论司法审判与司法行政的界限——基于横琴新区法院的实证分析

钟小凯

论司法审判与司法行政的界限
——基于横琴新区法院的实证分析

钟小凯⋆

内容提要：厘清司法审判与司法行政的界限，对去除司法审判行政化具有重要价值。司法审判与司法行政界限不清，有其历史演变来由，也有逻辑上和现实中对二者没有进行具体界定的原因。横琴新区法院在 “去行政化”方面创造性地实施了一些改革举措，其改革推进试验是明晰司法审判与司法行政界限的典型素材，包括不设审判庭，实行法官会议制，彻底取消案件审批制等。规范审判权与司法行政权界限，当然要从逻辑上澄清司法行政权的内涵和外延，更重要的是在理论观念上明确司法行政权是为了保障法官独立行使审判权。在体制建构上，可以从横向分权和纵向分权两个维度展开，横向上构建以权力清单为核心的审判权运行机制，纵向上开展人财物省级统管改革和实施法官与司法行政人员分类管理制度。

司法审判 司法行政 横琴新区法院

当前司法改革是由问题倒逼而产生，同时在中央顶层设计的指引下不断解决问题而得到全面深化。在本轮“问题导向”的司法改革中，“去行政化”被认为是司法改革的“治本”之策，“去行政化”成为司法改革要意。如何理解“去行政化”，首要的问题就是要厘清司法审判与司法行政的界限，以避免和去除根深蒂固的司法行政化观念对司法审判实践造成影响和妨碍。厘清司法审判与司法行政的界限，已成为司法改革实践者必须直面的现实问题。横琴新区法院在“去行政化”司法改革方面大胆尝试，积极探索实现司法审判与司法行政相分离，是对司法审判与司法行政的界限进行实证分析的典型素材。在探究司法审判与司法行政界限不清问题来由的基础上，重点以横琴新区法院“去行政化”司法改革实践为实证分析对象，阐明司法审判与司法行政的界限。在此基础上，本文认为，实现司法行政服务司法审判，保障审判独立，不能局限于“一城一地”，改革应从当前政治体制改革的大背景出发，立足推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步构建完善的审判权与司法行政权相分离制度。

一、司法审判与司法行政复合型态1有必要强调，本文中讨论的司法行政权特指法院司法行政事务管理权。法院外部的司法行政权包括组织司法考试、律师、司法鉴定、公证、狱政、法制宣传等，目前已经基本实现了与司法审判权的分离，非本文研究指向的司法行政权。

我国司法体制并没有建立在司法审判与司法行政相区分的原理基础上，而是把司法审判与司法行政混杂在一起，现实工作中两者成为简单意义上的分工关系，因为没有从根本上区分它们的职能特性，导致司法审判权至今仍然存在严重的行政化。

（一）司法审判与司法行政分合之历史流变

我国自古就有司法审判权与行政权不分的传统，司法审判机关与行政机关合二为一，行政长官同时也是司法审判长官。学贯中西的严复 “放眼世界”，主张采用西法，实行三权分立制度，使司法审判权与行政权相分离，法官依法独立进行审判。晚清政府效仿西方发达国家，始设独立的司法审判机关大理院专司审判，并设立法部专管司法行政事务。

新中国成立后，按照革命根据地建立中央工农民主政府以来人民司法工作的经验，实行司法行政工作与审判的 “分立制”。中央人民政府委员会批准的 《中央人民政府司法部试行组织条例》第二条明确规定，司法部主管法院的机构设置、人员编制、办公机构、干部任命、物资装备、财政保障以及法院的干部培训等司法行政事务、律师公证、狱政及法制宣传工作。1959年4月28日，第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议撤销司法部，法院司法行政工作移转归法院管理，从中央到地方，司法行政工作与审判的 “分立制”被改为 “合一制”。1979年，司法部在被撤销20年后得以恢复，其职能、职责也得以恢复。1982年，司法部职能进行调整，法院司法行政工作划归法院自行管理，原由司法行政机关管理的法院机构设置、编制、助理审判员的任免、司法统计、装备和经费等工作又归于法院，这实际上部分恢复了司法行政工作与审判的 “合一制”。法院的行政性事务属于司法行政权的管辖范围，但至今我国并未彻底有效的贯彻和执行司法行政权与审判权相分离的原则，使得司法行政权与审判权界限不清，影响审判独立。

