行政登记案件适用行政附带民事诉讼问题研究

邓达奇，王　琦

(1.深圳市社会科学院 政法研究所, 广东 深圳　518028;

2.西南政法大学 行政法学院，重庆　401120)



行政登记案件适用行政附带民事诉讼问题研究

邓达奇1，王琦2

(1.深圳市社会科学院 政法研究所, 广东 深圳518028;

2.西南政法大学 行政法学院，重庆401120)

摘要：作为协调民事与行政交叉案件的一种可行方式，行政附带民事诉讼对于行政登记案件的重要性不言而喻，新修订的《行政诉讼法》明确了在审理行政登记案件时适用行政附带民事诉讼的合法性。深入分析行政附带民事诉讼有关问题具备一定的理论价值和实践意义。对行政登记的概念和特征进行界定，并在此基础上对何种行政登记案件可以适用行政附带民事诉讼以及其适用程序展开分析,对理论和实践都有一定的积极影响。

关键词：行政登记；行政附带民事诉讼；附带民事诉讼程序

所谓行政附带民事诉讼，是指行政诉讼案件的原告或者利害关系人向法院提出与被诉行政行为有着密切关联的民事争议，法院在审理行政案件的同时，将该类民事争议一并审理的诉讼模式。作为行政与民事交织案件审理难题的一种解决方案，这种诉讼模式早在20余年前就已开始受到我国学界的关注，但对它的诸多问题学界至今仍未达成共识。

2014年11月1日通过的《行政诉讼法》修正案第61条第一款明确指出：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样一来，行政登记案件自然而然就被纳入了行政附带民事诉讼的范围。

一、行政登记之界定

由于我国法律法规中有关“登记”的事项种类繁多、性质复杂，行政登记本身就是一个比较具有争议的概念，在没有对其概念进行界定之前，一切对行政登记案件适用行政附带民事诉讼展开的讨论都是无源之水、无本之木。

(一)行政登记的概念

登记的基础词义是将相关事项和信息记载或录入到纸张或者计算机等介质的活动。作为行政法律概念的登记，不仅其基础词义所言之记载或录入，还有着更加丰富的内涵。

概念是反映客体本质的思维模式，行政登记概念的界定与其本质属性的分析是不可分离的。目前，学界对行政登记的性质有以下4种观点：

1.行政登记是一种独立的行政行为模式。如图1所示，持这种观点的学者认为行政登记是行政机关对登记申请人申请登记的特定行为、事项和情况进行注册和记载的行政行为，具备作为一个独立的行政行为应具有的所有要素[1]。行政登记有着自身特有的内涵，与行政许可、行政确认等行政行为有着本质区别，并不是某种行政行为的下位概念，应赋予其独立的行政行为的地位。

2.行政登记是其他行政行为的种概念。如图2所示，该观点指出，行政登记并非一种独立的行政行为模式，而是属于行政许可、行政确认等行政行为的种概念，具体而言，又可以分为“许可说”“确认说”和“监督检查说”。一些学者认为，行政登记是行政许可的一种表现形式，只不过是以登记的方式进行许可罢了，其实质还是许可[2]367，也有一些学者认为登记与普通许可、特许等行政许可不同，是许可的其他种类，属于广义的许可[3]。有的学者则倾向于行政登记属于行政确认的范畴，系羁束行政行为[4]，在他们看来，行政登记是行政主体通过相关的登记行为，明确当事人的现状、行为以及事实，对其进行依法确认的行为[5]。还有的学者认为登记是行政检查的方式之一，是一种行政机关对相对人进行检查的方法[6]。

图1　独立行政行为说

图2　行政登记的概念逻辑

3.行政登记是一种介于行政法律行为和行政事实行为之间的准行政行为。如图3所示，准行政行为源于日本行政法学界对行政行为的一种分类。“所谓准行政行为，是指根据行政厅的意思表示以外的判断和认识的表示，由法律将一定的法律效果结合起来，从而形成的行政行为。”[2]419行政登记具有不包含行政机关的意思表示和不直接对相对人的权利义务产生影响的特点，因此，一些学者将其归类为准行政行为。

图3　准行政行为说

4.行政登记是一种行政管理方式和手段。如图4所示，持这种观点的学者认为行政登记既非一种独立的行政行为模式，也不属于其他行政行为的种概念，行政登记具有多层次的性质，在行政确认和行政许可等领域有广泛的应用，其本质是一种行政管理手段[7]。如图4所示。

