论员额制下审判辅助人员的设置与管理——以港澳地区司法辅助人员制度为视角

郭天武　李懿艺

论员额制下审判辅助人员的设置与管理
——以港澳地区司法辅助人员制度为视角

郭天武李懿艺*

内容提要：推进以审判为中心的司法体制改革，实现 “让审理者裁判，由裁判者负责”核心目标下的司法人员员额制改革，对审判辅助人员实行分类管理等举措，不应仅被视作党十八届三中全会提出的阶段性口号或动议，更应被视作尊重司法与诉讼规律、确保司法权与裁判权充分、正确、高质效行使的长久之策。本文着重对香港特别行政区、澳门特别行政区已然发展成熟的司法辅助人员管理制度进行分析借鉴，以期厘清员额制下我国审判辅助人员设置与管理的问题及解决思路。

审判辅助司法人员分类管理员额制港澳地区

2014年 《人民法院第四个五年改革纲要》指出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。当前对司法人员实行员额制是司法体制改革进程中的关键问题，但其面临的改革阻力与论争也比较大。究其原因，在于员额制改革必然要触动一些规则制定者所掌握的资源，也不可避免地影响或削减了改革对象的预期利益。如何避免本轮改革落入零和博弈的结局，更多地实现共赢，值得思考。同时，为了推进 “以审判为中心”的司法体制改革，实现 “让审理者裁判，由裁判者负责”的核心目标，不仅当关注法官、检察官等司法人员的员额改革与职业化保障制度的构建，更应当发挥 “员额之外”的司法辅助人员分类与分层改革的基础性、前置性与保障性作用。因此，有必要对我国港澳地区相对成熟的法院司法辅助人员制度进行阐释与借鉴，探讨员额制下我国审判辅助人员管理制度面临的问题及解决思路。

一、梳理与解读：港澳地区审判辅助人员管理制度阐释

港澳地区的司法制度有其优越性。第一，研究港澳特区的司法权及终审权运作，借鉴其成熟的司法管理经验，对于丰富我国司法体制的改革理论，有着很大的促进作用。对司法制度的现实形态而言，由于港澳地区享有独立的司法权和终审权、保持原有的法律制度不变，有着极强的公信力与独立地位，法院的判决绝大部分均能够得到遵守，对审判独立的保障值得我们借鉴；第二，对司法改革的借鉴价值而言，推行员额制改革具有一定的重大性、敏感性、复杂性和挑战性，港澳地区审判辅助人员管理模式正好为此提供实践范本与借鉴，既能促进妥善解决员额改革过程中的诸多问题，又能够促进司法制度理论与实践的创新。

（一）港澳地区法院司法辅助人员制度概况

香港的司法机构是一个小型而又精致复杂的结构体系，随着香港历史的发展逐步演变而成，既沿用英国司法机构的结构体制，又显示了香港自身的特色。根据中英 《联合声明》和 《香港特别行政区基本法》，香港司法体制指的是香港原来的审判机关、检控机关、各种司法辅助组织 （如法律援助署、注册总署、廉政公署）、律师组织等。可见，回归后的香港司法体制，尤其是法院的人员结构依然与港英时期大致相同。1据香港司法机构网站介绍，香港目前设有1个终审法院、1个高等法院、1个区域法院、7个裁判法院、1个死因裁判法庭、4个审裁处，现共有现职法官及其他司法人员196人。参见香港司法机构网站：http://www.judiciary.gov.hk/tc/organization/ judges.htm，2015年10月12日访问。香港的司法人员种类是伴随着司法机构的演化和发展而陆续形成的，主要围绕司法机构的设置而设置。从总体上看，香港对法院的司法辅助人员并未进行统一的定义与明确的范围界定。但可以肯定的是，香港对法院中法官、其他司法人员与非司法人员的管理总体上沿用港英旧制，人员分类、分工程度已相当高。

与香港不同，司法辅助人员在澳门是一种明确的称谓，也具备明确的范围。《澳门特别行政区司法辅助人员通则》第2条界定了司法辅助人员的范围，即 “司法辅助人员是指属司法范畴特别制度职程的司法文员及主管官职据位人。”由此可见，澳门的司法辅助人员主要为区别于一般公务人员的、具有较高级别职程的、具有独立管理制度或编制的司法工作人员。由于澳门实行大陆法系的司法制度，相较于香港对法院司法辅助人员的设置与管理，澳门更为体系化、层级化、逻辑更为精细严密。

