总量统计数据被用于对政府进行考核,行政干预、本位主义等对用水总量统计的影响会加剧。此外,相关统计人员选择统计分析的方法、工作态度等诸多因素也会影响用水总量统计数据的质量。因此,对用水总量统计数据有必要进行复核。

b. 对水资源监测部门所提供数据复核的办法。由上一级水资源监测部门对下级水资源监测部门提供的用水总量统计数据进行抽样、复核、对比,以分析判断下级水资源监测部门提供用水总量统计数据的准确性和客观性;水利部设用水总量统计工作办公室,对下属各级水资源监测部门进行不定期的抽查和复核。

3用水总量统计工作激励机制

考虑到用水总量统计工作的特点,在构建用水总量统计工作激励机制时,需从取/用水户和水资源监测部门两方面进行探讨。

3.1取/用水户的激励机制

当用水户的用水数据与水资源费相关时,在由用水户提供用水数据,且计量设施不十分完备的情况下,政府面临用水量变小的道德风险。可综合利用声誉机制和物质机制,激励用水户上报真实准确的用水数据。

3.1.1声誉机制

a. 构建用水户信用评级等级。参考其他行业对客户信用管理的经验,水利部可在全国范围内,根据用水户缴纳水资源费状态,将其信用分为不合格(C)、合格(B)、优良(A)3个等级。对于优良等级可以进一步划分A、AA和AAA 3个等级。一方面,根据用水户缴纳水资源费的准确性、及时性,给用水户评级,从信誉层面调动用水户按时、足额缴纳水资源费;另一方面,水行政主管部门可借鉴其他行业对失信单位或个人的处罚措施,对失信单位和个人的偷水、漏水行为进行曝光,并采取行政处罚措施,使用水单位和个人不敢偷水、漏水。

b. 营造良好的氛围。充分利用报刊、网络及其他媒介,加强对用水总量统计工作的宣传,改变用水户的观念。

c. 利用授予荣誉称号等手段,调动用水户的积极性。依据马斯诺夫需求层次理论,对积极配合用水总量统计工作的用水户,给予正面表扬,授予荣誉称号,亦可以通过报刊、媒体对其事迹进行介绍和宣传。

3.1.2物质激励

相对于声誉激励,物质激励具有自身特色。对提供用水数据的用水户的物质激励,涉及征缴水资源费的政策,笔者仅作简单讨论。在规定水资源费收缴标准的基础上,根据用水户缴纳水资源费的信用等级,确定实际征收水资源费的系数,并采用标准乘以系数作为实际征收值。参考工程建设等领域的经验,该系数取值范围可选0.90～1.10。若用水户上缴水资源费的信用等级为C时,该系数取1.10;信用等级为B时,该系数取1.00;信用等级为A时,该系数取0.97;信用等级为AA时,该系数取0.94;信用等级为AAA时,该系数取0.90。

3.2水资源监测部门的激励机制及评价指标

3.2.1激励机制选择

水资源监测部门可能存在工作质量降低,或顶不住外界压力、用原则进行交易等情况,并最终致使用水总量统计数据失真。考虑到影响因素较为复杂,若对某一水资源监测部门进行独立考核,评价标准将难以确立,评价方法较难选择。故而,可采用锦标制进行激励。

锦标制激励机制是一种典型的立足于相对业绩比较的激励机制。委托人采用一定的评价标准,利用相同的评价指标,对所有工作内容相同或工作内容相似的代理人进行打分和排名,得分较高或者排名在前的代理人为赢家,并可以获得一定的奖励;反之,得分最低或者排名最后的代理人会受到一定的惩罚。这一激励机制是建立在相对业绩上的,而与他的绝对业绩无关。

对水资源监测部门的激励,采用锦标制激励机制,即上一级水行政主管部门,采用统一的标准和方法,对下属水资源监测部门的工作绩效进行评价,然后根据排名,给予不同程度的奖励或惩罚。

3.2.2水资源监测部门统计工作绩效评价指标分析

对用水总量统计,其核心是确保统计数据的质量。而影响统计数据质量的要素较复杂,包括:统计人员、统计方法和手段、统计的基础数据、统计环境(主要是制度)等。衡量用水总量统计工作质量的指标包括:统计数据的准确性和统计数据的及时性。