（二）司法审判与司法行政关系之现实分析

在现行的公检法体制架构中，审判权、检察权、司法执行权、司法行政权等各种不同类型的权力之间，并不存在截然的划分，而是分工合作关系，权力以复合存在为常态。所谓复合型态就是由多种权力型态组合而成的一种较为复杂型态。在现实中由于影响权力行使的因素复杂多变，使得在构筑权力型态的时候国家机关行使单一权力型态的机会较少，因此更多时候可能演化成复合型态。当前法院、检察院、政府等国家机关行使多种权力，行使的国家权力类型呈现为复合型态。法院、检察院、政府等尽管以执掌某类权力做标识，但都是拥有复合权力的集合主体。2参见张志铭：《民事执行改革的几个理论问题》，载 《人民法院报》2003年1月24日。法院是司法审判机关，但在人们的认识中法院不仅执掌司法审判权，还行使司法执行权、司法行政权等等，成为拥有审判权、司法执行权、司法行政权等各种权力的复合权力主体，法院行使的国家权力成为一种包括审判权、司法执行权、司法行政权等多种权力在内的各种性质不同而又紧密联系的权力的复合权力。在坚持法院是行使司法审判权的国家机关的观念基础上，法院实际上成了行使审判权、司法执行权、司法行政权等复合权力的集合主体，而不仅仅是单一的司法审判权的主体。

正是在现实中存在的这种审判权与司法行政权等各种权力的复合型态，导致了实践中审判权与司法行政权的关系出现错位和混乱。具体来说，主要表现在司法行政权挤压、侵蚀审判权，审判权行使的行政化问题突出。首先，是法官管理的行政化。法官审理案件，面对院庭长及行政领导，甚至其他具有投票权的在某种程度上可以决定其命运的一般干部、同事的说情、过问时，在当前法官管理的行政化模式下，很难保持中立并公正地进行裁判。其次，是案件管理的行政化。案件层层审批，部分案件裁判文书需要由院庭长签发，出现 “审者不判、判者不审”。审委会、庭务会、审判长会议研究、讨论正在审理的案件，侵蚀了法定的独任和合议制度，造成 “判审分离”。最后，是法院独立审判的司法行政保障不到位。法院的人、财、物等后勤服务保障资源均由行政机关支配和管理，司法管辖区和行政区划完全合一，造成法院受制于行政机关的现实，法院审判独立无法得到保障。

（三）司法审判与司法行政相分离改革之实践探索

长期以来，审判权运行行政化问题就一直为社会所诟病，并被认为是影响司法公正的重要因素之一。3参见贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载 《中国社会科学》1997年第6期。最高人民法院也认识到审判权运行行政化是导致司法公信力下降的重要因素之一，因此非常重视审判权运行机制改革。早在1998年即出台了 《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，在之后连续发布的 《人民法院第一个五年改革纲要 （1999-2003）》、《人民法院第二个五年改革纲要 （2004－2008）》、《人民法院第三个五年改革纲要 （2009－2013）》、《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要 （2014-2018）》等四个五年改革纲要中几乎都对审判权运行机制提出了改革要求。全国各地法院在最高人民法院的指导下进行审判权运行机制

改革实践，大体改革路径即是一个审判权与司法行政权逐步分离的实践探索过程。在民事经济审判方式改革期间，全国各地法院按照要求就开始实行由审判长或者独任审判员签发调解书，同时部分沿海发达地区如深圳、珠海等地的法院即开始试行由审判长或者独任审判员签发法律文书，部分简易案件的裁判文书不用报院庭长层层审批，大大提高了审判工作效率。“一五”改革期间，开始在法院内部全面实行立审分立、审执分立、审监分立，建立完整的案件审理流程管理，逐步在法院系统建立统一的司法鉴定体系，推行院庭长参加合议庭担任审判长审理案件，试行给法官配备法官助理和取消助理审判员，建立符合审判工作规律的审判组织，试行上下级法院逐级遴选法官和从律师和高层次的法律人才中选任法官，并要求全面落实 “收支两条线”，探索建立法院经费保障体系。“二五”改革期间，明确提出要强化院庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化。同时，要求逐步实现合议庭、独任法官负责制，推进法院工作人员的分类管理，探索法院设置、人财物管理体制改革，建立法院业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。“三五”改革期间，审判权与司法行政权的关系更加错综复杂，总体思路是进一步加强对审判权的控制，如要求院庭长一手抓审判、一手抓队伍，提出要建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系，以综合服务部门保障的能力和水平为主要内容的司法政务保障体系。当然，针对彼时日益严重的审判权运行行政化问题，也要求明确上下级法院之间司法业务管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范围与程序，规范案件请示报告制度等。

“四五”改革期间恰逢党的十八届三中、四中全会决定推进法治中国建设、深化司法体制改革、全面推进依法治国并明确要求实施审判权与司法行政权相分离时期，尊重司法规律，体现司法权力属性，遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性，体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性等作为本轮改革的基本原则要求。具体来说，是要求理顺法院司法行政事务管理关系，改进上下级法院司法行政事务管理机制，明确上级法院司法行政事务管理部门对下级法院司法行政事务的监管职能，切入点就是人财物省级统管改革，即省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免，省级以下地方法院经费统一管理。

