论法官考评机制的职业化构建——以激励理论为分析视角

王飞

论法官考评机制的职业化构建
——以激励理论为分析视角

王飞*

内容提要：构建职业化的法官考评机制是以精英化和职业化为目标的司法改革应有之意。法官考评机制必须符合激励理论，有针对性地扭转当前法官考评异化的现状，通过满足法官的个人需求激励法官为实现司法公正目标而努力工作。法官考评机制必须符合法官的职业特点。尊重自由裁量权，控制强制考核数量，弱化数量化考评；重视声誉的激励作用，增强声誉的贴现预期以减少法官的投机行为；重视司法过程，加强考评管理，全面考评法官个人表现，将考评信息与考评结果、考评结果与奖励惩罚挂钩，慎防投机行为，追究考评不实的责任。

法院管理考评激励职业化司法公正

2014年12月23日，最高法院决定取消对全国各高级人民法院考核排名；将除若干必要约束性指标外之外的评估指标作为参考指标。此乃落实 《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》（以下简称 《试点方案》）和 《四五改革纲要》，建立科学合理、客观公正、符合规律法官业绩评价体系具体措施，亦是尊重司法规律、尊重法官主体地位必然之举。1参见张先明：《着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题——最高人民法院司改办主任贺小荣解读 〈四五改革纲要〉》，载 《人民法院报》2014年7月10日第1版、第4版。

然则，案件质量评估指标出台，是为分析法院整体案件质量、审判工作运行动态等良好愿望，如今却收获违背审判规律、制约法官工作积极性之果。理想与现实之间缘何产生巨大落差？我们认为，关键并不在于指标本身设置不合理，而在于其强力贯彻手段——法院考评机制不合理。

作为审判权力运行机制的配套措施和法官人事管理制度的组成部分，法官考评机制承载着法院内部激励的重任，然而现行法官考评机制在实践中被异化，越来越难以实现制度初衷——取消上级法院考核排名仅是治标，要标本兼治，必须从法官考评机制入手，予以重构。

一、法官考评制度初衷与异化现实

法官考评机制源于 《公务员法》。《公务员法》、《公务员考核规定》构建了一整套公务员考核制度，还对作为特别法的 《法官法》作出授权性规定；《法官法》将 “审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风”列为考评内容，强调其中重点是审判工作实绩。最高人民法院 《关于当前进一步加强人民法院队伍建设的意见》（以下简称 《加强队伍建设意见》）的制度安排更详细，包括考评机构、业绩档案、考评体系、考评方法、管理手段等。可以看出，法官考评制度设计有较大弹性空间，且是力求全面客观公正科学地反映法官业绩与工作能力的。

然而我们发现，制度在施行中走样。我们利用调研、公务出差等机会，与东部沿海地区A市中院及其下辖的甲、乙、丙基层法院及中部某省B市中院部分领导、法官、司法行政人员分别进行正式或非正式座谈，试图了解法官考评机制真实运作情况，查找问题之所在。

（一）考评结果脱钩晋升提拔

《公务员法》和 《法官法》都要求考评与晋升、奖惩挂钩。然而我们发现，当前考评机制中最正式的考核制度——年度考核结论与晋升提拔之间缺乏关联。以下是A中院、甲法院和B中院近三次提拔人员信息和相关人员近三年度公务员年度考核数据。

A中院最近提拔了7名中层干部，共有47人角逐。47人中前三年年度考核评定均为 “优秀”的有2人，最终提拔1人；前三年年度考核有两年年度考核 “优秀”的有7人，其中提拔1人；前三年考核只有一年 “优秀”的有14人，其中提拔4人；前三年年度考核均为 “称职”24人，其中提拔1人。

甲法院近三年分别组织了三次中层干部竞争上岗，提拔35人，共有86人次报名。报名人数统计数据包含了三年内一人多次报名的情况，考虑到三次竞岗均为不同年度，即便同一人参加三次竞岗，其年度考核数据也会因产生相应变化而具有调研价值，故在此不作特别区分。统计发现，报名人员中前三年年度考核评定均为 “优秀”的13人中提拔了3人；前三年年度考核有两年 “优秀”的15人中提拔了7人；前三年年度考核只有一年 “优秀”的40人中提拔了15人；三年年度考核均为 “称职”的18人中提拔了10人。

B中院近两年分四次提拔了18名中层领导，共216人报名。216人中前三年年度考核评定均为“优秀”的0人；前三年年度考核有两年 “优秀”的40人，提拔了5人；前三年年度考核只有一年“优秀”的69人，提拔了5人；三年年度考核均为 “称职”的有107人，提拔了8人。