（二）港澳地区法院司法辅助人员的范围与职责

根据香港 《司法人员推荐委员会条例》及香港立法会于2000年第28号法令修订通过的对该条例的释义，司法人员指出任司法职位的人。按照司法机构工作人员能否单独行使裁判权进行划分，可将当前香港法院工作人员区分为法官及司法人员、非司法人员两大类。法官及司法人员包括法官、裁判官、审裁官及审裁委员、（司法人员编制的）司法常务官；非司法人员主要包括 （非司法人员编制的）司法常务官、执达员、司法书记、司法助理、翻译员、法医、司法员警。据统计，目前全香港的法官及其他司法人员总编制为196人，与此同时非司法人员约1600余人，比例为1:8。

澳门法院司法辅助人员的范围与级别划分得细致而清晰。根据司法范畴特别制度的职程分为法院司法文员职程、检察院司法文员职程。总体上来说，主管级别的司法辅助人员负责的是与司法有关的核心、复杂和重大的业务，例如主管中心科；向主任书记员发出工作指引；处理行政事务；每月向主管司法官提交统计图表；向主管司法官提供编制年度工作报告所需数据；执行适用法例赋予的或经上级命令分配的其他职务。文员级别的司法辅助人员则主要负责文字、送达类业务，例如特级书记员、首席书记员、助理书记员负责获指派的属诉讼上的文字处理、卷宗编排及有关手续等工作；初级书记员负责执行其所属的科或辅助组的外勤工作，以及在有法院司法官或检察院司法官参与的听证及措施中提供协助，并在部门有需要时，执行获指派的属诉讼上的字处理、卷宗编排及有关手续等工作。

（三）港澳地区法院司法辅助人员的设置与配备

按照聘任关系，香港法院司法辅助人员可分为政府公务员与非公务员合约雇员两类，香港针对这两类人员制定了不同的管理制度。

第一，作为政府公务员的司法辅助人员。其聘任、任职、薪酬津贴、附带福利等无一例外均由香港公务员发展事务局统一管理，包括执达主任、执达主任助理、法庭传译员、司法书记、调查主任。此类司法辅助人员也要遵守规限管理公务员权力的来源与执行管理工作架构的三份文件 《公务员 （管理）命令》、 《公务员纪律 （规例）》和 《公务员事务规例》，统一进行公务员化管理。

第二，作为非公务员合约雇员的司法辅助人员。司法机构编制、政府编制内的司法辅助人员以外从事司法辅助工作的其他法院人员，基本上属于非公务员合约雇员，主要包括部分翻译人员、速录员、合约法官助理等从事法庭支援工作的人员。非公务员合约雇员以为期不超过三年的短期合约及灵活的聘用为条件，统一参照香港的 《雇佣条例》和 《雇员补偿条例》进行管理。

总体来看，澳门特别行政区司法辅助人员的配备呈现如下特点：第一，司法辅助人员的人数与法官人数呈正相关分布，同级别法院中法庭数目越多，法官数量也随之增多，司法辅助人员总人数亦随着法庭与法官数目增多；第二，司法辅助人员的人数与其职位级别呈负相关分布，自低至高呈金字塔形递减，即职级越高，相应的司法辅助人员人数越少。

（1）人员设置。充足的司法辅助人员配备能够保证法官除审判以外的事务能够得到及时、高效、妥善的处理。从表12中展示的澳门各级法院的人员编制及法官数量组成表中可知，第一审法院中平均每位法官所配备的主管类和文书类司法辅助人员均高于中级法院和终审法院，人员配备最为充足。3具体来讲，除行政法院之外，澳门地区初级法院法官数目与司法辅助人员数目之比为1:6.6，而中级法院和终审法院，法官数目与司法辅助人员数目之比大约都为1:2。初级法院法官数目、主管类辅助人员数目、文员类辅助人员数目之比为1:0.6: 6；中级法院法官数目、主管类辅助人员数目、文员类辅助人员数目之比为1:0.4:1.2；终审法院法官数目、主管类辅助人员数目、文员类辅助人员数目之比为1:0.7:1.3。