二、横琴新区法院 “去行政化”改革举措的实证分析

横琴新区法院在 “去行政化”方面创造性地实施了一些改革举措，它的改革推进试验是明晰司法审判与司法行政界限较好的实践分析素材。横琴新区法院不设审判庭，实行法官会议制，突出法官地位，削弱法院行政管理权力对法官审判权的干预。同时彻底取消案件审批制，改革审判委员会，去除审判权运行机制中的行政化。横琴新区法院 “去行政化”主要有以下三大举措。

（一）法院管理模式的转变——取消审判庭建制

横琴新区法院充分利用新设法院的创新机会，改变传统法院管理模式，取消审判庭建制，不设庭领导，将传统法院内设机构予以整合，组建 “大部门”，实行扁平化管理，内设机构大幅度精简，机构职能分工进一步明晰。

图1　法院管理模式之转变

图2　传统法院与横琴新区法院组织结构示意图比较

图3横琴新区法院内设机构职能一览表

横琴新区法院改革法院管理模式的实践致力于解决审判权运行机制中的行政化问题，保障法官免受司法行政的干涉而保有审判独立地位。这种通过调整法院内部职权配置，将审判管理、人事管理、政务管理职责分离，契合了以审判为中心的审判权运行规律，内设机构的精简也有利于提高行政管理效率。因此学界众多学者也呼吁要改革当前法院管理模式，“应在法院组织内明确区分行政事务和司法事务，将混在审判制度中具有行政管理性质的程序分离出去。”4苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载 《中外法学》第1999年第5期。有的学者提出精简审判庭建制，“法院内部应取消较多的专业审判庭，只留刑事、民事、行政审判庭，取消正副庭长等行政化的职位。”5张卫平：《论我国法院体制的非行政化》，载 《法商研究》2000年第3期。也有的学者认为，“应取消法院内部行政级别，统一法官等级，重塑院长地位。”6章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整 （下）》，载 《中国法学》2000年第3期。但是，我们也应该看到，不设审判庭是为了解决司法审判中的“行政化”问题，凸显法官审判地位，取消或保留审判庭建制本身只是一种可选择的方式。对现有传统的审判庭的“破”，是为了建立由主审法官独任或组成合议庭审理案件行使裁判权并对案件负责的一种法官自治型的审判运行机制的“立”。假如这种“破”没有达到解决审判行政化问题，突出法官独立审判地位的“立”的目的，那么这种“破”就是值得商榷的。

归根到底，问题的症结还是在于厘清司法审判与司法行政的界限。传统的审判庭建制，承载了司法审判管理和司法行政管理的双重职能。一方面，审判庭建制分类是按照刑事、民事和行政等各种诉讼案件类型划分的，应该说这种类型划分的审判庭建制符合审判的专业化发展趋势，从多年的运行实践来看也基本能够满足法官进行专业审判的需要。另一方面，审判庭建制是按照科层模式建立起来的行政管理模式，庭领导行使行政管理权，也基本符合司法行政的运行要求。传统审判庭建制正是由于能基本满足实践的需要而得到各方认可，并一直沿用至今。但是，由于其集中行使司法审判和司法行政职权，实践中经常出现司法行政权侵蚀司法审判权的情况，尤其是庭领导审批案件的做法，由此导致的审判权运行的 “行政化”问题长期受到社会诟病。

《人民法院组织法》规定法院可以设立各种类型的审判庭，《宪法》规定法院依法独立行使审判权。从立法本意来说，审判庭建制应该是为了促进法官依法独立审判，司法行政服务于司法审判，服从于司法审判。因此，取消或保留审判庭建制本身只是一个可选择的方式，关键在于厘清司法审判与司法行政的界限，如庭领导的案件审批权，就是典型的混淆二者的界限，本末倒置，侵蚀了司法审判的中心地位。

从横琴新区法院的实际运行来看，在不设立审判庭后，随着司法行政事务集中管理，法官专司审判不受行政管理的困扰，司法审判的独立性增强，但司法行政如何更好地发挥对司法审判的服务保障功能，是需要进一步探索的课题。同时，由于审判庭建制取消，如何加强审判管理，如何保证裁判的一致性，也是不可回避的问题。

（二）法院内部机构的转变——设法官会议

审判委员会和法官考评委员会均按照《法院组织法》、《法官法》设立，审判委员会主要负责总结审判经验以及讨论重大或疑难案件，法官考评委员会主要负责指导对法官的培训、考核、评议工作。横琴新区法院创造性的建立由全体法官组成的法官会议，职责是确定法官工作量的分配、各法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务，法官会议议决的事项须过半数法官出席及出席人数过半数以上同意才能通过，致力于实现法官民主决策和自治管理，提升法官职业尊荣。