a. 统计数据准确性的影响因素。由质量管理理论可知,影响一般产品质量的因素包括:人(操作人员和管理人员,M)、机(生产所用设备、工具等,M)、料(生产产品的原料,M)、生产方法或工艺(M)和生产环境(E),即“4M1E”。参照质量管理理论,针对统计数据的准确性这一质量指标,其影响因素包括:①人的因素,可以描述为人的专业性、能力和水平;②基础数据的因素,即基础数据的可靠性;③统计分析工具的因素,包括数据分析传输工具、手段等;④统计方法的因素,即统计方法的先进性、科学性以及合理性;⑤统计环境的因素,主要包括统计工作制度环境,如规范化、标准化管理制度,统计监督复核制度和抗干扰制度等。根据上述,可构建用水总量统计数据准确性的评价指标包括:①统计人员专业性、能力;②相关规章制度的完备性;③数据采集手段、方法的科学性;④统计分析方法的合理性;⑤数据传输手段的先进性;⑥数据采集、统计过程的规范性;⑦统计成果的标准化程度;⑧统计成果复核及其科学性。

b. 统计数据及时性的影响因素:①基础数据采集或提供及时性;②统计最终成果提交及时性。

3.2.3激励方法

a. 声誉激励。一方面可以充分利用各种媒介,加强对用水总量统计工作的宣传介绍,明确这项工作的历史意义,营造良好的氛围;另一方面,可以充分利用授予荣誉称号的手段,调动水资源监测部门的积极性,并对其事迹进行介绍和宣传,对于排名较后的单位,可以采取手段进行鞭策。

b. 物质激励。一方面,对于排名靠后的水资源监测部门,可以采取扣发或减发绩效奖金的方式进行惩罚;另一方面,对于排名较前的单位,可以给予适当的物质奖励,例如资金或奖品。

4结语

分别从流程机制、复核机制,以及激励机制等角度出发,阐述用水总量统计的工作机制:明确流程设计的关键是加强对用水统计的抽样复核;明确复核的主体为水资源监测部门,包括对取/用水户所提供数据的复核和对水资源监测部门提供的统计数据的复核;考虑到用水总量统计工作的特殊性,激励对象包括对提供用水数据的用水户的激励和对水资源监测部门的激励,对水资源监测部门应采用“锦标制”,并初步构建了相应的评价指标体系。

参考文献：

[1] 国务院. 国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[EB/OL].[2014-05-08].http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201202/t20120216_313991.html.

[2] 张显成, 王卓甫, 张坤.最严格水资源管理下用水总量统计的组织研究[J].人民黄河, 2015(4): 62-65.

[3] 王梅, 王卓甫, 张坤,等.用水总量统计工作组织体系设计的再思考[J].水利经济, 2015,33(3): 51-55,77.

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[5] 刘少英, 王美芬.湖南省体育产业统计指标体系设置与实施研究[J].体育研究与教育, 2012(2): 4-6,34.

[6] 马贤永, 吴晓晴.对高校毕业生就业统计机制的思考[J].统计与管理, 2012(6): 167-168.

[7] 张娜.新形势下人口统计存在的问题及对策分析[J].现代经济信息, 2015(10): 6-8.

[8] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海: 上海人民出版社, 1996.

[9] 朱浩, 傅强, 黎秀秀.基于异质性地方政府激励锦标赛模型及政策意义[J].系统工程理论与实践, 2015(1): 109-114.

[10] 欧纯智.风险规避度、工作激励与税收征管双方共赢机理分析[J].河北经贸大学学报, 2014(4): 51-55.

[11] 郭剑川.税收征管激励机制设计[J].商业时代, 2010(5): 86-87.

[12] 李传志, 叶民强.纳税人与税务代理人委托-代理关系分析和激励机制设计[J].经济体制改革, 2008(2): 113-116.

Working mechanism design of water consumption statistics under the most stringent water management system/

WANG Zhuofu1, WANG Mei1, ZHANG Kun1, 2, 3, DING Jiyong1

(1. Institute of Engineering Management, Hohai University, Nanjing 211100, China; 2. Zhejiang Huadong Engineering Construction Management Corporation Limited, Hangzhou 310014, China; 3. Power China Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, China)

Abstract:Based on the analysis of the available research results, the current situation of working mechanism for the total water consumption statistics is known through field investigations, and the existing shortcomings are discussed. The working mechanism design is improved from three aspects of business process mechanism, review mechanism and incentive mechanism. Firstly, it is necessary to reconstruct the business process, that is, to add the supervision process and the evaluation/check process to the traditional process of the water consumption statistics. Secondly, the review mechanism should be established for the water resources monitoring departments and the water users according to differences of source data in the water consumption statistics. Finally, the incentive mechanism should be design based on the principal-agent theory and the incentive mechanism theory. The incentive mechanisms should be respectively designed for the water users and the monitoring departments, and an evaluation index system for water resources monitoring departments is initially established.

Key words:water consumption statistics; water management; working mechanism

(收稿日期：2015-08-17编辑：方宇彤)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)02-0045-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.010

作者简介：王卓甫(1957—),男,江苏宜兴人,教授,主要从事水资源管理、项目管理研究。E-mail:zfwang@hhu.edu.cn

基金项目：水利部重大公益性项目(1261430112068);中央高校基本科研业务费项目(2014B01314)