表1　澳门法院人员编制及法官数量组成

（2）人员管理。法官及司法辅助人员的管理及纪律机关都是法官委员会。法官委员会根据 《司法官通则》设立，并根据 《法官委员会内部规章》履行职责。其主要职责是作为法官及司法辅助人员的管理及纪律机关。法院及检察院的事务处理由各办事处负责。每一法院及检察院，均设有本身办事处。办事处由一个中心科及一个或以上的程序科组成。办事处由法院书记长主管，但不影响有关司法官之监管权。其他人员由法院书记长分配给各科，但不影响有关司法官的监管权。

（四）港澳地区法院司法辅助人员的职业保障

香港法院的司法人员及其他政府公务人员，均制定有完善的薪酬级别及津贴、福利保障体系。对于法官及司法人员，一律采行高薪养廉政策，专门成立了司法人员薪俸及服务条件常务委员会，负责就法官及司法人员的薪俸和服务条件向香港特别行政区行政长官提出意见，包括各等级司法人员的数目及薪俸水平，以及每个职级除薪俸以外的适当服务条件和福利；有关司法人员薪俸的制度、架构、处理方法和机制的事宜。该委员会主要采用年报及专项研究报告的方式，向行政长官提供意见及建议。

澳门法院的司法辅助人员职业保障主要体现为两个方面，一是晋升机会，二是薪酬保障。第一，晋升机会。总体来讲，无论是主管类司法辅助人员还是文书类司法辅助人员，在各自职级内均有畅通的晋升渠道，在不同职别之间也能有条件地流动。

（1）主管类司法辅助人员从同一级别内较低的职阶晋升到较高的职阶，主要依据工作的年限和工作的表现而并非通过考试进行，只要工作年限和工作考核达标即可获得职等内的晋升。

（2）文书类司法辅助人员遵循逐级晋升原则4即从初级书记员到特级书记员的晋升，只能采取一步步晋升的方式，只能晋升到相近的上一职等，而不能跨越晋升到高两级的职等。，除了对工作年限和工作考核有要求之外，还要求通过专门的入学考试并完成相关的培训课程，是一种选拔性的晋升。

（3）不同职别之间，文书类司法辅助人员也可有条件地晋升到主管类司法辅助人员的行列。

（4）主管类司法文员的晋升除了对工作年限和工作考核有要求外，还要求通过专门的入学考试并且通过相关的培训课程。另外，主管类司法文员的晋升并不必须遵循逐级晋升的原则，可以采取跨级晋升的方式，但是前提条件是工作年限比逐级晋升的年限要高。

第二，薪酬保障。澳门司法辅助人员管理的亮点之二是其薪俸采取非常科学的人力资源方法设置了统一的薪俸点5薪俸点的对应薪俸金额按下列公式计算：Q=V公式中，Q代表薪俸点的对应薪俸金额，V代表薪俸点100点的对应金额及I代表薪俸点。，采取逐级递增的方式按照级别计算薪俸点。同一职级内部，职阶越高，薪俸也越高。对于主管类司法辅助人员来讲，官职越高，与相邻的较低官职的薪俸差距越大。对于文员类司法辅助人员来讲，相邻职阶之间的薪俸差距一般都为20-30个薪俸点之间。不同职级之间，职等越高，薪俸也越高，较低职等的最高薪俸与相邻较高职等的最低薪俸相比较来看的话，差距一般在60-75个薪俸点之间 （具体见表2）。

表2　6参见 《澳门特别行政区司法辅助人员通则》　（第7/2004号法律）附件。　法院司法文员职程薪俸表

二、经验与模式：港澳地区法院司法辅助人员管理模式及特征

基于对港澳地区法院司法辅助人员管理制度的梳理与解读，香港与澳门地区呈现出相对成熟系统的管理模式。香港的管理制度尽管较为松散、各有单独规定，但仍然呈现出以法官为中心的司法辅助人员管理模式，具有高度分工的层级化管理、高薪酬福利保障、专业委员会咨询与监督等特点；澳门对司法辅助人员的法例规定与制度建设十分规范、系统，呈现出以分工明确、职责具体、专业管理、保障完善的司法人员层级化管理模式。