横琴新区法院法官会议决定重大审判业务，改变了以往由院领导和庭领导决定的做法，法官对审判事务可以自主决策，削弱了司法行政对法官司法审判的影响，从而在去除司法审判行政化方面走出了重要的一步。

表2　横琴新区法院法官会议决定事项表

（三）审判权运行机制的转变——取消案件审批制

所谓案件审批制，就是审判组织 （包括独任法官、合议庭）对案件有了裁判意见后，须报院庭长审核批准的制度，主要操作方法就是案件裁判文书由院庭长审核、签发。案件审批制有违司法亲历性原则，违背了司法审判的内在要求，不利于案件责任追究制度的实施，所带来的弊害在司法实践中已越来越明显。横琴新区法院制定 《横琴新区人民法院审判流程管理规程》彻底取消案件审批制，该规程第37条规定： “适用简易程序的裁判文书，由独任法官签发；适用普通程序的，由合议庭成员共同审核，审判长按合议庭多数意见签发。”横琴新区法院取消案件审批制，全面落实独任法官负责制和合议庭负责制，由每个法官对自身承办的案件负责。审判员独任审判的，由承办法官签发裁判文书；合议庭审判的，依据合议庭多数意见制作的裁判文书，由合议庭成员共同签名后即可印发，无须层层上报审批。

取消案件审批制，全面落实独任法官负责制和合议庭负责制，不仅有利于维护法官依法独立审判，提高审判效率，也使法官的职权与责任相统一，有助于激励法官提高裁判品质。同时，为填补取消案件审批制后留下的对审判权运行的监督空隙，防范和纠正裁判不公不廉的现象，横琴新区法院强化对审判权运行的监督，实行司法公开、流程监督、审判组织监督、纪律监督、错案责任终身追究、廉政保证金制度等 “六项监督”，形成配套的事前、事中和事后监督，助力于去除审判权运行机制过程中的行政化影响。

案件审批制是院庭长行使审判管理权的一种方式，院庭长通过审核签发裁判文书的方式对案件的裁判结果把关，对裁判文书质量的提高和案件质量的提高，发挥了一定的积极作用。但是，案件审批制混淆了司法审判与司法行政的界限，使司法行政权控制了审判权，造成司法审判权运行的行政化。行政活动往往离不开审批，而司法审判活动恰恰排斥审批，案件审批制是以行政方式管理司法审判，无疑是院庭长的司法行政管理权吞噬了司法审判权，因而是违背司法规律的。

笔者认为，为实现 “让审理者裁判，由裁判者负责”，必须坚持审理权与裁判权相统一，只有参加某一案件的审判组织的法官才享有对这个案件裁判的权力，最大限度地防止审与判相脱节。取消案件审批制，就是要实现院庭长的司法行政管理权与审判权相分离，划清司法审判与司法行政的界限。院庭长身份具有双重性，既是司法行政管理者，又是法官。院庭长行使司法行政管理权和司法审判权时，必须明晰角色定位，不能两种角色混同。从理论上来说，要打破长期以来形成的 “独立审判权是属于法院”的观念误区，明确独立审判权属于审判组织，审判组织享有的审判权应该是独立的、完整的，审判组织对案件应负的责任也是独立的、彻底的。要明确划分独任法官、合议庭行使的审判权与司法行政管理权的界限，案件的裁判文书应由独任法官或审判长签发。取消案件审批制后，独任法官和审判长独立行使审判权，责任要求更高，对他们的审判业务素质要求更高，为此必须推进法官员额制，确保进入员额的法官都能承担起主审法官的重任。院庭长要通过担任独任法官或审判长的方式直接审理案件，从而发挥院庭长作为法官的示范、指导等作用。同时，院庭长不再享有案件审核批准的把关权，但院庭长的审判管理和监督作用只能加强而不能削弱。要把院庭长的司法行政管理权由对案件处理的审批权转变为对案件审理节点的监督，这需要我们在实践中不断修正和完善。同时，建立案例指导制度，克服成文法的缺陷、弥补司法解释的不足、消除法官因法律的不确定性而向领导请示的现象。7参见沙永梅：《案件请示制度之废除及其功能替代——以中级法院的运作为出发点》，载 《河北法学》2008年第7期。海南法院目前实施类案参考制度，编印 《海南法院类案参考》，走的正是这一路径。只要按照司法规律努力探索，就一定会建立起公正、高效的审判管理机制。

（四）小结：对横琴新区法院 “去行政化”改革的进一步思考

横琴新区法院勇于突破，不设庭长，取消审判庭建制，取消案件审批制等做法，主要是从横向分权制约的角度 “革旧”，“破”除一些长期以来困扰法院司法审判行政化的痼疾，对法院 “去行政化”有重要的价值。但是，从横向分权制约的角度 “破”的同时，如何 “立”是更紧迫的问题。同时，如何从纵向分权制约的角度建立司法审判与司法行政相分离的体制，是值得我们更应该去思考的问题。