三组数据共同的结论是：三年考核均为 “优秀”的人员在竞岗中没有明显优势，相反只有一年获 “优秀”的人员提拔机率更大。考评和晋升提拔之间脱钩。

（二）考核难促司法质量提升

各法院评估法官工作业绩主要是根据最高法院出台的案件质量评估指标体系。根据最高人民法院 《关于开展案件质量评估工作的指导意见 （试行）》，2008年发布的这一指标体系由31个分别涉及公正、效率和效果的指标组成，其目的是为法院审判管理和决策提供可靠依据，实现审判公正与效率最高法院大同小异的案件质量评估体系指标。在案件质量评估指标体系出台前，对审判活动的优劣、得失和质量一直缺乏外化直观、统一的评判标准，正是借助案件质量评估指标体系，不同地域、不同体量法院间的全方位竞争成为可能。2参见陈杭平：《论中国法院的合一制——历史、实践和理论》，载 《法制与社会发展》2011年第6期。虽然最高院和省法院一再强调案件质量评估不是绩效考核，但实操中唯数字论现象并不罕见。不少中基层院为使数据达标，将任务层层分解，纳入对下级法院或法官考评范畴，评估指标成为考核指标。为探寻这一做法的效果，我们向一些法官进行了解：

甲法院某庭长：院里这么重视这项考核工作，我们知道有些东西不太合适，但夹在中间也没有办法，只能要求大家必须完成，有些老同志实在不配合或完不成的，只能请年轻法官替他们完成。

乙法院某副庭长：这些指标压死人了，一点都不科学，怎么可能让我们控制当事人上诉？让二审法院不要发回改判？还有硬性的调解率！我们只能 “想办法”了！有个老法官就是不理会这些指标，领导也拿她没有办法。案子是法官自己的，法官自己决定什么时候结案，这其实也是对的，只能说她没有政治觉悟，我们的政治觉悟高一些吧。

甲法院某法官：这些指标搞得人很烦，虽说不理会这些指标领导也不能怎么样，但既然院里重视、领导重视，不按领导的意思办始终是不太好的事情吧。

A市中院某法官：还有一年我就可以竞岗了，可不想因为指标影响我，所以现在能不发回的案件就不发回，能维持的案件就不改判，完成指标再说。

不难感受法官在考评指标下的不解和不满，这会损害法官的工作积极性，从而影响法官司法产出的真实质量。我们了解到，某省法院推行案件质量评估指标体系五年有余，在全国排名逐年上升同时，在内部审判管理工作会议上也承认 “司法服务能力、公正司法水平、司法形象作风”还与人民群众的要求存在一定差距，每年评查都会 “反复出现、普遍存在的老生常谈”问题仍需要长期努力。3《郑鄂、陈华杰在全省法院审判管理工作电视电话会议上的讲话》，载广东省法院办公室 《情况通报》（2014年第2期）。调研工作连续四年获评全国先进的甲法院，案件质量评查结果难在全市两级法院排居前列。乙法院工作报告通过率虽达100%，上级法院相关部门统计的该院信访投诉率并不低。

（三）考评过程发生行为偏转

除案件质量评估指标之外，法院还有其它考评指标。大体来讲，各法院对法官考评的项目主要源自上级法院和同级党委对法院工作的考核项目。以甲法院为例，党委考核包括人口和计生目标考核、“六五”普法和 “依法治区”考核、综治考核、信访维稳考核、群众体恤工作考核、城市建设管理工作考核、工会工作考核等。上级法院考核包括 “领导班子建设”、 “审判执行工作”、“队伍建设”、“法院综合管理”和 “综合”五大类59小项的考核指标。党委考核压力往往能在院的层面消解。 “一府两院”架构特殊地位下，法院工作与政府职能部门、下级党委政府或派出机构没有可比性，综治、普法、计生等考核只需临检前照单抓药，多数考核项目由个别同志准备好汇报材料即可应付。上级法院的部分考核项目则令法院领导头痛。上级法院考核指标为法院量身定做，下级法院竞争激烈。为在排名竞争中胜出，一些考核指标——主要是案件质量评估指标、调研工作指标、文化建设等，需要通过层层分解任务，动员法官参与以完成目标。

排名竞争下，一些法院发挥传统优势有选择性地强化某些考评指标，或自行设置一些 “特色项目”。例如甲法院调研信息宣传成绩突出，任务指标落实到人，年度、季度和月度展开考评，调研成绩是法官竞岗的主要加分来源；而乙法院将文化建设工作列为对法官在案件之外的考评项目，有文艺特长和在文化建设工作表现突出的法官晋升较快；丙法院则将司法建议工作视为考评重要内容，法官们每个月都有司法建议报送和反馈任务要求，司法建议成绩情况较其它成绩更受重视。B法院重视一年一度法院工作报告的通过率，人大联络工作的考评项目自然成为B市基层法院的本地“特色”考评项目。各地法院的考评项目与指标五花八门。4参见刘坤、陈富贵：《关于完善法官审判业绩考评制度的几点思考》，载李克主编：《法官职业化建设指导与研究》2007年第1期。