（一）辅助性事务从审判业务中分离

对司法人员进行精英化与职业化管理，必要条件之一是审判业务与辅助性事务相分离。“法院审判人员、管理人员及其他辅助人员业务分工专门化的改革，将使审判人员从琐碎繁杂的管理事务和辅助工作中解脱出来，其结果一方面会使法官人数的需求量大为减少，另一方面要求法官队伍整体素质大幅度提高。”7董皞：《论审判管理改革》，载 《人民司法》2001年第6期。对审判业务与辅助性事务的定性是问题的关键所在。审判业务主要围绕 “审判类职责主要围绕着案件的审理和裁判来设置，具体包括听证、庭审、裁判、陪审团的使用及管理、个案法律研究、与审判相关的会议 （如证据交换会议等）、替代性争端解决、判决理由及判决书的制作、宣判等，这部分职责通常由法官完成。除审判业务以外的法院管理性事务可归为辅助性事务，包括法院工作计划的制定及组织实施、法院内部各部门间的协调及行政工作指导、财务预算、招聘及人事管理、采购及外包事务、信息管理、自动化管理、职员工作评价、培训、通讯设备管理、安全保卫、固定资产管理等。8参见邹碧华：《审判事务的分工与法院辅助人员的配置探讨》，载 《法律适用》2002年第12期。香港 《司法人员推荐委员会条例》及香港立法会于2000年第28号法令修订通过的 《司法人员推荐委员会条例》释义，以及澳门的 《司法辅助人员通则》均明确对司法人员的涵义、范围与职责进行了详细的界定，以此与法院司法辅助人员进行区分。

（二）高度分工的层级化管理

港澳地区司法辅助人员管理的一大共同特点是，对人员分工极其精细化，专业化程度十分高。“如果说非审判业务与审判业务的比例严重失衡是在中国行政化、政治化背景下形成的独特司法生态，那么将审判业务进一步区分为审判事务与审判辅助事务、日益扩大审判辅助职权则是在司法专业化驱使的一种世界动态。”9傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载 《现代法学》2015年第4期。港澳地区的司法辅助人员数量与法官相比十分可观，香港的司法辅助人员与法官比例为8∶1，澳门的比例更为精细，一审法院比例为6∶1，中级和终审法院的比例为2∶1。在司法辅助人员高配比的情况下，法官的审判业务可以根据诉讼结构、诉讼程序、案件复杂程度进行个案化分配，保证审判工作高效运行。具体来讲，香港司法人员主要可分为四类：第一类是法官，包括终审法院、高等法院、区域法院及土地审裁处的审判人员；第二类是裁判官，指裁判法院的审判人员；第三类是审裁官及审裁委员，包括小额钱债审裁处、劳资审裁处，土地审裁处、淫亵物品审裁处的审裁官及审裁委员；第四类为司法常务官，主要是指高等法院、区域法院的司法常务官。101997年前后的香港只有高等法院的司法常务官为司法人员，2000年修订的 《区域法院条例》将区域法院的司法常务官增补列为司法人员。上述四类司法人员，前三类为司法审判人员，第四类即司法常务官为司法行政人员，拥有部分与司法行政相关的司法管辖权，但仍被立法确定为司法人员。除此之外，香港司法人员有常任制、非常任制、特任制、暂任制的区别，以及级别的划分。除了常任制以外，非常任制、特任制、暂任制的法官均不在司法人员编制之内，此类人员的设置目的主要是为了保持香港的普通法制度与其他普通法适用地区的一致性。由此可见，港英时期延续而来的香港法院是一个较为复杂的体系，法院分工除了按照级别进行纵向划分外，还依照案件类型进行横向划分。相应地，司法机构中的法官及其他司法人员类型化程度相当高，专业化水平及分工也已达到非常细致的水平。同时，由于香港司法体制的历史发展沿革，不同阶段有不同的社会发展轨迹，故司法人员的种类由于来源、任命方式、等级的区别，尤其是中英文的名称不对称，更显复杂。

澳门的法院机构司法辅助人员主要分为两个级别，每个级别内部划分不同职阶：主管级别相对简单，包括法院的书记长、助理书记长、主任书记员；文员级别包括法院特级书记员、法院首席书记员、法院助理书记员、法院初级书记员。除了上述不同职级之外，每个职级内部又有四层不同的职级划分，每一职级之下又分为四 （或者三）个不同的职阶。不同的职级、职阶与职务之间的职权、晋升与发展均有明确的法例规定。

