政府环境责任问题成因的范式解读

马波

政府环境责任问题成因的范式解读

马波*

内容提要：当前我国生态环境问题严重，但政府却并没有很好的担负起应尽的环境保护职责，政府环境责任存在着诸如法律依据缺失、落实不到位与错位、缺位、虚位等诸多现实问题。这从一个侧面说明，政府环境责任的定位、设置或实施中的某些环节存在着缺陷、不足或弊端。故此，有必要溯及问题的本源，梳理问题的表征，基于生态安全、治理结构以及法治化范式三个维度对问题产生的原因予以解读，以期更有针对性的提供解决问题的对策与建议。

政府环境责任范式解读生态安全治理结构法治路径

2013年5月中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”概而言之，习近平对于我国生态环境治理的总体思路是制度构建与法治保障，尤其是要强化责任追究制度以实现“美丽中国”之夙愿。笔者认为，习近平之所以将责任追究制度作为最为核心的治理举措，正是源于我国环境治理之中一直存在着的政府环境责任问题。我们有必要溯及问题的本源，梳理问题的表征，以提供更加有针对性的解决问题的对策建议，这亦是本文的核心写作目的。

所谓政府环境责任问题，主要是指政府环境责任自身存在的不足与缺陷，以及实际运行中所存在的各种问题。大体可以从两个层面加以描述：静态层面与动态层面问题。所谓静态层面的问题，主要指的是有关环境法律规范对于政府环境责任规定的不具体、不明确，没有抓住问题的要害和关键，导致政府环境责任一直存在着合法性与正当性不足的问题；所谓动态层面的问题，主要指的是有关政府环境责任在实际运行中存在的可操作性、可实施性较差，责任主体不明以及保障措施不到位等问题。笔者认为，政府环境责任问题，主要表征为在生态环境保护之中，政府未能很好的担负起自己应尽的环境保护职责。政府环境责任存在着诸如法律依据缺失、治理结构缺陷、功能定位异化以及责任落实不到位与错位、缺位、虚位、制度支撑与保障措施不健全等问题。这促使我们反思，我国政府环境责任缺陷产生的原因是什么，到底应该如何解决？笔者认为，尽管政府环境责任问题产生的原因是多方面的，但却可以尝试从生态安全范式、治理结构范式以及法治化范式三个维度予以阐释。而所谓范式 （paradigm）概念，是美国科学家库恩范式理论的核心，可以说，范式从本质上而言指涉的是一种理论体系。当然，本文所谓的范式解读，只是表征着笔者看待问题的一种视角与方法，远未达到库恩所谓的 “理论体系与实践规范”的高度。