然而，与案件质量评估指标一样，为提升法院排名而设置的功利考评导致审判行为发生了某种偏转。从前文对法官的访谈可以看出端倪：法官为完成达标任务而 “想办法”， “能不发回的案件就不发回，能维持的案件就不改判”绝非 “有法必依”的业内表达，而是竞争压力下的唉叹。司法行为发生偏转的现象具有普遍性。有研究发现，一些法官为使上诉率达标阻止当事人上诉，或久拖不判逼当事人调解，为降低上诉发回改判率判前向上级法院口头请示，二审法官则 “选择性”发改。5参见徐昕、黄艳好、汪小棠：《中国司法改革年度报告 （2013）》，载 《政法论坛》2014年第2期；郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归——以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载 《法律适用》2014年第1期。人大代表满意率达100%的法院，背后的 “工作经验”往往是法官在人代会前与人大代表的结对 “交流”，甚至是通过 “解答”代表关注的个案而换取赞成票。6参见谢小剑：《人大审议司法机制工作报告的实证研究》，载 《政治与法律》2014年第4期。我们在调研中还了解到一个真实事例：A市为落实省开展的打击特定犯罪专项活动，定期考核该类犯罪有罪判决数量；为确保政治效果，A市基层法院——在这里因案多人少，法官早已拥有案件自批权——涉该类犯罪的已开庭案件均需逐一呈院、庭长 “审核把关”，然后报中院对口庭室统一对刑期 “内审”，再集中宣判。如此作下指标数据自然漂亮，领导也很满意。

二、源于激励理论的分析

管理的核心是激励。根据激励理论，每个人都是追求个人利益最大化的理性经济人，激励便是通过满足人的需求促使人们努力实现工作业绩，从而实现激励目标。奖惩是调节满足程度的关键，对努力完成工作业绩的奖励和不符合激励目标的行为的惩罚，有助于刺激人们更努力工作，完成更好工作业绩。通过如此循环反复，每个人在实现个人利益同时，也实现激励目标。在真实的激励过程中，每个人追求自我利益同时会观察其它参与人的可能行动，以实现其最优化战略。无论是对激励者，还是被激励方，信息是决策的基础，激励方通过奖惩将组织目标与个人利益最大化联系起来，被激励方通过观察到的信息调整自己行为。7参见王雷：《基于司法公正的司法者管理激励》，法律出版社2010年4月版，第25-41页；林建煌：《管理学》，复旦大学出版社2003年版，第211页。

按照这一理论，法官考评机制的核心便是通过考评指标获取法官信息，通过区分不同法官信息，择其优与晋升、奖励相联系，激励法官实现司法活动的目标。从激励的角度看，当前法官考评机制出现激励失灵。

（一）“逆向选择”：考评过程失去客观业绩主导

激励的前提是信息对称，只有了解法官的真实信息，法院才能实施有效激励，通过区分不同法官的个人表现与工作业绩信息，将其与法官任职、确定考核等次、评先评优、晋级晋职相挂钩，从而使激励机制发生作用。如德国将专业知识、理解能力、口头表达能力、文字表达能力、处理能力等多项内容作为法官考评内容，以全面了解法官信息，而考评结果则是法官申请更高级法官职位时的必备文件。然而在公务员考核过程中，法官个人表现与工作业绩信息缺位，导致考核结果与晋升脱节，激励机制难以发挥作用。

由于 《法官法》没有根据 《公务员法》授权对法官管理作特别规定，依 《公务员法》和 《公务员考核规定 （试行）》开展的年度考核成为实践中最正式的法官考评制度。根据我们的经验和调研了解到的情况，年度考核程序通常为：个人轮流总结述职——群众投票——领导建议考核等次——考评委员会审核——院党组确定。根据规定，“优秀”等次要求具备的条件为： “思想政治素质高”、“工作能力强”、“责任心强”、“工作实绩突出”。由于条件要求过于抽象，而考核前对日常工作实绩的总结全凭被考核人自行述职，这时便会出现信息不对称时的 “逆向选择”问题，即为了避免真实信息暴露而使利益受损，业绩较差的人会避重就轻，力图隐藏真实信息，以使所有人获得相同的评价。

在面临 “逆向选择”问题时，业绩优秀的人本可选择揭示真实信息而改善境况，但在 “抬头不见低头见”的熟人社会内，利益博弈并非通过一次考评完成，当每个人每年都会参与评定他人和同时会被他人评定时，为避免可能的报复， “一团和气”成为最佳博弈策略。其结果是互相投 “不称职”等次极为罕见。例如2011年重庆市119266名非市管初级以下公务员参加年度考核，被评定为“基本称职”的仅有22人，而被评为 “不称职”的仅有36人。8参见聂飞：《公务员考核基本称职没年终奖》，参见2009年6月17日重庆商报网，http://e.chinacqsb.com/html/2009-06/ content_5645.htm。法院也是如此，我们调研的法院中，经了解近几年也没有一名干警被评定为 “不职称”。