（三）完善的职业化保障制度

无论是香港特区还是澳门特区，法院均给予司法辅助人员充分的职业发展空间与制度性保障。例如香港，司法辅助人员的待遇可分为作为政府公务员与非政府公务员待遇两种。前者按照香港政府的公务员薪酬政策进行职业保障，以人力资源管理的方式，将薪酬进行等级管理。11按照学历、工作年资等标准，将公务员划分为12个资历组别；在每个资历组别中根据公务员所属职系和职级，划分为11个薪级。一般来说，公务员如果工作表现令人满意，包括品行、态度及效率，他们会在所属职级的薪级表内，每年获得一个增薪点，直至达到顶薪点为止。除此之外，薪级表每年均可能进行薪酬调整，调整会以加薪、冻薪或减薪的形式进行。此外，还配套了完善的薪酬调整机制，确保薪酬与经济发展、社会水平现状相适应。作为公务员的司法辅助人员与一般公务员一样，可以享受津贴或有关福利。12关于津贴方面，逾时工作及相关津贴、膳宿津贴均有明确而具体的规定。关于附带福利，公务员可享有多项附带福利，视乎个人职级、服务年资、聘用条件及其他规例而定。包括医疗及牙科福利、教育津贴、房屋福利、假期、旅费、退休福利等。另一方面，作为非公务员司法辅助人员的职业发展权利也获得充分的保障与尊重。除了依照合同规定确定薪酬以外，还会有一定的奖励与保障，如法官合约私人秘书的招聘条件中就列明，“获聘者如能圆满地完成合约，并在合约期内一直维持令人满意的工作表现及操守，将可于合约期届满时获发约满酬金。获聘者如获发约满酬金，其金额连同政府根据 《强制性公积金计划条例》的规定为获聘者向强制性公积金计划所作的供款，将相等于获聘者在约满期内所支底薪总额的10%。获聘者可获每年14日有薪年假，其他福利会按适当情况根据 《雇佣条例》的规定给予。”由此可见，待遇也十分优厚。

（四）中立的第三方专业委员会管理

无论在香港还是澳门，都设有专门的专业委员会。这些委员会的性质与行业协会类似，承担着决策制定、决策咨询与行业监督的作用与功能。香港对法官及其他司法人员的管理主要采取专业委员会作为中立权威的第三方进行职业化管理，通过设立专业委员会例如司法人员推荐委员会、司法人员薪俸及服务条件常务委员会、公务员薪俸及服务条件常务委员会，专门针对司法人员管理的不同方面进行，包括评定薪酬、制定评价方法、解释评价结果等多方面的功能，保证法院作为司法机构及其司法人员的独立性、中立性，又能够保证对司法人员设置的专业化、规范化、类型化；澳门设立了法官委员会对法官及司法辅助人员进行管理。法官委员会根据 《司法官通则》设立，并根据《法官委员会内部规章》履行职责。上述委员会对行政长官负责，作出的决策或决定可依程序提出并由行政长官颁布实施，例如香港司法人员推荐委员会通过的司法人员人选可推荐由行政长官进行任命，又如香港司法委员会一致致力于对法官及司法人员薪酬逐年调整幅度，一直跟随公务员高层薪金级别的调整幅度调节法官及司法人员的薪酬。

三、实践与困惑：我国审判辅助人员管理改革存在的问题及原因

我国在案多人少的严峻形势下推行以审判为中心的诉讼制度改革，不仅要着重关注法官、检察官队伍实行精英化管理的方案设计，也应当充分注重通过机制激励审判辅助人员发挥主观能动性，以保障审判权的顺畅运行、提升审判工作质效。相较于港澳地区法院司法辅助人员的制度设计，从整体上来看我国对审判辅助人员的管理尚处于简单、粗放的状态，即使在司法体制改革推行后的今天，诸多问题仍然存在。