一、生态安全范式

从生态安全的视角审视政府环境责任问题，政府环境责任存在的重要缺陷在于未能将生态安全确立为基础价值目标，或者说，未能形塑政府的生态安全观，实现由“经济人”模式向“经济人”模式与“生态人”模式并重的职能转变与功能嬗变。这导致在环境治理实践中地方政府总是更为重视经济责任更不是环境责任，政府的安全观念也一直停留在传统的安全范畴（国土安全、军事安全、经济安全等方面），而未能进一步拓展至生态安全层面，而这恰恰是问题症结之所在。马修斯（J.T.Mathews）认为，“要进一步立足生态环境来思考安全，自然环境应该被国家政府置于最为显眼的位置，这样才能提醒它们的人员在处置环境问题时想到它是与国家安全息息相关的。”1罗永仕：《生态安全的现代性结构及其重建》，中共中央党校博士学位论文，2010年。凯斯·R·孙斯坦（Cass R.Sunstein）则强调安全、法律与环境之间的内在关系，主张通过对政府部门的改革以克服安全风险。诺曼·迈尔斯（Norman Myers）主张将生态安全问题提升到关乎国家命运的高度。此外，许多国际环境保护文件以及众多国家环境立法也非常重视生态安全。对此，笔者认为，有必要将生态安全确立为我国环境法的基础性价值目标，进一步形塑政府的环境责任观念，并将其内化为政府、企业以及公众的核心价值。通过利益调整（利益诱导、利益确认、利益限制、利益增进、利益矫正）与社会建构（公众参与、沟通协调、合作治理、民主协商、信息反馈）以及法治运行（立法、司法、执法、责任追究）等方式，最终形成政府的生态安全观。此外，笔者认为，还需要运用生态科学、环境科学的有关技术手段与法律工具，通过利益调整、制度构造与责任固化等措施确立政府的生态安全观念，维护国家利益。可以说，随着政府对安全观念认知的进一步深化，生态安全已经逐渐被纳入国家安全考虑范畴并已经成为国家安全的新的目标。确立政府的生态安全核心价值观念，积极履行维护环境保护之职责，不断提升自身的公信力，正在成为生态文明时代“美丽中国”目标实现的重要诉求。对此，党的十八届四中全会报告也指出：“必须要划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。”此外，对于生态安全的重视在我国相关的环境政策与法律之中亦有所体现。例如，《全国生态环境保护纲要》（国发〔2000〕38号）首次提出了“维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展”的目标，将国家生态安全提到了战略的高度。《国家环境保护“十二五”规划》（国发〔2011〕42号）提出：“根据不同地区主要环境功能差异，以维护环境健康、保育自然生态安全、保障食品产地环境安全等目标。”党的十八大报告提出“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”的诉求。此外，《防沙治沙法》（2001）、《固体废物污染环境防治法》（2013）以及 《环境保护法》（2014）之中都明确提出保障生态安全与严守生态红线的要求。

二、治理结构范式

从治理结构视角审视政府环境责任问题，政府环境责任存在的重要缺陷在于中央政府与地方政府目标函数的不同，导致地方政府与中央政府环境责任承担机制与责任分配的失衡。此外，我国一直主导的环境治理模式 （“专断—压制”型管控模式、“权威型”环境治理模式以及 “议价型”威权治理模式）过于强调政府的威权与权势，简单化的运用权力逻辑打压利益相关者的合法、合理诉求，治理体系之中缺乏有效的参与、沟通、合作、协调以及反馈机制，致使政府环境治理中出现了合法性危机，进而造成 “市民社会”与 “行政国家”的分离、“权利”与 “权力”的对立以及社会结构的 “紧张”与 “断裂”。为了使得问题更加清楚，笔者认为有必要对相关治理模式的内涵作进一步的阐释、分析与梳理。

所谓 “专断—压制”型管控模式，乃指政府的行政权力渗透到社会生活 （环境保护、户政办理、社会保障、教育文化等）的方方面面，公民个体必须接受来自政府的管制与束缚。尽管公民个体可以通过一定的法定程序 （申诉、信访、复议、司法救济等）表达利益诉求，但其所暗含的背后逻辑却是必须以政府审批为前提，以行政权力的排他性和封闭性为基础，政府机关依赖强制措施与强制手段解决问题，有意回避 “官”与 “民”之间的沟通与协调，进而框定了 “强势政府”与 “孱弱社会”之间扭曲的 “压制”与 “反抗”的逻辑关系。“专断—压制”型管控模式所衍生出的重要问题在于，在环境治理中政府所采取的强制措施与手段并不会从根本上得以解决，反而可能会进一步激化矛盾，在民众的反抗中酝酿下一次的 “完美风暴”。此外，这种管控模式的可怕之处还在于对于社会资本的损耗，导致政府公信力下降，公务人员的政治资本流失。所谓 “权威型”治理模式，最初衍生于政治学中分析国家治理模式的研究框架，用来指涉科层制度与一统观念制度，核心是 “中央权威与地方属地之间的关系。”2周学光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载 《开放时代》2011年第10期。有环境法学者将其移植到环境治理范式之中，塑造了 “权威型”治理模式，尽管内容与重点不尽相同，但其制度内核并没有发生大的变化。所谓 “权威型”治理模式，主要指涉的是在环境治理中，强调政府的权力制导与单向管控，而忽视公众的有效参与与双向互动。在治理手段上强调 “命令—控制”，而忽视 “协商—合作”，在治理机制上强调 “监督—惩戒”，而忽视 “分权—激励”的一种治理模式。尽管这种模式并不否定公众参与，也不排斥沟通协调，但本质上却是一种由国家权力主导，按照政府意愿 “塑造”或 “筛选”的有限参与，这种参与似乎只具有 “示范”效应，却不关乎结果，也不具有实质意义。“权威型环境治理以国家主义的权力形态侵占并取消了公众参与环境治理的权利和表达利益诉求、制衡公权力的表达机制，也就沦落为政府权力筛选下的合作模式，环境事务中合作也就异化为以‘权威—依附’为关系特征的单一化、片面性合作。”3杜辉：《环境治理的制度逻辑与模式转变》，重庆大学博士学位论文，2012年。