法治国家需要有独立、公正的司法制度，如果司法审判职能与司法行政职能的性质界限不明确，那就直接影响司法审判独立与公正。司法公正要求有独立的司法审判，关键是独立于司法行政。对法院机关进行局部的整改，简单取消几个机构或者几项制度，是不能从体制的根本上解决司法公正问题的。改革中国司法审判行政化是一个体制问题，让司法审判的判断权与行政管理者分享，不能扼制司法腐败，相反使司法责任混淆不清。担心司法审判的判断权由法官独享会不会导致权力集中、滥权更严重，这值得探讨。但我们也要看到，在一些实行司法独立的国家或地区，司法审判的判断权由法官独享，依然能保证司法廉洁和司法公正。

司法改革方案的选择取决于设立审判庭、案件审批制等赖以生存的体制性环境能否得到根本改善。体制与制度不是一个层面上的问题，没有良好的体制，即便有良好的制度也会因缺乏切实有效的基础保障，而名存实亡。8参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载 《法学》1998年第8期。我们应寻求体制环境的根本改善，在体制设计过程中，尤其要注意“破”之后留下的监管空白，如法官会议、案例指导制等制度设计应该能满足统一裁判尺度、确保案件质量等功能替代的要求。能否找到替代审判庭、案件审批等功能的制度设计，同时建立良好的体制保障，是我们正在进行的司法体制改革的关键。

三、司法审判与司法行政界限划分的理论基础

司法审判与司法行政的分立，是分权理论和程序正义思想的体现，目标是确保司法行政服务于司法审判，保障司法独立，实现司法公正。

（一）分权理论

孟德斯鸠在洛克分权理论的基础上，在其著作 《论法的精神》中系统阐述了现代分权理论。他精辟地论述道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”9［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1986年版，第151页。同时，他提出将国家权力分为三种权力，即立法权、司法权和行政权，三种权力分属三个不同的国家机关，实行三权分立。要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。立法权、司法权和行政权是现代国家最为重要的三种权力，这些权力各有自己的基本属性和运行规则，应分开行使，相互制衡，这已成为现代法治国家的共识。

分权制约包括横向分权制约和纵向分权制约两个方面，但学界一直对横向分权制约给予了较大的关注，纵向分权制约理论研究始终没有得到应有的重视。司法权是中央事权，如何保证这种中央事权自上而下得到统一贯彻实施，有两种方式，即行政领导方式的首长负责制和审级独立的法官负责制。将纵向分权制约理论运用于中央事权属性的司法权运行实践中，对司法审判避免受到自上而下的纵向的司法行政权的干预具有重要价值。每一次司法审判都是代表国家行使国家审判权，上下级法院之间、不同层级法官之间是按照宪法和法律规定通过审判监督方式确保审级独立、法官独立的关系，而不是通过下级服从上级的行政层级领导关系。应该说，中央的统一领导权是通过地方政府服从宪法和法律而非服从中央国家机关实现的。10参见童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第378页。中央事权属性的司法权的统一贯彻实施是通过各个层级的法院和法官遵从宪法和法律而非服从上级机关和领导实现的，司法权的纵向分权状况应以宪法和法律的形式予以确认，通过宪法和法律予以保障以免受下级服从上级的司法行政权的干预，从而坚守其司法独立地位。

司法权与行政权属于两种不同性质的国家权力，司法权具有不同于行政权的特性：从行为方式来看，司法权具有被动性，而行政权则具有主动性；从行为态度来看，司法权具有中立性，而行政权则具有倾向性；从行为效力来看，司法权具有终极性，而行政权则具有先定性；从机构系统来看，司法权具有审级性，而行政权具有层级性；从价值取向来看，司法权具有公平优先性，而行政权具有效率优先性；司法权一般更注重权力行使过程的形式，而行政权更注重权力结果的实质。在国家权力结构中，司法权与行政权虽然同属执行权，但两者大有区别。它们之间最本质的区别在于：司法权以判断为本质内容，是判断权，而行政权以管理为本质内容，是管理权。11参见前引8，孙笑侠文。按照上述列举的特性上来分析，司法审判具有司法权的裁判权的本质特性，属于司法权的范畴；司法行政具有行政权的管理权的本质特性，属于行政权的范畴。司法审判是一种作为司法裁判性质的司法权，而司法行政具有行政权属性，二者应分开行使。

作为对是非曲直进行识别与裁判的司法审判，与司法行政相比，力量脆弱，它既无强制，又无意志，而只有判断，而且为实施其判断亦需借助于司法行政的力量，故其内在要求制度保障其相对独立地行使权力以免受司法行政的干涉。这种独立，既包含司法审判裁判者与司法行政人员的分类管理，司法审判权与司法行政权的分开行使，司法审判事务与司法行政事务的相分离，还应包括司法审判免受上级司法行政领导关系的干预，从而坚守其审级独立。

