近三年关于精准扶贫思想及实践的研究综述

叶静

（广西大学 马克思主义学院，广西 南宁　530003）



近三年关于精准扶贫思想及实践的研究综述

叶静

（广西大学 马克思主义学院，广西 南宁530003）

摘要：习近平在湘西第一次提出精准扶贫思想后，国内学术界掀起了精准扶贫研究的热潮。精准扶贫思想的提出不仅有其理论基础，还有其现实基础和实践基础。就其概念和内容而言，学术界的理解不尽相同。精准扶贫在具体实践中所处的困境学术界提出了多种可行的实践路径。在实现全面建成小康社会及“十三五”规划的重要战略时期，如何解决精准扶贫的难点问题，有效进行精准扶贫实践，打响扶贫攻坚战迫在眉睫。

关键词：精准扶贫；精准识别；精准帮扶；研究综述

精准扶贫是习近平总书记新时期扶贫工作的新思想，是对党的扶贫理论的新发展。习总书记于2013 年11月在湘西考察时第一次提出了精准扶贫的要求，提出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”［1］2015 年1月，习总书记在云南鲁甸地震灾区考察时再一次指出：“扶贫开发要增强紧迫感，真抓实干，不能光喊口号，决不能让困难地区和困难群众掉队。”［2］在习总书记明确提出精准扶贫的理念后，中央办公厅出台了2013年25号文件《关于创新机制 扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，国开办随后制定了2014年24号文件《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》、2014年30号文件《建立精准扶贫工作机制实施方案》，由此，精准扶贫工作全面开展。精准扶贫思想提出后，学术界掀起了研究精准扶贫实践路径的热潮。本文就近三年以来，学术界对精准扶贫概念、提出的基础、面临的困境、实践路径等方面的研究做出归纳与整理和评述。

一、精准扶贫的概念

学术界对精准扶贫的理解有不同的观点。第一种观点认为，精准扶贫是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种阻碍，达到可持续脱贫的目标。［3］第二种观点认为，精准扶贫的思想是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题的重要途径。［4］第三种观点认为，精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合乎有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。［5］［6］第四种观点认为，精准扶贫就是在科学有效的标准和程序下，按照本地的实际开展联动帮扶和分化管理，并根据动态的准入和退出机制作出精准考核的过程。［7］

学者们在概念上对精准扶贫的表述各不相同，但认知上大体相似，目的都是为了在一定的时间内准确识别贫困人口，帮扶贫困人口精准脱贫。学术界普遍认同，即精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。［8］

二、精准扶贫思想提出的基础

精准扶贫思想成为国家政策并且落地实施，有

（一）精准扶贫的思想基础

精准扶贫是当前我国贫困治理的指导性思想，是马克思主义中国化的产物，其发展不仅是在中国特色社会主义理论体系中进行的，也是针对当前经济社会特征等现实状况提出的。黄承伟、覃志敏提出，精准扶贫有其理论基础。一是赋权与参与式的发展理念。由于社会资源分配不均衡和分配制度不完善等原因，处于社会底层或社会边缘的弱势群体缺乏维权和实现自我利益主张的权力和能力。二是合作型反贫困理论。合作反贫困工作需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作。［10］刘解龙也提出精准扶贫的理论基础。一是经济学理论。精准扶贫要做到资源配置的最优化，不仅要实现投资决策的最优化，也要实现投资结果的最优化，所以需要经济学理论作支撑；二是系统科学理论。只有掌握和运用系统的科学理论，才能促进社会大系统中区域间的均衡与协调；三是可持续发展理论。只有坚持科学发展观，走可持续发展道路，才能有效打响扶贫攻坚战。［11］

（二）精准扶贫提出的实践基础

改革开放30多年来，全国各地开展大规模扶贫开发，经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困等多个贫困变化形态，国家减贫形式变化使得政府不断调整扶贫治理体系。自20世纪80年代中期开始，国家的扶贫单位是县级贫困区域；2001年国家开始实施扶贫资源村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点；2011年划定了14个集中连片特困地区进行重点扶贫。我国先后经历了整村推进、产业扶贫、搬迁式扶贫、社会扶贫等模式。［12］也有学者提出，我国主要经历经济体制改革减贫和小规模的区域扶贫；大规模有针对性、有计划的扶贫开发阶段；项目开发、扶贫攻坚阶段及新时期精准扶贫阶段。相继出现“救济式扶贫”“开发式扶贫”“参与式扶贫”等多种扶贫开发模式。［13］在我国多种扶贫模式的实践中，扶贫模式的实施状况不佳，加上各类返贫问题的凸显也使扶贫的形势变得更加严峻，从而解决扶贫的“精准化”问题变的十分迫切。