所谓 “议价型”威权治理模式，亦是政治学中分析国家治理的一种模式。这种模式具有 “权威型”治理模式的 “基因”与 “血统”，两者之间给人以 “家族相似性”的印象，这是因为它的最终落脚点还是威权治理。但其与 “权威型”治理模式不同的是，在政府强制性手段无法发挥压制民众反抗的前提之下，地方政府不得不放低姿态，吸纳公众的抗议诉求，通过 “花钱买平安”的方式去解决各种社会问题，这当然也包括环境问题。遗憾的是，这种模式同样无法从根本上解决问题，反而可能导致问题的复杂化与政府权威的颜面扫地。 “当所有的应对社会矛盾或抗议的方法都按照市场交换或讨价还价原则朝着 ‘去政治化’目的进行时，抗议者的诉求也就变得越来越世俗化。最后，维权治理将变得没有权威，协议的契约精神以及持久的面子稳定都将丧失。”4杨志军：《中央与地方、国家与社会：推进国家治理现代化的双重维度》，载 《甘肃行政学院学报》2013年第6期。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善与发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”如果从 “国家治理体系和治理能力现代化”的高度去审视并思考政府环境责任问题，问题的根源可能就在于环境治理体制的缺陷与政府治理能力的不足。而如何理顺中央政府与地方政府之间的治理结构，提升地方政府的环境治理能力，确实是不得不面对的现实问题。“一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系，是一个严格按照‘依法治国’原则运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则，实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系。”5竹立家：《国家治理体系重构与治理能力现代化》，载 《中共杭州市委党校学报》2014年第1期。笔者认为，这需要中央政府与地方政府之间不断的调整各自的目标函数，处理好经济发展与环境保护两者之间的关系。正确的面对政治体制改革的困境，不断的改进社会治理方式，积极转变政府职能，提升政府环境监管能力，合理设置政府责任考核指标体系，加强信息公开与有效的公众参与，构造一种 “参与—合作”型的环境治理模式，并坚持依法治理，学会运用法治思维和法治方式处理环境问题所引发的社会矛盾。

三、法治化范式

党的十八大报告指出：“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”也有学者认为， “国家治理的事业与法治的事业在相当程度上是重叠的，国家治理体系与法治体系在相当程度上是重叠的。概而言之，国家治理体系与法治体系在相当程度上具有一体两面的关系。”6前引5，竹立家文。笔者理解，所谓 “一体两面”，也就表征着国家治理体系与法治体系两者之间的共同性、一致性以及同构性，也就意味着国家治理体系的 “生成”需要法治体系的 “支撑”，而法治体系的 “生长”又需要国家治理体系的 “滋养”，两者之间可谓休戚相关，荣辱与共。“国家治理体系和治理能力的现代化主要的标志就是要全面贯彻落实依法治国基本方略，用法治精神来构建国家治理体系和提升国家治理能力，通过国家治理体系和治理能力现代化为实现工业、农业、国防和科学技术现代化提供所要求和相适应的制度土壤。”7莫纪宏：《论国家治理体系和治理能力现代化的法治精神》，载 《新疆师范大学学报 （哲学·人文社会科学版）》2014年第3期。由此可见，政府环境治理无疑也必须走法治化的道路。如果从法治化的视角审视政府环境责任问题，无疑，政府环境责任缺陷与环境立法、环境执法、环境司法以及环境守法之间皆存在着密切关系。环境法律缺乏实效性与正当性、环境法律失灵以及环境基本法缺乏政府激励机制等原因，皆可以归结为政府环境责任法治化出了问题。因此，还有必要进一步思考政府环境责任完善的法治路径。笔者认为，至少有以下问题需要重视：