（二）程序理论

正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现，所谓的 “看得见的正义”，就是指裁判过程的公平、司法程序的正义。司法审判权的程序性是指司法审判权的运作是依据程序法律所规定的顺序、步骤、程式所开展的表现形态。司法审判权的程序性是非常明显的，三大诉讼法即刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法均是程序性法律，其所系统地规定的各种诉讼程序，如一审程序、二审程序、审判监督程序、特别程序等等，无不体现出司法审判权行使的程序性特点。

程序性是司法权区别于行政权的一大特征，法律程序在司法权运行中有独立的价值。12参见季卫东：《法律程序的意义》，载 《中国社会科学》1993年第1期。在该文中，季卫东教授详细论述了法律程序的意义，并认为法律程序本身具有不依附法律实体的独立的价值。关于法律程序问题的其他学者及其出色论述，还参见孙笑侠：《两种程序法类型的纵向比较——兼论程序公正的要义》，载 《法学》1992年第8期；孙笑侠：《法律程序剖析》，载 《法律科学》1993年第6期；左卫民：《公正程序的法哲学探讨》，载 《学习与探索》1993年第4期；杨开湘：《刑事再审程序的价值判断与选择》，载 《法学》1993年第11期；张卫平：《程序公正实现中的冲突与衡平》，成都出版社1993年版；张令杰：《程序法的几个基本问题》，载 《法学研究》1994年第5期；陈桂明：《诉讼公正与程序保障—民事诉讼程序之优化》，中国法制出版社1996年版；陈瑞华：《程序价值理论的四个模式》，载 《中外法学》1996年第2期；刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版。司法判断的实质是过程，着重判断过程中所体现的程序正义。13参见韩钢：《司法权基本属性解析》，载 《宁波大学学报 （人文科学版）》2011年第4期。程序按照理性原则进行运作，会使具有理性能力的人更加理解程序本身和裁判结果据以做出的理由，他们会有一种被说服而不是被强制或压服的感觉，从而更愿意接受裁判结果。14参见陈瑞华：《走向综合性程序价值理论——贝勒斯程序正义理论述评》，载 《中国社会科学》1999年第6期。司法程序的本质就在于通过过程的进行，机制性的实现参与者意志的平等交涉，进而纾解其不满以强化结果的可接受性。总之，司法裁判的力量很大程度上来源于判断过程的公正设计。过程吸收不满，过程产生权威。行政权的程序性程度相对于司法权的程序性程度来讲更低，且更不规范。行政权很多时候是依政策、命令、决策来运作的，机动和灵活性是其突出的特点。司法审判必须遵循程序正义，程序是司法审判的核心，司法正义惟有通过公正的程序才能实现。将司法审判与司法行政区分开来，体现的是程序正义的思想。

四、规范司法审判与司法行政的界限

（一）理念先行：保障法官独立行使审判权

在讨论审判权与司法行政权关系时，首先应从理论观念上予以澄清，在此基础上再谈体制机制构建等问题。审判权与司法行政权的关系研究，要回归宪法制度、法治原则和司法规律，认识到司法行政权是服务于审判权，是为了保障法官独立行使审判权，实现司法公正。15参见李林：《何谓 “独立审判原则”》，载 《北京日报》2014年6月16日第18版。本轮司法改革所推动的省以下地方法院人财物统一管理，改革审判委员会制度，完善主审法官与合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系等等，实际上都是围绕着确保依法独立公正行使审判权展开的。在新一轮司法改革的背景下，探讨依法独立行使审判权原则具有重大的理论与实践意义。

对于依法独立行使审判权原则，我国传统上的认知存在一定的偏差，导致依法独立行使审判权原则在我国的构建在理论与实践之间存在巨大的分歧。16陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，载 《中国法学》2014年第2期。传统上的认知一般将宪法规定的独立行使审判权理解为整体意义上的法院独立，这就必然导致由作为一个机关单位的法院对法官进行行政化管理以及采取行政化的权力运作模式。如此，则会惯性地将法官视同党政机关公务员进行管理，在薪资保障、职务晋升、纪律惩戒等方面完全类同于行政公务员，担任院庭长必须具备相应的行政级别。法官依附于法院这个整体意义上的单位，在法院提供的行政化办公模式下行使审判权，审批办案制度、案件请示制度、审委会集体决定制度等是当然的审判权运行方式。这就从根本上否定了法官的独立性，与审判权的亲历性、判断性等本质属性必然产生背离。 “对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察。”17参见前引3，贺卫方文。而只有在这种近距离观察基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。