（三）精准扶贫提出的现实基础

目前的农村扶贫对象数量及规模依然庞大，贫困人口致贫原因复杂，扶贫开发政策体系需要进一步完善。一方面是我国的贫困状况依然严峻，贫困人口主要分布在革命老区、民族地区、边疆地区和连片特困地区，基础条件差，开发成本高，脱贫难度相当大，这些地区具有生存环境恶劣、生态脆弱、基础设施薄弱、公共服务滞后等共同特点，因病返贫、因病致贫现象依然突出。另一方面是实现“全面建成小康社会”宏伟目标的现实需求。习近平曾指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”精准扶贫思想不是凭空而来的，其产生、发展是针对当前经济社会特征等现实状况提出的。在我国实现全面建成小康社会的重要战略时期，精细化的扶贫思想显得尤为重要。

三、精准扶贫实践困境与挑战

精准扶贫对未来农村减贫、脱贫意义重大，但它是一项复杂的系统工程。要做好精准扶贫工作需要理解精准扶贫存在的难点并寻求有效的解决方式。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在精准识别、精准扶持两个方面。

（一）精准识别方面的困境

在精准识别方面存在的难点主要在于贫困人口难以准确识别，并且出现识别偏差，导致精准帮扶对象出现偏差。汪三贵等认为，贫困村的瞄准率比贫困县的瞄准率还要低，村级识别不准确很难保证扶贫资金投向的准确性。［14］邓维杰认为，在精准识别中主要存在规模排斥、区域排斥、识别排斥等问题。［15］左停等提出在不同村庄的贫困户有实际识别标准的差异［16］，李鹍提出，在精准识别上，存在“层级式”纵向识别与“参与式”横向识别的矛盾［17］。唐丽霞认为，贫困户的逐级指标分配导致部分贫困农户被排斥，非贫困指标的采纳导致识别精度下降，同时，识别标准附近的“临界农户”也难以确认。［18］莫任珍认为，贫困人口难以识别，导致贫困人群底数不清，情况不明等难以识别的问题。［19］

（二）精准扶持方面的困境

在精准帮扶方面，主要从以下几个方面进行分析。一是在扶贫资金使用上，邓维杰提出了资金用途排斥的问题［20］，葛志军、刑成举提出，精准扶贫资金分配易引发上访、精准扶贫资金有限［21］，莫任珍提出，扶贫资金分散，管理分治，形不成整体合力，使用效益不高［22］。王国勇提出，扶贫资金整合困难，县级自主权不大等问题［23］。二是在规模控制问题上，左停、邓维杰等提到，因各地所获得的贫困村户指标和实际的贫困分布情况不一致，在实际工作中存在贫困村户因为政策上的规模控制而被排斥在精准扶持之外的现象。三是在思想意识水平上，学者还提出，乡村内平均主义思想对扶贫资源实际分配上存在困难，贫困群众参与程度较低，参与积极性不高，思想上没有树立信心和脱贫意识。贫困户的“标签”成为显现的福利资源后，由于在很多贫困村农户间经济差距不明显，农户要求平均分配资源的现象比较普遍。四是在扶持项目上，没有瞄准贫困人口，贫困农户很难从精准扶贫政策中受益，扶贫项目和投资缺乏有效帮助贫困户的机制，扶贫资金和项目管理体制不符合精准扶贫的要求。

除精准识别和精准帮扶两方面的困境之外，精准扶贫还存在其他难点。如邓维杰认为，精准扶贫还存在需求排斥、入门排斥、市场排斥、专业排斥、团队排斥、配套排斥、投入排斥等问题。［24］左停认为，农村劳动力转移与市场化背景下扶贫难度增大［25］，李鹍认为还存在政府行政管理与村民群众自治的矛盾，政府主导检测与社会参与分类管理的矛盾［26］。唐丽霞指出，乡村治理现状给精准扶贫实施带来困难，村庄空心化趋势让贫困户识别的社区监督机制难以实施，村干部队伍老化和农村社会工作复杂化之间的矛盾突出。［27］莫任珍提出了整村推进模式与个体脱贫要求不够协调、人力资源开发力度不够，滞后明显等难点问题。［28］

四、精准扶贫的实践路径选择

在精准扶贫路径方面，学者们也提出了不同观点。针对精准扶贫的实践困境，学术界主要在精准识别、精准帮扶两个主要环节提出了可行措施，同时针对不同生态环境的地区因地制宜地进行精准化扶贫也提出了建议。

（一）精准识别的实践路径

在精准识别方面，学者们普遍认为必须通过民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来，识别贫困户后要抓紧将贫困户建立档案卡，以实现在精准帮扶过程中贫困户的持续跟踪，以减少瞄准目标偏离的状况。在此观点上，学者们提到，细化精准扶贫，需要建立瞄准机制，精准扶贫对象。要做到摸清规模、建档立卡解决好扶谁的问题，要做到动态跟踪、及时更新、解决好怎么扶的问题。在这个问题上，邓维杰认为，精准识别要实行贫困村分类机制化结合国家级政策，确定贫困人口的规模，采取正确的识别方法在贫困户识别环节推行自下而上的参与式贫困群体识别方法。［29］左停等认为，精准扶贫需要一定的技术含量，确定扶贫对象要提高识别技术。［30］