图4　行政手段说

对于行政登记的性质，笔者倾向于赞成第一种观点：行政登记区别于行政登记和行政许可行为，属于一种独立的行政行为，虽然它与行政许可、行政确认甚至行政检查有许多相似和关联之处，但在本质上是有差别的。这也与修正后的《行政诉讼法》第61条将行政登记与行政许可、行政裁决并列表述的做法相一致。行政登记是一个复合性行政行为，由原因行为和登记行为构成，原因行为可能是行政许可、行政确认甚至是民事法律关系或者事实状态，这也是为什么总是把行政登记与行政许可和行政确认混同的原因，而登记行为则包括申请、审查、备案、公告等程序。据此，笔者尝试将行政登记定义为：行政登记是指行政机关应相对人的申请，根据法律的有关规定，对相关事项进行审查，并决定是否予以书面记载的行政行为。

(二)行政登记的特征

从上述概念看，行政登记具备以下特征：

1.行政登记的主体是行政机关。这是行政登记区别于“私”登记的主要标志。除了房产登记、婚姻登记以及户籍登记之外，生活中还有社团的入社登记、旅馆的入住登记、医院的入院登记等形式各异的“登记”，显然这种在现实生活中常见的登记行为不属于行政登记。

2.行政登记是依申请的行政行为。行政机关只能应行政相对人的申请进行行政登记，不能自发做出登记决定。

3.行政登记的审查内容是相关事项。不同类型的行政登记的审查内容不同，其审查的内容可能只是法定形式要件，也可能包括引起行政登记的原因事项。

4.行政登记是羁束行政行为。对于行政登记的相关事项和条件，法律有相应的规定，是否对相对人的申请事项进行登记，行政机关不具有自由裁量权，任何不符合相关法律规定的事项都不允许登记在册，而符合登记条件的事项则应当被登记。

(三)行政登记的分类

行政登记的范围和事项涉及行政管理的方方面面。根据所涉行政登记申请人的权利类型不同，可将行政登记分为几种不同的类别：人身权行政登记、财产权行政登记以及其他权利行政登记。涉及到人身权的行政登记主要包括婚姻登记、收养登记、身份登记以及户籍登记等，此类登记主要是通过对主体的身份情况进行记录，以明晰主体资格的取得、变动或灭失状况；财产权行政登记主要包括车辆船舶登记、土地使用权登记、抵押权登记以及房屋所有权登记等，这主要是为了明确当事人的财产权利现状。此外还有诸多关于其他权利的行政登记，比如选民登记、学籍登记等，林林总总，不一而足[8]。

除此之外，对行政登记还有很多种分类方式，笔者认为，根据对行政机关审查严谨程度要求的不同，行政登记可以分为形式审查类和实质审查类。形式审查类行政登记是指行政机关只审核当事人提交的资料及相关证明是否齐备，是否能够满足登记形式上的要件，只要满足以上两个条件便予以登记的登记类型。这类登记对行政机关的审查要求较低，通常只需要进行书面审查或口头询问。实质审查类行政登记是指行政机关需对行政登记申请人提交的有关证明、资料的实质内容是否真实且与法定条件相符进行审查，只有实质内容真实且与法定条件相符时方可作出予以登记决定的登记类型。这类登记对行政机关的审查要求较高，通常需要进行实地核查，有时还需要专门技术人员通过专业的技术手段来确定。

二、适用行政附带民事诉讼的行政登记案件之范围

由于行政登记的原因行为常常涉及民事法律关系，与行政登记有关的案件多为行民交叉案件。在司法实践中，对涉及行政登记的行民交叉案件的处理方式可谓五花八门。在对各种处理方式进行比较后，我们可以发现，对行政登记案件不予受理的做法不符合法治原则；恪守先“行”后“民”的做法可能出现“官了民不了”的困局；采用先“民”后“行”的方式则可能有悖于行政行为的公定力。行政附带民事诉讼制度不失为解决行民交叉案件的一剂良方，其能够满足诉讼效益原则的要求，确保法院裁判的一致性，并且避免前述处理方式存在的弊端。

行政诉讼的目的在于审查行政行为的合法性，而判断一个行政行为合法与否的标准应该是行政机关的法定义务。就行政登记行为而言，审查其合法性，关键在于明确登记机关是否深刻落实相关的审核规定，履行相应的审核义务[9]。可见，要解决行政登记诉讼应适用何种诉讼模式的问题，首先必须明确登记机关的审查义务。

虽然《行政诉讼法》明确了行政登记案件适用行政附带民事诉讼的合法性，但并未明确具体的适用规则，也未区分可以适用该诉讼模式的行政登记案件的类型。那么，形式审查类行政登记行为和实质审查类行政登记行为都可以提起行政附带民事诉讼吗？笔者以为不然，下面将逐一展开分析。