（一）法官与审判辅助人员的职能划分不明、存在新的职能混同情形

根据审判业务与辅助性事务的关系可划分为 “混合模式”与 “分离模式”。在 “混合模式”下，对审判业务及辅助性事务不作细致区分与分工，大部分事务集中由法官独力承担；随着社会发展，辅助性事务可分离成为可能、法官职业化与精英化程度增高、受案数量加剧、社会对司法效率的期待不断加大，审判业务与辅助性事务的划分将倾向于采取 “分离模式”。“我国法院内部事务的分工还有行政化的特点，更多地体现了混合模式的特征。”13前引8，邹碧华文。在司法实践中，法官不仅需承担审判核心事务，还要分心于大量的辅助性事务，使原本审判工作负荷很重的法官深陷辅助性事务 “难以自拔”。法官将大量精力分散于审判事务之外的各类辅助性事务 （如采取财产、证据保全措施、办理委托鉴定评估审计等），从而无法专司核心的审判事务，对事务工作没有明确的分工，导致法官隐形的工作量加大，从而影响审判效率的提升。14参见叶锋：《司法改革视野下审判辅助事务管理模式初探》，载 《东方法学》2015年第3期。

当前的司法体制改革的努力方向正应朝着扭转 “混合模式”局面，使审判及其辅助职能的关系往 “分离模式”发展，即司法人员的职业化、专业化的过程。在全国各地法院设立试点开展大刀阔斧的改革，纷纷出台了多个审判辅助人员管理改革的方案。但从其中的方案中看出更多地只是将法官与审判人员进行管理类别上的划分而非职能上划分，对于划分标准并未有具体解释，进一步说，划分之后的职责内容也并不符合客观司法规律。以G市颁布的 《法官助理管理办法》为例，该办法对法官助理的职责列明有十四条之多，但其中部分职责属于何种职能范畴尚有值得商榷之处。例如规定法官助理可代表法官主持庭前调解、刑事和解；依法调查、收集、核对有关证据等，应当属于审判职能还是可以归为审判辅助职能？依法调查、收集、核对有关证据等职能天然地属于审判职能的范畴，如果将之分割给审判辅助人员行使，会否影响审判权的公正实施？笔者认为改革后对审判辅助人员的重新赋权有可能导致新的职能混同，值得进一步关注与思考。

（二）法官与审判辅助人员的配备比例可能存在不科学合理的情况

与港澳地区相比，我国对司法人员的管理最大的不同在于未有设置中立权威的第三方评价机制，因此，对于审判辅助人员的管理与配置是否科学合理，始终未能找到权威的解释或标准。尽管多地的改革试点方案中均以 “综合考虑审判工作量、人员编制等因素，以充分满足法官办案需求为原则，配备相应的审判辅助人员。”作为解决方案，但从中可以看到，改革过程中将存在三个新问题亟待解决：

一是如何界定 “比例”标准问题。我国法院应依据何种标准确定配比，除了考虑审判工作量、人员编制等因素，这些因素是否唯一因素，或是还有其他重要因素作为依据，在方案中未有看到进一步的介绍。

二是如何计算 “比例”的问题。这一人员配置的比例应按照何种 “一定比例”进行设置等测算依据、方法与标准，仍未可查，例如当前部分地区试点法院的改革方案中，对员额制改革下审判辅助人员比例未有规定。根据2014年S市法院法官职业化改革方案，要求基层法院的法官员额比例不超过政法专项编制的65%，而对审判辅助人员的比例等未有明确规定，比例如何也并未可查。

三是如何平衡 “满足办案需求”与 “固定比例”的关系问题。对于审判辅助人员的配备是否应当遵循一套动态管理机制，根据每年或每季度的收案量、法官数量与人员编制情况变动而变动，为不同级别、不同地域、不同案件性质的法庭量身定做不同的人员设置与管理方案，以真正做到满足办案需求，这也是关系到改革实效的重要问题。此外，审判辅助人员的数量明显不足，所占法院人员比例偏低。例如，以S市为例，司法辅助人员 （含法官助理、书记员和司法警察）所占比例为48.81%，其中法官助理所占比例仅为27%，在审判辅助人员数量不足、配备比例普遍偏低的情形下，员额制改革后法官们是否可能得到充足的法官助理进行辅助，值得进一步关注。