即便如此，享有考核等次建议权的主管领导仍可以选择进行 “信息甄别”，即通过某些数据或某种方案——如结案数、上诉案件发回改判数、有效投诉数量、获得奖励等级与次数等——对考评人的信息进行甄别。但由于考核过程不在档案中留痕，缺乏过程控制往往会导致领导偏离制度设计，选择更符合自己利益而不是符合组织目标的做法，依其人际关系和利益背景分配 “优秀”指标。9参见姚正陆：《法官考评机制的检讨与改革》，载 《法律适用》2003年第8期。访谈中丙法院一名领导揭示了这种 “管理策略”：“当部门一把手，一定要有一到两个人在下面撑你工作才好开展，你 （提）动议的时候他们呼应，有硬骨头 （工作）的时候他们冲锋在前，有困难的时候他们担着，那么有机会和奖励就多给他们作为补偿”。被领导 “选中”的，则往往是较为顺从和听话的。对考核结果的支配权除了换取忠诚外，还能换取到审判权。“普通法官难免会向法院领导妥协，甚至拿手中的案件裁判权与之交易”。10刘练军：《司法要论》，中国政法大学出版社2013年版，第351页。

类似的奖励指标分配不仅限于 “优秀”等次，在一些荣誉的评选中，也常会因标准模糊而出现利益交换。奖励失去公平的后果，是奖励失去效用不受重视。由于年度考核反映不出法官真实信息，法院在晋升或奖励法官时自然会忽视或轻视考评结果，而以其它标准选人用人，法官们按新标准重新博弈。这就导致晋升与考评结果脱节。

（二）反向激励：强制考核削弱法官内生动力

现代激励的核心在于满足人的需求实现管理目标。根据马斯洛的人的需要层次理论，人的需要有生理、安全、感情和归属、尊重和自我实现的需要。11参见前引7，王雷书，第28-30页。激励满足人的上述需求，使个人产生努力工作的内生动力。法官考评通过奖惩，调节法官对薪酬、闲瑕、声誉、权力和尊重等需要的满足程度，使法官个人目标与司法公正的组织目标一致，激励法官不断自我提升，完善自我修养，改进工作方法，提高司法工作质量，例如美国各州建立司法绩效评估的初衷就是帮助法官改进工作。12参见夏南编译：《美国犹他州司法绩效评估制度》，载 《人民法院报》2013年5月10日，第8版。

下图是简化了的波特-劳勒综合激励模型，剔除了 “完成工作任务的能力”、“对工作任务的理解程度”对努力的效果的影响，将 “内在报酬”与 “外在报酬”合并为 “报酬”，并假定报酬是公平的，对于努力的价效与期望值是给定的。13参见前引7，王雷书，第28-30页。

以行政命令贯彻落实的指标任务考核，完成指标任务没有奖励，完不成指标任务会受处罚，是与上述激励过程相反的一种反向激励。这种以 “恐吓和惩罚”为主的激励曾经是早期工厂的管理手段，虽然同样能达到预期效果，但它建立在削弱满足感的基础上，并不适合法官职位。

司法权本质上是判断权，其核心是法官独立慎思和判断。作为一种亲历性活动，“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察”14贺卫方：《中国法院管理制度的两个问题》，载 《中国社会科学》1997年第6期。，只有亲历庭审现场的法官，而不是幕后的领导，才能最准确、最形象和最直观地了解案件事实，作出最公正判断，任何干涉都可能使司法活动偏离既定目标。法官的工作就是通过发挥主观能动性，依照法律原则和正当理念，权衡各种利益和价值，使纸上死的法为实践中活的法的过程，司法活动之所以不是自动售货机，其精髓就在于自由裁量权。若法官在行使自由裁量权时不得不屈从于上级命令——例如为追求审判质量评估指标而对本应判决的案件进行调解，为追求上诉率而对本该重判的被告人轻判，为实现某项政治性的考核指标而违心地作出判决等，则法官的自由裁量权将失去意义。因此自由裁量权，是司法活动区别于上令下达的行政类工作的显著特点。

自由裁量权带给法官物质回报以外的精神层面满足。法官不仅对诉讼双方行使权力，而且塑造了未来法律，律师与法官、法官助理都会细致阅读法官的文字，法官也是公众人物，而且法官不用对客户唯命是从。15参见 ［美］理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第154－155页。法官从工作中获得的权力、受尊重感等精神满足激励法官更加努力工作，产生提升政治素养、法学理论、道德品行、职业操守、司法能力、司法作风等内在素质的动力，从而创造更好业绩。

而 “恐吓与惩罚”严重削弱了法官的满足感。从调研情况看，“谈话”、“批评教育”等辅助手段虽然看似客气，但锋芒内藏。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”16［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢加等译，商务印书馆1995年版，第391页。，在当前法院管理模式下，庭长掌控奖励、培训、晋升机会，优秀辅助人员和电脑桌椅、难易案件调配等各种资源，资源分配缺乏明规则，也很难有救济渠道。为增强 “批评教育”的震慑力，一些法院还强化对庭长的授权。例如河南桐柏县人民法院提出数量化法院管理模式，为以绩效考核结果落实奖惩，该院 “给中层干部发 ‘金箍棒’”，对配合不力、不听指挥、不服从管理、严重违反制度的人员，授予中层正职向党组提出对其调岗、待岗处理建议的权力。17参见刘鹏：《数量化法院管理模式的有益尝试——河南省桐柏县人民法院建立全员位次管理体制的调查与思考》，参见2006 年7月13日中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/200607/id/212304.shtml。如同访谈显示的那样，为从排名竞争中胜出，原本用于评估案件质量的指标被法院自上而下以科层组织的强制力保证落实，评估被转化为带强制约束力的考核，法官对强制考核怨声载道。18参见郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归——以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载 《法律适用》2014年第1期。根据弗鲁姆的期望值理论，某项活动对人的激励取决于该活动给人带来的价值 （效价），以及实现这一价值的可能性 （期待值），用公式的表达是M （激励力）=V（效价）*E（期待值）。19前引7，王雷书，第30-31页。法官在涉及自由裁量权的事项上受强制考核干涉时，满足感明显减少，司法活动的效价V相应减少，内生的激励力会严重下降。而为在排名竞争中胜出而层层分解任务设置的考核指标忽视关注法官的内在素质——事实上以结果为导向的指标也很难客观衡量这些内在素质。此消彼长下，法官自然会失去自我提升与改进的动力。