(一)形式审查类行政登记

对于形式审查类行政登记，行政机关的职责在于检查申请人提供的申请登记所需的证件、材料是否完整，明确相关材料是否符合登记的法定形式要件，在这个审查过程中，行政机关无需核实材料内容的真实性，即不需要核查行政登记的原因行为。这就存在一个问题，通过行政附带民事诉讼程序审理形式审查类行政登记时，必定要同时审查原因行为与登记行为，若原因行为与材料不符，即材料的内容不真实，但材料齐备且符合法定形式要件时，法院该如何判决？此时，根据行政诉讼合法性审查原则，行政机关的登记行为是合法的。若判决当事人在民事诉讼中胜诉，在行政诉讼中败诉，将导致民事判决与行政判决的结果不一致，不仅有损法院权威，而且会使纠纷更加复杂，这样一来行政附带民事诉讼提高诉讼效益、确保判决一致性的目的就完全无法实现。但如果依据材料不真实撤销行政登记，虽然能够在一定程度上保持行政判决结果与民事判决结果的一致性，但可能使合法的登记行为被撤销，不仅行政机关难以接受这个结果，还违背行政诉讼合法性审查的原则，使行政诉讼丧失独立性。这样，就使得法院陷入了两难的境地。

由此看来，行政附带民事诉讼并不能很好地处理形式审查类行政登记案件，我们应当另辟蹊径。笔者认为，民事诉讼程序是一个比较好的选择。先通过民事诉讼程序审查原因民事法律行为的效力，确定民事法律关系，从而判定权利归属。在得到民事判决后，当事人可以根据判决确定的权利内容向登记机关申请变更或撤销登记，不必再提起行政诉讼。登记机关在作出形式审查类行政登记时只对材料进行了形式审查而并未鉴别其真实性，其意志渗入的范围仅限于材料的形式，不涉及材料的真实性[10]。据此，民事判决否定材料的真实性并不会损害行政行为的公定力，而登记机关应当事人申请根据其所持生效民事判决作出变更登记后，将助益当事人实现民事权利形式与实质的统一。当然，如果当事人认为登记机关的登记行为本身存在程序违法、越权登记等违法情形时，则需要另行提起行政诉讼寻求救济。

(二)实质审查类行政登记

与形式审查类行政登记不同的是，行政机关在履行对实质审查类行政登记审查义务的过程中，除了需要对材料的完整性进行检查，还需要核实行政登记申请人提交材料内容的真实性，其意志已渗入材料的实质内容，若材料的真实性存在问题，不仅在民事关系确认方面存在问题，根据行政诉讼合法性审查原则，行政机关的登记行为也存在法律上的瑕疵。因此，对这类行政登记案件适用行政附带民事诉讼，法院不必担心陷入民事判决与行政判决不一致或违背行政诉讼合法性审查原则的两难，可以很好地发挥这一诉讼模式的优势。

基于对行政行为公定力的考虑，在行政附带民事诉讼程序中，应该先解决行政争议部分。如上所述，在作出实质审查类行政登记行为时，行政机关的意志渗入了材料的实质内容，因此该类登记行为的公定力涵盖内容，非经撤销，都应受到其他机关的尊重。换言之，在通过解决行政部分争议并作出撤销该登记行为的决定前，不能通过民事诉讼程序否定其认定的材料内容的真实性。当然，无需担心行政附带民事诉讼程序沦为先“行”后“民”的翻版，对于解决行政部分争议时已经核实的证据和认定的事实，无需在解决民事部分争议时重复质证，能够大大提高诉讼效率，节约诉讼资源，保证判决的一致性，一并判决的判决形式则能很好地解决“官了民不了”的问题。

当然，目前我国立法对于哪些行政登记须进行形式审查，哪些行政登记须进行实质审查未作出明确规定，理论界也尚未对此达成共识，但这并不意味着在适用行政附带民事诉讼这一问题上区分对待这两类行政登记是不必要的或是没有意义的。

三、行政登记案件适用行政附带民事诉讼之程序

有的学者以会产生诉讼时效、诉讼管辖、举证责任、判决效果和执行等方面的混乱为由对行政附带民事诉讼的可行性提出质疑，笔者认为会出现这些方面的混乱并不是因为行政附带民事诉讼程序本身的问题，只是其运行缺少一整套规范的程序规则体系。在这里，笔者认为有必要对行政登记案件适用行政附带民事诉讼的相关程序问题展开讨论。

(一)诉讼原则

行政诉讼由于其独特的性质，在诉讼原则上与民事诉讼存在一定的差异性，其中主要体现在以下几个原则：被告禁止反诉原则、被告负举证责任原则等。对于行政争议的部分，需要适用行政诉讼的特殊原则，民事争议部分则依然遵循民事诉讼原则，被告可以根据原告的诉讼提出反诉，举证责任方面也仍适用“谁主张、谁举证”原则。