首先，通过法律制度的创设将政府环境责任固化，在环境基本法中明确规定政府环境保护的职权、职责、标准等内容。可以说中国所面临的生态环境问题，与世界上其他国家所面临的生态环境问题存在着很大的不同。尽管世界一些发达国家，诸如美国、日本、英国等也曾经发生过大规模的环境污染，也只是在20世纪60年代才开始制定一系列的环境保护法律、法规，但它们却通过强有力的环境法律实施以及强化政府环境责任等手段，仅仅几十年时间就扭转了环境恶化的不利局面。但中国所面临的环境问题，规模之大、时间之长、困难之巨却是世界上任何国家所从未有过的，这在2012年、2013年我国部分地区集中爆发雾霾天气，引起国际社会的关注与社会民众的集体抗议之中已经体现得愈加明显。尽管中央政府与地方政府已经意识到这个问题的严重性，并强调法律制度必须在解决日益恶化的环境问题之中发挥关键性的作用。但正所谓 “冰冻三尺非一日之寒”，要想从根本上解决我国的环境污染恶化问题，必须选择运用包括不限于政治的、经济的、行政的、法律的等综合性的手段，而不可能是单一的某一种手段。但在这其中，提升政府治理能力与治理现代化，依法确立政府环境责任，强化政府环境责任的考核与责任追究无疑是重中之重。因此，笔者认为，如果仅仅是在环境基本法之中强调地方各级人民政府环境质量责任是不够的，还应当在宪法层面予以考量，生成 “国家环境保护义务”与 “政府环境保护责任”，并通过 《宪法》修订，对中央政府 （国务院）的环境保护职责与职权直接予以确认，这无疑是实现政府环境责任法定的必然要求。

笔者还认为，政府环境责任的实现还要求环境治理行为达到一定的标准，即本辖区内环境质量是否达到法定标准，是政府履行环境职责优劣程度的重要判断依据。《环境保护法》明确了 “地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”但实际上，我国环境质量标准的强制性更主要的表现为政府环境管理行为方面，且环境质量标准与环境质量功能区划定、政府环境监管能力等问题密切相关，故此，政府是否已经实现了环境质量标准不易判断，也没有严格的监管措施。因此，在立法中明确规定政府所应达到的环境质量标准，无疑是强化政府环境责任的重要途径。例如，美国 《环境质量提高法》（Environmental Quality Improvement Act of 1970）明确要求：“提高关于预防、降低、控制环境污染，水及土地资源，交通、经济及区域发展的成文法所规范的空气质量，并要求保证联邦机关所执行或所支持的影响环境的公共建设活动必须执行现行法律所设定的政策。”笔者认为，我国应借鉴美国环境立法经验，明确各级人民政府应达到的环境质量标准，并根据环境质量形势和公众诉求及时予以修订。尽管 《环境保护法》第28条规定了地方政府的环境质量责任，但遗憾的是并没有细化政府环境责任的标准。故此，笔者建议，《环境保护法》实施中还应进一步出台实施细则，并明确责任标准。