（三）指标崇拜：缺乏过程管理导致行为偏转

法院与法官之间的信息不对称较其它行业更为严重。办案数虽然直观，但案件质量与法官的努力难以观察，千差万别的案件和当事人使案件难易度的横向比较难以进行，法官在处理案件时道德修养方面的付出难以量化，价值冲突、文本解释的复杂性使判决结果的公正性难以验证——基于不同观点的发回改判往往不能使一审法官服气。由此带来的后果是：法院难以区分不同法官的个人表现与工作业绩，难以通过奖励对法官实施有效激励，在其它条件不变的情况下，法官更愿意选择高数量但低质量的产出。

在此情况下，为实现司法公正目标，最高法院发布案件质量评估指标，以客观全面了解各级法院审判执行的质效情况。案件质量评估的对象是客观案件，而不是法官行为，通过简单的司法统计培训即可获取数据，比了解法官信息的难度要低得多。案件质量评估指标的意义不仅在于了解案件信息，法院可以通过指标数据，如同医学活体取样一般，判断法官群体的司法活动产出情况，并通过调控指标，达到司法公正目标。

数量化和排序是评估的常态。人们所观察到的信息只有通过数字才得以最精准表达，并通过排序明确该信息在人们心中的认可度。反过来，排序会影响人的行为，人们会为追求更好的排名结果而改变行为模式，这本身是激励机制发生作用的过程。客观而言，包括案件质量评估指标、结案数指标、调研信息指标、司法建议指标在内的任何排名——比如GDP排名，都可能导致人们对排名指标的强烈追求，我们将之称为 “指标崇拜”。20参见 《地方GDP之和高于全国委员建议提高统计公信力》，参见2010年3月7日中国新闻网，http://www.chinanews.com/cj/ news/2010/03-07/2155788.shtml。为追求数量化的指标，在过程信息难以被观察到时，人们可能会产生偏离激励目标的短期投机行为——如数据作假、伪劣产品等。正是基于这一认识，《四五改革纲要》明确提出废止没有实际效果的法院考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法。21参见前引1，张先明文。

加强过程管理本可抑制指标崇拜。虽然法官在司法活动中的行为信息难以获取，但并非完全无法观察。司法活动的特点是重视程序与过程，规范法官行为的，除了诉讼法还有各种庭审指引与操作规程；法官不是独立完成审判过程，庭审活动中当事人和其它诉讼参与人会见证法官的表现，审判辅助人员、司法行政人员会一直共同配合法官的工作；法官也无法垄断司法知识与技术，检察官、律师和拥有法学专家资源的媒体都是法律职业共同体成员，有足够专业知识对司法行为进行评判；在信息化时代法院还可以通过同步录音录像实现庭审全过程情景再现。因此，法院虽然无法获取法官在司法活动中的全部信息，但仍可观察到法官的部分信息。这样的情形下，法院也可以采取通过类似 “产品质量抽检”的形式，对偶然发现的偏离激励目标的法官行为进行严惩，以提高投机行为的机会成本，规范法官行为。然而，法官考评重结果轻过程，在指标崇拜促使下，法官使出或默许各种 “变通”手段便不足为奇了。

具体到案件质量评估指标，由于该指标只是公平正义在司法活动中的外部表象之一，并不是公正目标本身，诸如当事人的评价、庭审流畅程度等都无法涵盖，因此，以此指标评估法官个人表现与工作业绩，不仅会发生指标崇拜，还会导致目标偏移，有如南辕北辙之谬。正因如此，围绕案件质量评估指标发生的司法行为偏转现象最为集中。

