限期治理存废问题研究

王晓倩

摘 要：限期治理制度对于督促和推动企业污染减排，强化政府部门的环境管理具有重要意义。然而现实中多数被限期治理单位在治理期间更加大肆超标排污，引发了限期治理制度的存废问题的争论。本文认为，在现行环境法律体系中，暂不摒弃限期治理制度，而是最大可能的填补制度漏洞、完善限期治理制度，对制度设计进行有力的法律规制和动态监管。

关键词：限期治理；存废问题；制度完善

一、限期治理制度的性质及比较优势

（一）限期治理制度的基本内涵

左平凡在《限期治理法律制度研究》一文中，认为：“限期治理制度是对长期超过标准排放污染物、污染严重而又未进行治理的单位，规定出一定期限，强令其在此期限内完成治理任务的制度。”朱谦在《限期治理决定权中的法律问题研究》一文中，认为：“限期治理是指有权机关对特定区域的超标污染源以及造成严重污染后果的污染源，限定其在一定的时间内完成治理任务的行政决定”。

分析诸多学者对限期治理制度的定义，本文认为限期治理制度是指国家环境行政主管部门对长期超标排污、导致环境污染严重的项目、企业和行业，依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到一定治理目标的环境法制度。

（二）限期治理制度的性质

1、行政处罚说。2008年《水污染防治法》第74条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”该法针对超标或者超总量排污的行为，以法律责任形式，规定“责令限期治理”，成为水污染防治领域的一种行政处罚方式。

2、行政强制说。汪劲在《中国环境法原理》一书中认为：限期治理“是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者，以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施”。《环境保护法》第39条第1款规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭”。该法将限期治理定性为环境行政管理强制措施。

3、性质界定。本文倾向于将限期治理制度的定性为行政强制措施。原因在于：一方面，限期治理是行政机关对相对人治理污染活动的干预，具有一定的行政强制性，限期治理和行政强制措施都旨在制止违法行为的发生；并且行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。其二，行政强制措施是行政机关实现行政管理目标的有效手段，符合限期治理督促违法企业达标排污、减少污染的目的。

（三）限期治理制度的比较优势

1、与环境影响评价制度的比较优势。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。相比而言，限期治理作为环境法上重要的“末端控制”制度，需要做到对环境污染的动态监管和及时治理，有效防止环境状况的继续恶化。具有在环境执法过程中全程监控和治理的动态优势，是环境影响评价制度前期所不能预料和监管到的。

2、与三同时制度的比较优势。“三同时”制度，是指建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。适用于新建、扩建、改建项目，技术改造项目和一切可能对环境造成污染和破坏的建设项目。然而，事后的限期治理制度是对企业落实“三同时”在延迟时间上的限制性要求。例如企业如果未能严格落实三同时制度，而急于投产使用造成超标排污，三同时制度就丧失了管控的功能，限期治理制度即可以对企业超标排污进行规制。

二、我国限期治理制度存在的问题

（一）限期治理决定权的问题

《环境保护法》将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府，且具有级别性。第二十九条第二款规定：“中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”行政授权必须有法律、法规的明文许可，在诸单行立法中，只有《固体废物污染环境防治法》是通过法律明确规定有各级人民政府授权由环保部门行使限期治理决定权的。

（二）限期治理执行期限过于宽松，弹性较大

1996 年 8 月国务院发布的《国务院关于环境保护若干问题理论研究的决定》明确规定，从 1996 年 8 月 3 日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令其限期治理，期限可视其不同情况定为 1至3 年，逾期未完成治理任务的，由县级以上人民政府依法责令其关闭，停产或者转产。规定期限中“最长不得超过三年”这种过于宽松的自由裁量权，使得污染者经常会趋于风险利益的考量而在限期治理的规定期限内大肆排污，污染者利用限期治理制度的漏洞非法排污远远超过了该制度的惩治功能。

（三）限期治理环节过多，影响治理效果

限期治理要经大致四个环节：环保部门提出建议、地方政府或经授权的环境保护部门做出限期治理决定、污染单位实施治理、环境保护部门检查验收并对未完成的做出处罚决定或由政府责令停业、关闭。限期治理这一系列复杂的执行程序，使得实践中污染企业面对政府或者政府授权环境行政主管部门作出的限期治理的决定延迟履行或不当履行，造成的后果是一方面排污企业偷停治污设施、偷排污染物屡禁不止；另一方面已经对环境造成难以逆转的污染或破坏。

三、限期治理制度的完善

（一）健全限期治理制度的决定机制

一方面是将限期治理的管理权下放给地方各级环境部门。环境保护部门是各级政府中统一监督管理环境保护工作的职能机构，其职责决定了需要经常对企业排污情况进行监督检查，及时发现异常情况和违法行为并及时处理。实践中， 超标排污的限期治理权限和行政处罚权限却分属不同机构， 使得环保部门只能对违法者进行行政处罚， 而不能督促其履行应承担的限期治理义务。另一方面是改分级管理为属地管理。统一由属地人民政府和行政机关管辖更有利于某一区域和行业的统筹管理，对限期治理总量控制的目标也更容易把握。

（二）规范限期治理的执行程序

对于限期治理的期限，由于它直接涉及行政强制的实施保障，所以一般期限为时不宜过长。《限期治理管理办法》第6条规定：“环境保护行政主管部门应当根据完成限期治理任务的实际需要，合理确定限期治理期限。限期治理期限最长不得超过1年。但完全由于不可抗力的原因，导致被限期治理的排污单位不能按期完成治理任务的除外。环境保护行政主管部门不得通过重复下达限期治理决定等方式，变相延长限期治理期限”。限期治理的期限由决定限期治理的机关根据具体污染源的具体情况、治理的难度以及治理能力等因素确定。《环境保护法》、《水污染防治法》也规定治理的企事业单位必须如期完成治理任务。

参考文献：

[1] 左平凡.限期治理法律制度研究[J].沈阳工程大学学报（社会科学版），2009（1）：80-86.

[2] 朱谦.限期治理决定权中的法律问题研究[J].法律适用，2004（2）：141.

[3] 李挚萍.关于完善限期治理制度的若干法律探讨[J].环境保护，1999（4）：82.

[4] 刘超.存废之间：限期治理制度的绩效考核[J].云南大学学报（法学版），2008（2）：78-81.