(二)诉讼时效

行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效在我国是完全不同的两个概念。在笔者看来，行政附带民事诉讼中行政争议和民事争议的期限也存在较大差异，需要分别计算。行政附带民事诉讼过程中的行政争议部分适用行政诉讼中的起诉期限，而附带的民事争议部分则适用民事诉讼上的诉讼时效。

(三)诉讼提起

诸多学者认为，附带的民事诉讼应与作为主体部分的行政诉讼同时提起，至少也应该早于行政诉讼一审判决，进入二审后，不应再允许提起附带民事诉讼，否则将使得当事人丧失对民事部分的上诉权[11]。 笔者认为，解决这个问题可以参考民事诉讼中对二审中原审原告增加独立的诉讼请求或原审被告提出反诉时的做法。若当事人在参与行政诉讼二审程序过程中提起附带民事诉讼，法院可以组织调解，如果调解无果，就需要告知当事人再单独提起民事诉讼。

(四)诉讼管辖

通常情况下，无论是行政诉讼还是民事诉讼，诉讼管辖采取的都是原告就被告的原则，但行政附带民事诉讼中民事部分与行政部分被告的差异性可能导致两部分管辖的冲突。若因为这个原因而否定适用行政附带民事诉讼，会使它的适用范围大大减小，不利于其优势的发挥。在笔者看来，此时就应当出于对行政诉讼是案件的主体部分的考虑，由行政诉讼的管辖法院负责整个行政附带民事诉讼案件。

(五)审理方式与判决

如笔者在第二部分中所述，基于对行政行为公定力的考虑，在行政附带民事诉讼程序中，通常情况下应该一并审理，在审理过程中优先解决行政争议，再来协调民事争议部分，最后一并作出判决。当附带民事部分的案情过于复杂，一并审理和判决将极大地拖延行政部分的审判，影响诉讼效益时，可以先对行政部分进行审理并作出判决，再由审理行政部分的审判组织继续审理附带的民事争议[12]，待厘清事实后作出判决。

(六)上诉

如果上诉人对于法院作出的行政部分和民事部分的判决均存在异议，提起上诉的，由二审法院行政审判庭一并审理。如果当事人只对其中的某一部分不服，仅就行政或民事判决部分提起上诉，二审法院只需要对其上诉的部分进行审理，对另一部分只需要审查其在一审过程中是否存在错误。若当事人仅就民事部分上诉的，鉴于民事诉讼的附带性，仍应由行政庭审理。

(七)执行

执行主体方面，原则上行政部分与民事部分均应由法院统一执行。对于行政部分中法律规定行政机关有强制执行权的部分，法院可以交由指定的行政机关执行。执行时间方面，对于一并判决的，应分别按行政诉讼和民事诉讼执行程序同时执行；对于分别审理判决的，应对行政部分先予执行，再执行民事部分。

四、结语

将行政附带民事诉讼制度纳入行政登记案件审判实践，具有实现诉讼效益、确保法院裁判的一致性以及彻底解决纠纷的优势，新修订的《行政诉讼法》也已明确了其合法性，但遗憾的是，其并未对适用行政附带民事诉讼的行政登记案件的具体范围和相关程序作出规定，为实践操作带来了极大的不确定性和不规范性。最高人民法院应当尽快对这些问题作出明确细致的解释，以回应实践操作中的困惑。

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(责任编辑何培育)

Issues Concerning Application of Administrative with Civil Action to the Administrative Registration

DENG Da-qi1, WANG Qi2

(1.Shenzhen Social Science Academy, Shenzhen 518028, China;2.School of Administrative Law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:As a kind of feasible way of coordinating civil and administrative dispute overlapping cases, it goes without saying that administrative with civil action is very important to administrative registration cases. The newly revised “Administrative Procedural Law” has been clearified about the legality of applying administrative with civil action in the handling of administrative registration cases. In-depth analysis of issues related to administrative with civil action has a certain theoretical value and practical significance. This article attempted to define the concept and characters of the administrative registration, and on the basis of which, we discussed administrative with civil action that can apply to which type of administrative registration and analyzed its applicable procedures, which has certain positive influence on the theory and practice.

Key words:administrative registration; administrative with civil action; incidental civil litigation procedure

文章编号：1674-8425(2016)02-0104-06

中图分类号：DF3

文献标识码：A

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.02.017

作者简介：邓达奇(1982—)，男，湖南武冈人，助理研究员，博士，研究方向：宪法学、行政法学。

收稿日期：2015-08-16

引用格式：邓达奇，王琦.行政登记案件适用行政附带民事诉讼问题研究[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(2):104-109.

Citation format：DENG Da-qi, WANG Qi.Issues Concerning Application of Administrative with Civil Action to the Administrative Registration[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(2):104-109.