三、符合法官职业化要求的激励模式

法官考评机制必须与法院管理体制相适应，尊重法官职业特点，方能实现激励效果最大化。

（一）建立正向激励

反向激励削弱法官努力工作的内生动力，因此必须削减强制考核，建立正向激励，尊重和保障法官在案件裁判中的自由裁量权。

规范和限制自由裁量权不能为强制考核提供合理性。自由裁量权不是不受限制的权力，新分析法学派代表人物哈特指出，法官自由裁量权受到规则等法律原则的指引和约束。22参见 ［英］哈特：《法律的概念》，中国大百科全书出版社，1996年版，第144-146页。德沃金也指出，自由裁量权 “恰如同面包圈中的那个洞，如果没有周围一圈的限制，它只是一片空白，本身就不会存在”。23［美］德沃金：《认真对待权利》，吴玉章、信春鹰译，中国大百科全书出版社1998年版，第51-52页。但任何法官控制制度都不得以损害自由裁量权合理行使，规范和限制自由裁量权只能依靠司法环境、程序监督、司法方法等，而不是强制命令——即使是司法方法，也不宜以强制命令的形式出现。24参见前引16，苏力译书，第五章和第七章。《美国联邦量刑指南》就是典型例子，该量刑指南旨在对刑法框架内的量刑作精细区分，以提高量刑公正性和准确性，但因其对法官自由裁量权限制过多而遭法官反对，以至于1995年被联邦最高法院裁定失去强制效力。但有意思的是，它在失去强制效力后反倒成为更多联邦法官的量刑参照。25参见汪贻飞：《中国式 “量刑指南”能走多远———以美国联邦量刑指南的命运为参照的分析》，载 《政法论坛》2010年第6期。《美国律师协会法官行为评估指南》指出，“法官评估项目的设计和执行不得削弱司法独立”，实质是认为法官考评不得干涉自由裁量权合理行使。26怀效锋主编：《法院与法官》，法律出版社2006年版，第582页。

承认与尊重法官在裁判案件中的自由裁量权亦已成为我国司法改革的方向。《四五改革纲要》提出构建符合司法规律的审判权力运行机制，取消内部层层审批，消除不同审级法院之间的行政化。27参见前引1，张先明文。“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权力运行机制，建立在承认和尊重法官自由裁量权的基础上，法官考评机制亦应与之相配套。因此，符合职业特点的法官考评机制应是适度弱化科层管理，削减强制考核，尤其是取消干涉审判权力公正运行的强制考核，建立基于满足法官内在需求的激励机制。

在此强调适度弱化，因为当前条件下科层化对法院管理体制仍不可或缺。我国司法体制更接近大陆法院职业制司法制度，法官数量较多，为保证法律适用统一、分担社会治理政治责任，需要较为强有力的法院组织结构和相应管理制度。最高法院的各项司法政策，包括改革司法体制的努力，均须借助科层化组织体系保障贯彻落实。在司法机关总体权重较轻现状下，适当科层化的管理体制也有助于法院抑制外部干涉。 《四五改革纲要》保留院、庭长审判监督制约机制，授权院、庭长对重大、疑难、复杂案件进行监督，保留上下级法院间有实际效果考评指标，也是基于相同考虑。

（二）激活声誉机制

承认和尊重法官自由裁量权，意味着承认法官的法学理论水平、司法能力、职业道德，甚至成长背景、性格偏好等都会对案件的裁判有相应影响。而且 “正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”，28［美］E博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第124页。是否正义本身是个价值判断，这些都导致对于法官司法产出的质量，很难有通用评估标准。“也许法官甲显然比法官乙更强，尽管强多少，甚或两人是否真的强，也许无法知道”。29前引16，苏力译书，第123页。这给法院获取不同法官的信息造成困难。这种信息不对称会导致低产出的法官倾向于隐藏真实情况，或者甚至不用隐藏——法院根本无从得知真实情况。

在这种情况下，要确保行为人的工作更努力，行为不偏离激励目标，必须支付更大的成本。这时有两种可行办法，其一是对行为进行全方位观察，获取足够信息，以破解信息不对称。对法院而言，除了观察法官司法活动的结果，还观察司法活动的过程，除了观察司法产品的数量与效率，还观察司法产品的质量。这种办法不需要额外向法官支付报酬，只需要建立全方位覆盖的法官考评机制，通过司法统计数据、案件质量评查、信访投诉记录、诉讼参与人反馈、内部同事评价等途径，将法官及其司法活动的全部客观信息提取出来，作为对法官晋升、奖惩或辞退的依据。但其不足在于成本过高，在法官数量和案件众多的情况下，对全部法官司法活动进行全面监控，无论是人力资源成本还是物力财力精力投入，对法院目前的动员能力而言，都过于困难。当成本过高时，法院会选择以案件质量评估指标替代。

法院还有相对节约成本的第二种办法，即通过激活声誉机制，强化隐性激励。隐性激励是指通过维持长期合作关系而激励行为主体放弃投机行为和眼前利益的行为，声誉机制就是典型的隐性激励。30参见前引7，王雷书，第68-69页。在一次性的静态博弈中，人们更容易选择投机行为，而在多次的长期博弈过程中则更重视培养声誉，这就是熟人社会比陌生人社会结构更为稳定的原因之一。在长期的合作关系中，声誉能够减少对方进行信息甄别的成本，声誉越高越容易获得对方信任，这能带来更丰厚的利益。在商品经济中这一点尤为明显，许多数代传承的商标名称就是积累声誉的结果，如 “李锦记”、“丰田”、“福特”等。基于声誉可能带来的未来贴现，人们会小心维护并不断通过努力提升声誉，放弃短期投机行为，这便是隐性激励的效果。司法活动中，假定责任心强的法官通过努力可以完成审判任务，并从中获得满足感，在显性激励作用下，法官会更加努力，并使自己胜任工作；而隐性激励会激励法官在胜任工作之余，继续努力提升个人综合素质，使自己在业内具有相当影响力或好评度。