（三）职业保障制度未能及时跟上，导致人员积极性未能充分释放

当前对审判辅助人员职业保障制度的改革主要是制定各类聘用制审判辅助人员的晋升、等级、薪酬、考核、激励等办法，但大部分尚处于研究、探索、试运行阶段，除试点法院以外，大部分地区仍未能实现制度的同步落地。其中最为重要的编制问题如未能及时妥善解决，将难以激发人员的积极性与主观能动性，甚至导致人员流失现象加剧的后果。改革后将审判辅助人员全部实行聘用制，其薪酬、等级晋升、退出机制等均需要重新制定新的措施与办法。这也容易出现一些问题，例如薪酬界定标准，尤其是司法体制改革规定法院人、财、物统一由省级法院集中管理之后，薪酬如何界定？

出现上述问题的原因是多方面的，甚至这些问题会产生新的问题，“当前我国审判权运行所带来的案件处理过程与结果的不确定性以及经由这种不确定性所导致的审判运行基本秩序的缺失，其原因主要就在于不同层级的审判主体间工作职责的不明晰。”15方乐：《审判权内部运行机制改革的制度资源与模式选择》，载 《法学》2015年第3期。但有几点值得注意：第一，充分尊重司法规律、诉讼规律与审判规律是改革的前提。第二，合理评估员额制改革后对法院各类人员管理可能带来的影响与效应之后再行应对之策是改革的思路与方向。第三，同步、配套设立或引入第三方权威中立的评估机构是改革的可行措施。

四、借鉴与启示：我国审判辅助人员分类管理制度改革的基本思路

若对我国司法体制改革进程有所体察，不难发现当前各省市的试点法院对审判辅助人员改革路径与港澳地区现行制度框架有诸多相似之处。在制度上，我国当前主要处于顶层设计初级阶段，从探索审判辅助人员的基本定位与职业发展路径，确定审判辅助人员配置依据及具体比例，制定审判辅助人员的管理招录办法，建立审判辅助人员的职业保障配套措施等几个方面进行制度设计。在实践中，多个省市地区法院早已迈开步子，纷纷出台了审判辅助人员改革方案或配套管理条例。广东省法院系统早在2002年就已迈开改革的步伐16深圳市南山区人民法院早于2002年就开始推进以法官员额制度及司法辅助人员管理制度为核心的审判管理机制改革。，广州市法院系统最近的审判辅助人员改革也卓有成效17广州市中级人民法院最近出台了 《审判辅助人员管理改革方案及六个配套办法》，面向社会招聘了改革后第一批法官助理。。在改革迈开步伐的同时，我们也要注意反思在改革中的潜在问题。

（一）推行员额制改革的步调应当与法院结构与审判功能的调整相适应

无论是香港混合型的类公务员式人员管理道路还是澳门单独序列的分层管理模式，其实都离不开与该地区法院结构与审判功能的设置。不同模式的司法制度对司法独立的保障方式各有不同。18See Neil Chisholm，The Faces of Judicial Independence:Democratic versus Bureaucratic Accountability in Judicial Selection，Training，and Promotion in South Korea and Taiwan，62 Am.J.Comp.L.896，（2014）.

香港主要沿袭英国司法体制，对司法人员及其辅助人员的称谓与种类大部分来源于港英时期，而由于香港地区作为英国殖民地的历史，香港司法机构经历了从混合型的法院结构体系，向级别比较鲜明、类型比较清楚的方向发展，再加上与香港回归后的司法实践的相互磨合，其人员设置已经相当专业、精分、细化，且有浓重的历史遗留因素。例如，根据不同级别的法院设置不同类型的司法辅助人员，甚至同一类型的司法辅助人员在不同级别法院的设置之间也会有不同的定位与职责，例如司法常务官一职，法律规定高等法院与区域法院的司法常务官为具有司法人员编制的审判辅助人员，裁判法院的司法常务主任则为非司法人员，这是因为对司法常务官具有级别属性的要求，只有达到中高级法院的司法常务官的岗位与职责性质才具有部分司法行政管辖权，其司法行为具有终局性或决定性。

澳门主要沿袭澳葡时期的大陆法系司法体制，效仿德、法，对司法人员的管理体系化、逻辑性强，通过成文法典对司法人员及其辅助人员进行综合管理。对司法辅助人员的设置主要是先分类、再分级，划分为主管类与文员类司法辅助人员，再辅之以职级管理，职级内部再细分为职阶，结构框架纵横交错非常细致。相较香港，遵循大陆法系诉讼模式的澳门地区的经验在总体上非常值得借鉴。