本轮司法改革显然必须突破原有的 “人民法院整体独立”这一认知，法官行使审判权必须具有更多的独立性。审判必须具有中立性、专业性以及一定程度上的独立性，这是公正司法的规律性要求与重要条件。保障审判独立，可以分三步，第一步是推进法官负责制，第二步是将人事权和财政权上提到省一级，第三步是实现法官独立。18参见张卫平：《从组织、“人”“财”到法官：审判独立 “三步走”》，载 《21世纪经济报道》2013年5月13日第11版。要做到审判独立，法官的独立是最根本的。没有法官独立，便不可能有审判独立。法官不独立，是审判权运行行政化的根由之一。原有的法院整体独立的认知显然不能够对此作出有效的回应。我国现行宪法强调的人民法院依法独立行使审判权，显然对法官的独立性给予了充分关注。依法独立行使审判权不仅对法院整体提出了要求，更重要的是其要求具体承办案件的法官能够依法独立行使审判权，这就在一定程度上确保了法官个体的独立性，为法官独立提供了理论支持。十八届三中、四中全会决定提出的健全司法权力运行机制、改革审判委员会制度、建立法官职务序列、完善主审法官与合议庭办案责任制、 “让审理者裁判、由裁判者负责”等等，正是这一认知转变背景下的具体改革措施的体现。

当然，尽管十八届三中、四中全会决定已明确了方向，强调司法去行政化、保障审判独立的改革思路，但提升司法的独立性仍然是中国司法改革乃至政治体制改革必须直面的关键问题，对于实现法治中国的理想图景至关重要。19参见徐昕、黄艳好、汪小棠：《中国司法改革年度报告 （2013）》，载 《政法论坛》2014年第2期。

（二）逻辑澄清：司法行政权的内涵和外延

审判权与司法行政权界限不清，主要在于司法行政权含义混淆，尤其是没有厘清司法行政权的逻辑内涵和外延。审判的含义比较明确，是指人民法院依照法律规定，对刑事、民事、行政等各类案件，进行审理并作出裁决的一种活动。但是，对于司法行政权，一直以来的认识比较模糊。现在一般认为司法行政权包括法院内部的行政事务管理权，也包括司法行政部门行使的司法行政权。这种界定是一种似是而非的认识，司法行政权的逻辑内涵和外延模糊，极易造成逻辑认知上的混乱。

从逻辑内涵属性上来说，司法行政权属于行政权的范畴，兼容部分司法权性质，是国家权力系统中不可或缺的重要公共权力之一，是以管理司法行政事务为主，具有管理性、相对独立性、广泛性、执行性和服务性的一种行政权。司法行政工作的主要任务是为审判提供服务与保障，保证法院依法独立行使审判权。司法行政工作是以辅助审判权的行使为目的的行政事务，不参与具体的审判运行操作程序，从而有别于司法机关按照诉讼程序、运用法律规范处理案件的活动。20参见曾庆敏：《法学大辞典》，上海辞书出版社1999年版，第372页。

从逻辑外延上来分析，司法行政事务主要包括司法机关设置，司法工作人员的任免、调配、培训、管理，法律宣传，律师，公证工作，司法机关及其附属机构的经费预算和使用等方面。21参见张光博：《简明法学大辞典》，吉林大学出版社1991年版，第502页。以目前是否和审判相分离，对司法行政事项进行分类，包括法院内部的司法行政事务和法院外部的司法行政事务。法院外部的司法行政事务主要包括组织司法考试、律师、司法鉴定、公证、狱政、法制宣传等，目前已经基本实现了与审判的分离。法院内部的司法行政事务具体包括法院的人员管理及培训、审判管理、行政事务管理、行政装备及经费保障等。其中关于审判管理的性质争议较大，有两种观点：一种认为属于审判范畴，一种认为具有司法行政权的属性。笔者认为，从属性上分析，审判管理是一项具有司法权属性的行政工作，是从审判事务内部派生而出的，带有明显的司法行政权属性。审判权与行政权的最大区别就是审判权具有程序性、终局性、中立性，在本质上是一种判断，而审判管理并不具有这些属性，因而其应当归属到司法行政权的行列。

（三）制度构想：从横向分权和纵向分权两个维度展开

规范审判权与司法行政权的界限，确保司法行政工作服务于审判，突出审判的主业和法官在审判工作中的独立地位，有效解决审判权与司法行政权不分的问题，应该坚持以分权制约为切入点，按照审判工作注重法律程序特点和性质，通过监督程序节点管理审判工作，去除审判中的行政化倾向，确保法官独立审判，使法院与法官能够摆脱司法行政事务的困扰，集中精力从事审判工作。为此，应进一步改革司法行政管理体制，继续完善法院的司法行政管理和审判管理制度，保障审判独立。按照有利于保障审判独立和实现司法公正的原则，规范审判权与司法行政权的界限，从横向分权制约和纵向分权制约两个角度出发提出以下体制性构想：