目前而言，虽然裁判文书上印有法官姓名，但法官考评的重点在于案件客观指标，法官声誉并不直接影响考评结果，除了有时在个别法官的晋升选拔程序中将其作为考虑因素之外，声誉并未正式成为对法官的激励因素。

（三）重视过程管理

如前所述，忽视过程管理会导致司法行为发生偏转。由于法院对法官行为信息进行全面观察较为困难，成本较高，法院能否选择放弃观察法官行为？答案是否定的，司法活动的特点决定了法院必须对司法活动的过程进行观察。

与物质产品的生产不同，司法过程本身也是司法活动的产出体现，这决定了法官考评机制必须关注司法活动过程。除了裁判结果，司法过程同样也是是法官宣誓公平正义的重要渠道。程序的意义并不弱于实体，正如法谚云：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张”。被法官在法庭上对恶劣对待或在庭下索要财物的当事人，即便胜诉也不会认可司法体制的公正性。当事人对程序的感受还会影响他对最终裁决公正性的判断。研究表明，当一个人在某种可能导致自己不利后果的活动过程中，如不能及时了解程序的进展以及结果产生的缘由，其会认为受到不公正对待，以致在心理上难以产生对结果的认同感。31参见季卫东：《法律程序的意义》，载 《比较法研究》，1993年第1期。因此，要实现公平正义的目标，法官考评机制必须重视对司法过程的管理。法官在司法过程中的言行、态度、司法礼仪等，都是影响公正目标实现的重要因素，都必须涵括入法官考评机制的关注范围。法院必须通过对法官司法活动的考评，尽力获取法官信息，通过加重惩罚的形式提高投机行为的机会成本，防止法官偏离激励目标。

实现激励目标还要求重视对考评过程的管理。只有公平的激励才能发挥最大效果，从而实现激励目标。在组织体系中，奖惩的实质在于以有限的奖励满足无限的需要，这要求在一种共同的正义观的前提下，规范人们的利益冲突。32参见 ［美］约翰·罗尔斯著：《正义论》（修订版），何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2011年版，第4-5页。因此有序的法官考评机制必须建立在公平正义的基础上，这种公平正义必须包含：工作的努力程度、工作业绩的突出程度与奖励的程度呈正相关，奖励的程度与法官所获得的满足程度呈正相关。在前文提到的公务员年度考核活动中，正是法官业绩缺位导致激励缺乏公平，从而使公务员年度考核流于形式。程序对于保证公平正义具有重要保障作用，可以通过公正的程序设计，确保在考评程序中法官工作业绩全面客观地展现在评委面前，考评结果与奖励挂钩，奖励的内容正是法官的需要。在制度运行过程中同样必须以程序确保公正。“一切程序参加者都受自己的陈述与判断的约束”，33前引32，季卫东文。考评人员必须受其判断的约束。考评过程不仅仅是信息的简单堆砌，还包括考评人的主观评判。为防止考评人员的评判失去公正性，必须建立约束机制。在前文提到的年度考核过程中，由于考核程序缺乏必要监督，主持考核的分管领导按其人际关系和利益分配 “优秀”等次指标，出现偏离组织目标的行为。以权利制约权力的权利救济机制也不失为一种解决方案，通过赋予法官知情权和事后救济渠道，防止考评人员的行为偏离考评目标。

四、法官考评机制的职业化构建

法官考评机制如同指挥家手中的指挥棒，尺度把握和时机拿捏必须恰如其分，既要考虑改革方向，又要迁就客观实际，既要发挥激励效果，又要打击投机行为。“任何违背司法基本规律的考评指标和考评数据，只能加剧法院内部的行政化，加重当事人的诉累，影响裁判的质量，降低司法的效率”。34贺小荣：《掀开司法改革的历史新篇章》，载 《人民法院报》2013年11月16日，第4版。

（一）从评案到察人

作为法院人事管理制度，法官考评机制的关注点应该是法官而不是案件。即使关注案件，其目标也是为了关注法官。除了关注法官的案件数量、质量外，更应集中评估法官审判工作所必备的品行、作风与司法能力等。

1.改造案件质量评估指标。案件质量评估指标不能直接反映单个法官的工作业绩，应进行适当改造。除收、结案率、审限内结案率、上诉率、上诉案件发改率、简易案件适用率等指标外，设（经审委会讨论归因于个人的）错案率、有效投诉与信访数与收案数比、系列案数占比率、当事人总数与总收案数比、裁判文书补正重印率等不同侧面反映法官工作实绩的评估指标。