（二）精准帮扶的实践路径

在精准帮扶方面，其重视贫困村与贫困户的特殊现实，在尊重当地实际情况的基础上，遵循客观规律，开展扶贫工作，实际就是实现具体的帮扶路径。学者们对此也提出见解。一是从资金监管视角看，提出加强资金监管，改进金融服务［31］；二是从政府职能视角看，学者提出，在精准帮扶方面要采用靶项疗法，精准扶贫路径，将精准扶贫与转变政府职能相结合［32］，要进一步完善资金投入和整合使用监管机制［33］；三是从社会保障的角度，提出要健全农村社会保障体系，针对丧失劳动力的五保户、低保户等扶贫难度大的农村贫困人口，通过提高社会保障标准、多重保障性扶贫增加资产性收入来解决［34］。改革扶贫资金管理体制和加强资金整合［35］；四是从提高劳动者素质视角看，学者们提出，提高贫困农户劳动力素质，教育与就业培训到户到人，教育培训到村到户；五是从结对帮扶视角看，学者们提出要派驻工作队，结对帮扶到村到户，要进一步健全干部驻村帮扶机制；六是从基础设施视角看，要在基础设施和公共服务建设上下功夫，改善提升贫困地区生产生活条件，基础设施到村到户；七是从产业扶持角度看，学者普遍认为，产业扶持到户到人，要在产业扶贫上下功夫，夯实稳固长效的收入增长机制，抓产业扶贫，促进农民增收，抓集中连片开发，产业化发展。

（三）因地制宜精准扶贫路径

在精准扶贫路径上还应因地制宜，针对不同地区的生态环境、地理环境，抓住地区优势，摸索出适宜的扶贫路径。通过个案研究的方式，将精准扶贫与地区特征、地域特点、片区发展相结合，实行精细化管理，确保资源的优化配置。可通过开发式扶贫、绿色低碳扶贫、旅游扶贫、生态移民扶贫、科技扶贫等方式实现精准扶贫。莫任珍提出，精准扶贫要通过农村危房改造到村到户，扶贫生态移民到村到户。［36］在实现石漠化地区的精准扶贫上，韩斌认为，一是实现生态扶贫的绿色发展模式；二是实现特困群体的“救济+帮扶”式发展模式；三是实现“企业 +农户”的“种养 +加工 +科技”产业扶贫模式；四是实现民族生态旅游扶贫开发模式；五是实现生态补偿综合机制扶贫模式；六是实现劳动力转移扶贫开发模式。［37］李鹍以湖北恩施龙凤镇扶贫实践为例，提出要“分类动态管理到户到人”“搬迁改造到户到人”和“供养救助到户到人”［38］等实践路径。在科技精准扶贫上，翁伯琦等提出，要完善与优化科技特派员制度，力求选准项目与技术开发；要支持科技型特色产业的发展，力求因户而异与科技创业；要加强乡村信息服务体系建设，力求投入建设与推广应用；要形成项目资金竞争分配机制，力求设立项目与生产经营；要建立科技扶贫工作责任机制，力求对口帮扶与精准实施。［39］

五、评述与展望

扶贫政策本身的制度缺陷导致精准扶贫机制难以实施。当前市、县、村层级未出台严密的政绩考核体系容易导致扶贫资源的瞄准偏离。在现行的乡村治理结构下，国家提供的资源容易变成当权者寻求其合法性利益的工具，多数省市还没有一个专门的指导性文件或相关法规。精准扶贫的下一步工作必须通过相关实施细则和配套制度的完善，同时强化县、乡、村每一级别的管理制度，理顺扶贫管理体制。

精准扶贫队伍技术上是否专业，行动上是否积极，思想意识上是否树立坚定的目标，都需进一步考察，对管理缺位的村户要求及时整改，精准扶贫的队伍建设亟待加强。积极探索、研究、强化后续管理的新途径、新办法，推进管理责任制，不定期开展回访工作，培养群众参与扶贫的主体性意识，对推进扶贫工作的开展具有重要的意义。

参考文献：

［1］习近平赴湘西调研扶贫攻坚［DB/OL］.新华网，2013-11 -03.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11 /03/c_117984236.htm.

［2］习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战［DB/OL］.中国政府网，2015-01-21.http：//www. gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm.

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［39］翁伯琦，黄颖，王义祥，仇秀丽.以科技兴农推动精准扶贫战略实施的对策思考：以福建省建宁县为例［J］.中国人口·资源与环境，2015：第25卷.

责任编辑：林善炜

中图分类号：F323.8

文献标识码：A

文章编号：1674-1072（2016）03-056-04

收稿日期：2016-04-25

作者简介：叶静（1992-），女，福建南平人，广西大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。其基础所在。李鹍在文章中提出，“从国际层面来看，它的形成受国外扶贫模式和经验的影响；从国内实践层面来看，它是我国改革开放以来农村扶贫开发实践的经验总结；从现实层面看，精准扶贫也是确保当前农村走出扶贫困境的必要之举。”［9］除此之外，精准扶贫思想的提出还包括其思想理论基础、实践基础和现实基础。