反观我国，在顶层设计时应尤为注意所涉及的制度是否与法院结构与功能相一致，若无视法院结构与审判功能的一般规律而盲目扩张审判辅助人员队伍，或对法院原有的助理审判员队伍进行按照比例 “一刀切”的切割管理，无疑将会使改革失去意义，法院各类人员的专业优势没有得到充分发挥的同时反而会削弱队伍的生命力。

（二）注重顶层设计与地方实践相结合，充分借鉴成熟的经验与制度

无论是法官员额制改革，还是对审判辅助人员分类管理改革，其实质都是对审判权的重新界定、分配与调整的问题，进行顶层设计与总体决策的同时，不可忽视地方实践自下而上的改革与影响。因此，无论是人员定位、权限职责、分类路径、职业保障等方面，均应处理与平衡好宏观上的顶层设计与中微观层面的地方实践。否则，可能会导致顶层设计过于理想化、宏观化而难以操作，也有可能会导致改革方案从制定之初就嵌入部门利益而使改革变味。例如，我们在制度设计时除了对本部门内的情况作充分调研，还应当 “开门造车”，充分尊重律师、当事人、法学专家、第三方专业评估机构、非法律人士等的意见，使方案既反映部门实际，又能充分反映各方利益，使方案、办法的实施更显正当性与可操作性。

在这个方面，港澳地区无一例外均设置了非常畅通的意见表达沟通机制，打通了社会参与的沟通渠道，使特别行政区政府能够在综合各方意见的基础上作出决策。香港的第三方专业委员会机制非常成熟，在司法人员的管理方面设立了多个专业委员会分别就不同事项进行决策咨询、制度评估，这些专业委员会均有司法机构部门、法律专业人士及非法律人士等多方专业人士参与，并且拥有直接向特别行政区首长负责的权限。例如对于法官及司法人员，香港一律采行高薪养廉政策，专门成立了司法人员薪俸及服务条件常务委员会。澳门也设立了相似的专业委员会如法官委员会，其主要构成包括终审法院院长 （担任委员会主席）、由法院司法官选出的两名法院司法官并由其担任主席、由推荐法官的独立委员会推荐并由行政长官委任的两名社会人士。委员的任期为三年，可以续任。该委员会的职能多达二十余项，就法官及司法人员的各类事务进行专业化管理。

（三）进一步探索法院与检察院对司法辅助人员进行一体化管理的可行性

根据澳门的经验，对司法辅助人员的管理并不专门区分法院系统与检察系统，而是进行统一管理。无论是主管类司法辅助人员抑或司法文员类别的司法辅助人员，除了职责以外，其称谓、聘任、任用、入职、晋升等方面，均适用共同的管理规则 《澳门特别行政区司法辅助人员通则》。

我国目前推行司法辅助人员的改革中，主要采行的是各司其职、各负其责的策略，试点改革地方中法院出台一系列改革方案与配套办法，检察院也出台一系列方案，但暂时未有联合出台改革方案及管理办法的情况。能否在法院审判辅助人员与检察辅助人员之间寻找共性，探寻统一的法检司法辅助人员管理制度与平台，实现法律职业一体化建设、法律职业者一体化培养，建设好司法辅助人员的职业共同体？无论是法官检察官员额制改革还是审判辅助人员的分类改革，其实质仍然是法官、检察官与其他司法人员的职业化问题。员额制改革如何将这些法律专业人力资源从传统的公务员式管理体制中解放出来进行单独序列内的职业共同体管理，以最大限度活化法律专业的人才资源、进行资源优化配置与重组，提升司法效率。当然，这一设想是否可行仍有待实践中进一步探讨与检验。

（责任编辑：陈毅坚）

*郭天武，中山大学法学院教授、博士生导师；李懿艺，中山大学法学院博士研究生。本文系国家社会科学基金重大项目 “‘占中’后香港国家安全立法问题研究”（项目批准号：15ZDA036）、教育部人文社科基地重大项目 “香港特别行政区司法权与终审权问题研究”（项目批准号：12JJD81008）的阶段性成果。