1．横向分权制约视角下的体制性构想

横向分权制约的内容主要包括健全法院审判权力运行机制，优化法院司法职权配置，健全法院司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。具体来说，主要是指明晰法院审判与审判管理的职责分工，构建以权力清单为核心的审判权运行机制。

在司法实践中，审判管理较为强势，案件层层审批，行政化色彩浓厚，导致独任法官、合议庭的办案责任难以落实，审判权责利不统一。为解决这些问题，应通过构建以权力清单为核心的审判权运行机制，规范审判与审判管理的界限，保障审判独立。突出审判的核心地位，消除审判权运行机制的行政化问题。通过建立权力清单，以列表形式明确法官和审判管理人员履行职能的具体内容，在大幅下放院庭长审批权的同时，强化其监督管理职能，保障审判权放而不乱。重点解决审判责任制中的 “权”的问题，使得审判与审判管理的边界变得更加清晰，为法官、合议庭、院庭长等提供明确用权导向，权责更加明确，实现各权力主体既各司其职又协调有序，司法权力运行机制更加顺畅，审判效率与质量大幅提高的效果。

在建立法官权力清单时，应注意做到正面职业保障和负面错案责任追究相结合，正面引导激励和负面评价相结合。一方面完善职业保障，另一方面健全责任清单制度和案件质量评估制度，实现责权利统一。同时，以权力清单形式将审判管理权归类至相应审判管理人员名下，精简院庭长的案件审批权，充分还权给法官，突出法官主体地位。审判管理权主要进行程序节点监督，通过管理已经外部化、数据化、指标化的审判权起作用，从属于审判权，服务于审判权，不能直接介入审判权的行使。院庭长及其他人员行使审判管理权必须以权力清单上的明确规定为准，防止其借审判管理名义干预个案审判。法官与审判管理人员按照权力清单履行职责，各司其职，形成一个逻辑严密的审判权运行体系。

另外，鉴于权力清单列举的有限性，应树立一个原则，即审判管理权范围应严格限制在列举清单范围内，列举未尽事项权限，当然属于法官独立行使审判权的范围，体现审判管理权派生于审判权、从属于审判权的属性。

2.纵向分权制约视角下的体制性构想

纵向分权制约主要是如何确保司法审判权是中央事权的属性得到落实，如何保证审判权这种中央事权得到自上而下的统一贯彻实施，即司法裁判的一致性问题。对此，应首先关注人的问题，以法官职业化推动该问题的解决。具体来说，主要是指实施法院工作人员分类管理制度。

将审判人员与司法行政人员分离，建立法官和司法行政人员分类管理体系，是审判职能与司法行政职能分离的必然要求。法院人员分类管理的关键在于法官管理制度的建立与完善，其中法官任免是核心内容，目前探索实施的 “省级统管”即由省级成立法官遴选委员会统一提名任免法官的法官管理模式即是围绕这一核心展开。在现有条件下，重点以员额制为突破口，在法院内部人事管理制度上把法官与司法行政人员等其他工作人员初步区分开来，基层法院、中级法院的法官统一由省级提名任免，建立法官职务单独序列，改法官行政职级制管理为法官等级制管理。加大以审判长为核心的审判团队建设，突出审判团队在审判权行使上的中心地位，基本实现法官职业化。

在法院人员分类管理改革中，将法官与司法行政人员分类管理，规范法官的职责、职权范围，明确划分法官与司法行政人员之间的职责界限，即法官职责是行使审判权，司法行政人员是为审判工作提供必要的行政辅助及后勤保障工作。目前普遍认为的分类管理是建立不同序列的管理，即法官建立单独序列管理，实行法官等级制管理；司法行政人员按照普通公务员序列管理，实行行政职级制管理。这种观点当然有其合理性，但分类管理的落脚点应该在职责分工落实上，即按照有利于司法行政权充分保障审判权独立公正运行为目标，主要从审判权与司法行政权相分离的角度来考虑建立法官与司法行政人员分类管理体系的问题。当前，有两种路径选择：一是在法院内部成立专门的司法行政管理部门，负责管理法院日常行政事务，保障法院审理和裁判案件的行政辅助及后勤保障工作。二是在法院外部成立专门的法院行政管理机构，如建立省级司法行政管理机构，对一省范围内的法院司法行政事务进行统筹安排。目前可以按照前一种路径进行探索实践，在积累丰富的实践经验后，再按照第二种路径实施，将司法行政事务从法院独立出去，使法院履行单一的审判职能，成为名副其实的司法裁判机关。

（责任编辑：陈毅坚）

*珠海市人大常委会立法研究中心副主任，法学博士。