其次，在政府环境责任法定的基础上，还要考虑已制定的环境法律自身的实效性。笔者认为，在 《环境保护法》已经修订完成，开始进入实施的关键阶段，强调环境法律的实效性无疑具有重要的现实意义。当前，针对环境法律的实施机制问题，笔者认为有以下几点值得关注：其一，环境法律实效性不强，与政府环境责任缺陷之间存在着密切关系。客观的说，尽管全国及地方各级人大非常重视对环境保护法律的监督检查，也采取了积极的整治措施，但环境法律的实施效果一直差强人意。笔者认为，在我国已经初步建立起中国特色社会主义法律体系的大背景下，法律的实效性益发显得重要。当前我国生态环境的日益恶化，尽管原因是多元的，但环境法律实施状况不佳以及环境法律实效性不强无疑是重要的原因之一，而这又与政府环境责任履行不到位之间存在着密切关系。政府不履行或不积极履行环境职责，是导致环境法律实施效果不佳的重要原因之一。对此，无论是实务界还是理论界都主张进一步强化政府环境责任、落实政府环境责任，实现政府环境责任的制度化与法制化。其二，如何保障环境法律的实施效果，无疑又是一个不得不面对的问题。依靠国家强制力将法的效力转化为法的实效，似乎是天经地义的。但事实上，随着对于法的认识的不断深化，我们发现，法的实施与依靠国家强制之间，不再是一种必然关系。换句话说，法的实施除了依靠国家强制力，还有其他途径可以考量。行政自制、自我规制以及自愿遵守等途径也都不可或缺。笔者认为，解决环境法律实效性不强问题，一方面需要强化对政府环境责任目标责任的考核与监督，重视环境公共治理中的公众参与，并保障公众环境知情权的有效实现；另一方面，也需要注重环境法律实施方式的选择与研判。尽管按照法治国家建设的基本诉求，并遵循权责一致之基本准则，政府不履行环境职责必然要依法承担不利的后果，政府环境权力的监督制约以及环境责任的追究机制对保证环境法律的实效而言也至为重要，但这显然还需要满足另外一个变量的要求，即政府的自我监督与自我认同。同时，在环境法治实践之中，还要根据我国的具体国情，强调政府对于环境法律的自愿遵从，倡导行政主体的 “行政自制”，以合法性为前提，强调环境法律对政府环境违法行为的预防性功能，这无疑对提高环境法律实效，克服政府环境责任的缺陷是极为重要的。

再次，以生态安全作为引导、推进及完善政府环境责任问题的着眼点。进一步强化立法、司法、执法以及责任追究建设，并通过具体环境法律制度的构建，落实政府环境责任法治化。在生态安全的视域下，无论是环境法律体系的建构，抑或是政府环境责任的法治化，都是一个系统工程，或者说两者之间存在着密不可分的 “耦合”关系。当前，我国生态环境恶化问题凸显，主要表现为生态风险问题加剧、生态安全问题突出、生态损害问题激增这三个方面，生态安全问题无疑又是其中的核心问题。确保国家生态安全、维护社会秩序，毫无疑问政府必须发挥主导作用。为了实现生态安全保障以及对生态风险的有效管理，必然意味着政府责任的担当。生态法律秩序的构建、生态安全的制度保障都需要基于生态系统的角度予以考量，并通过法律明确规定政府环境责任的内容与属性以及考核的标准等内容，以更好的监督政府积极的履行环境保护职责。因此，笔者认为，我国未来的环境法治建设亦应遵循生态系统规律、确立可持续性发展理念，运用综合生态系统管理方法，选择正确的环境政策工具，并以生态安全为着眼点，着重考虑环境立法变革的方向。同时，“在法治建设的各个环节：立法、执法、司法、守法以及法律监督活动中都要渗透生态的内容，体现生态的要求。”8李国花：《论生态法治建设的发展与完善》，载 《云南大学学报 （法学版）》2007年第2期。

结语

值得注意的是，我国环境治理过程中，还要密切关注政府责任法治化与法治国家、法治政府与法治社会的有机联系与一体化建设等相关问题，以更加全面性、整体性与系统性的视角梳理政府环境问题的成因，更加有针对性地提出解决问题的法治路径，并构筑适应性的制度谱系，这是我们的责任，也是未来努力的方向。

（责任编辑：刘长兴）

*广东石油化工学院文法学院副教授，法学博士，广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地特邀研究员。本文系2015年度广东省级特色创新项目 （人文）《系统论视角下的政府环境责任问题研究》、2013年度教育部人文社科青年基金项目 《契约理论视域下环境法上 “生态人”模式之形塑》的阶段性研究成果。