2.设置司法能力评估指标。围绕法官的逻辑分析能力、法学理论水平、庭审驾驭能力、表达和调研能力、处理能力等设立指标。逻辑分析能力指法官在庭审中对案件争议焦点的归纳是否正确，裁判文书的论证逻辑是否合理等；法学理论水平通过对裁判文书说理有无提炼出法律规则、有无掌握相关审判领域法学理论知识，有无调研成果等综合评判；庭审驾驭能力考察法官能否围绕案件争议焦点有效地引导诉讼参与人发表意见以查明案件事实，能否组织庭审高效顺畅完成，能否正确应对庭审过程中出现的各种突发状况等；处理能力以案件处理有无良好社会效果、日常事务处理是否有序等进行评价。以上指标可以通过案件质量评查、庭审录像观摩、裁判文书盲评、调研成果展示等形式开展日常评估。

3.全面考察法官品行。目前情况下可围绕法官审判活动相关行为搜集法官个人品行、作风相关信息，如考勤情况、违反院纪院规次数、表扬信 （锦旗）数、参加社会活动次数等。客观条件具备时，也可将对法官品行的考察范围扩大，延伸到工作时间之外的日常生活领域，如通过社会征信体系了解法官个人资信度、遵守交通与治安法规情况等。

4.关注法官声誉。考评时，除向法院政工、监察部门了解法官表现外，在条件具备时，还可选取一定数量曾与该法官有过工作接触的当事人、律师、人民陪审员、审判辅助人员和上级法院法官等人员，以调查谈话或问卷调查形式，对该名法官的职业道德、审判业务和工作态度、审判作风等进行匿名考评。

（二）从考核到评估

从满足法官需要出发，构建激励机制，减少强制考核，尤其是取消干涉审判权力公正运行的强制考核。

1.削减强制考核。对于涉及干涉法官在案件处理过程中自由裁量权的强制考核指标，一律予以取缔，或改为评估指标，不设目标值。必要的强制考核指标，如为推进司法公开而要求裁判文书上网等，若不致干涉法官在案件中行使自由裁量权行使，可授权省级法院统一设置。

2.弱化数量化考评。对于数量化的考评指标，如结案数、上诉率、再审案件数等，取消目标值考评，以防止法官 “采取一些类似应试教育中学生对付考试的办法”35张建伟：《法官职业化建设指导与研究》，人民法院出版社2004年版，第6页。追求考评数值。

3.慎防投机行为。评估排名有助于提升法官的声誉，会对人的心理产生影响，能激励法官更加努力，但必须注意的是激励值大越，法官越容易做出追求名次的偏离行为。美国联邦地方法官会为使美国法院管理局关于超期案件的排名数据更好看，有时会在报告期结束前拒绝某个案件。36参见前引16，苏力译书，第141页。因此要通过增加惩罚的方式慎防投机行为，当发现作弊时在系统内通报，以减少其预期声誉收益，并在一年或更长时间内取消其获奖励资格。

（三）从随意到有序

1.增加奖惩手段。法官获得的满足不限于物质报酬还包括在案件中行使权力，在社会上获得尊重，在行业内获得认同。因此，奖惩手段可不局限于传统的晋升与优秀、先进等荣誉称号。可在传统的晋升、增加工资等奖惩手段之外，可在梳理各种荣誉称号如 “三八红旗手”、 “人民满意法官”、“优秀法官”、“十佳法官”基础上，在客观综合评估法官表现与业绩的基础上进行排名和指标分配，使奖励与业绩表现挂钩，增强其对法官需要的满足度，提高法官的认可度。基于法官职位带来的满足感，当人员分类管理改革完成后，对法官资格的剥夺也是一种严厉的惩罚手段。

2.考评结果反馈。为实现法官自我改进目的，法官考评信息在保密前提下每年向法官本人反馈一次，以促其提升司法质量。法官考评机制还要和法官遴选、惩戒制度相联动，法官晋升、奖励、岗位调整等必须依据法官考评结论，以强化激励效果。

3.严格程序监督。考评过程全程留痕，发现考评结果与考评信息严重不符，遗漏考评信息，或考评人员恶意做出不实评价，相关人员应按主观过错承担相应责任。法官晋升、奖励与法官考评结果严重不符的，或发现考评结果虚假、严重不实的，法院纪检部门必须启动调查程序，视过错情形追究相关人员渎职责任。法官对考评结论提出异议的，可申请由考评委员会复核一次。

结语

作为法官人事管理制度的一部分，法官考评机制只涉及激励的部分形式，也只是司法体制诸多变量中的一个 “小制度”，尚有许多激励措施与此相关，但因超出题旨未作讨论，如提高薪酬的“高薪养廉”激励、通过人员分类和提高法官门槛以精英化提高法官司法活动质量、调整司法外部环境以提高法官职业吸引力和声望等。另一些具体问题如法官考评机制与法官退出机制的衔接、具体考评指标的构建、党管干部原则的贯彻等，也限于篇幅未能深入研究，值得进一步探讨。本文目的在于为法官考评机制改革提供一个激励理论的视角，并提出有针对性的对策。司法改革是一项宏大的系统工程，任重而道远。在深刻巨变的大时代推动千年司法体制脱茧革新，我们不能辜负历史使命！

（责任编辑：夏金莱）

*广州市越秀区人民法院法官。