法治政府建设的三重根基*——《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》精神解读

章志远



法治政府建设的三重根基*——《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》精神解读

章志远**

摘 要：中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图。法治政府建设属全党全社会重任、需坚持开放式结构、具有可测评性是其重要的思想根基，为基本建成法治政府提供了观念保障；行政疆域的廓清、合法最佳的统合、内外结合的监控是其重要的制度根基，为基本建成法治政府提供了结构保障；党政主要负责人同责、年度报告发布、示范创建活动是其重要的组织根基，为基本建成法治政府提供了行动保障。只有凝聚社会共识、形成社会合力，法治政府梦才能得以实现。

关键词：法治政府 思想根基 制度根基 组织根基

*本文系教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（NCET-13-0924）的阶段性成果。

2015年12月27日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称“新《纲要》”）正式对外公布。新《纲要》为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图，对加快法治政府建设、全面推进依法治国具有极为重要的战略意义。正确理解新《纲要》的精髓，全面落实新《纲要》的规定，已经成为摆在各级党委和政府面前的重要任务。新《纲要》站在“四个全面”战略布局的高度，直面我国当下社会转型的现实，提出了一系列全新的论断，为基本建成法治政府作出了属于我们这个时代的积极贡献。笔者认为，新《纲要》的颁行为加快建设法治政府奠定了思想、制度和组织三个方面的根基，也为中国本土化行政法治道路的探索提出了一系列崭新的课题。

一、思想根基：基本建成法治政府的观念保障

作为表征当代中国行政体制运行的基础性范畴，“法治政府”概念是行政法学理论界和实务界长期共同努力的结晶。①不过，就规范意义而言，“法治政府”一词最早则出现在2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“旧《纲要》”）中，当时提出的任务是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。后来，基于法治政府建设的艰巨性和复杂性，党的十八大将基本建成法治政府的时间节点推至2020年。从“全面推进依法行政”到“加快建设法治政府”，社会环境和时代背景都发生了深刻变化，新一轮法治政府建设也必须及时实现观念更新。综观新《纲要》的规定，基本建成法治政府的思想根基集中体现在三大观念转变上。

第一，法治政府建设并非单纯的政府任务，而是全党全社会的重任。与旧《纲要》及《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等其他法治政府建设纲领性文件仅由国务院印发相比，新《纲要》则是首度由中共中央、国务院联合印发，这既是落实党的十八大及十八届三中、四中全会有关“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”精神的体现，也是法治政府建设上升为党和国家中心工作的标志。一段时间以来，究竟是“法大”还是“党大”的争论一度泛起。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《法治决定》）明确提出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”这一论断为执政党主抓法治政府建设提供了坚实的理论依据和思想保障。基本建成法治政府目标的实现，恰逢全面建成小康社会的决胜时期，今后无疑应当从全党、全国、全社会的高度来看待法治政府建设事业。十八大之后，党对“法治”的认知不断推进。新《纲要》将法治政府建设纳入执政党治国安邦的视野，不仅体现出法治政府建设本身的系统性和复杂性，也彰显出执政党对人民的庄重承诺。可以说，“中国梦”就是“法治梦”，“法治梦就是法治政府梦”。只有法治政府真正建成了，法治国家建设的关键才能够得以实现，法治社会建设才有了根本保障。②有关“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的学理诠释，可参见姜明安：《论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系》，载《法学杂志》2013年第6期。为此，作为长期以来“党委领导政法工作的组织形式”的党的各级政法委员会，就应当及时肩负起协调和服务法治政府建设的重任，努力当好各级党委推进法治政府建设的参谋和助手。

第二，法治政府建设并非封闭式的状态，而是开放式的结构。自2004年旧《纲要》颁行以来，一种寄望于行政机关自我革新实现法治政府建设目标的“行政自制”③作为行政法治发展路径之一的行政自制的学理展开，可参见崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，载《法学研究》2010年第1期。思潮逐渐兴起，行政处罚裁量基准、行政执法案例指导、行政问责、行政审批改革、权力清单等一系列源自行政系统内部的制度变革日渐盛行就是明证。这些融入行政自制元素的改革固然体现出行政系统的与时俱进，但其天然的封闭性也影响到改革的实际成效。例如，行政裁量基准的制定和实施对行政裁量的治理确有裨益，但行政机关能否自我断臂、能否准确适用却不无疑问。一些行政裁量基准的文件仍然锁在行政机关的抽屉中不敢示人，一些行政机关僵化地理解裁量基准甚至导致新的执法不公。④新近发生在山东泰安的“炸金花”案即暴露出基层执法机关对上级行政处罚裁量基准的机械适用。2015年6月7日晚，8名大学生在山东泰安游玩后，在宾馆内玩起了“炸金花”，系一元一把的小筹码。因为吆喝声太大，其他房间的住客报了警。闻讯赶来的民警在房间内收缴赌资920元，给予了8人治安拘留15天、罚款3000元的“顶格处罚”。参见鲁千国等：《大学生炸金花被拘警方否认执法过当》，载《新京报》2015年6月11日。又如，权力清单梳理工作正如火如荼地进行，但“清单之外无权力”、“无责任即无权力”的铁律能否落实仍需观察。相比之下，新《纲要》的规定则凸显了法治政府建设的开放性特质，通过借助市场、社会组织、公民和党委、人大、政协、司法的力量，在依法治国的大系统中合力推进法治政府子系统建设。除了在“强化对行政权力的制约和监督”篇中引入外部力量增进监督实效外，公众参与政府立法和重大行政决策、委托第三方起草草案、社会组织承担公共服务事项、政府向社会购买公共服务等规定都体现出新一轮法治政府建设的开放式特点。可以预见的是，经由各方力量积极参与的法治政府建设将迈出更快的步伐。

第三，法治政府建设并非抽象的存在，而是可测评的事业。相比较过去着重强调依法行政的基本要求和法治政府建设的目标而言，新《纲要》则首次提出了法治政府建设的七大“衡量标准”，即政府职能依法全面履行、依法行政制度体系完备、行政决策科学民主合法、宪法法律严格公正实施、行政权力规范透明运行、人民权益切实有效保障、依法行政能力普遍提高。这七大标准不仅是套在法治政府建设者头上的“紧箍咒”，而且也是人民群众衡量法治政府是否建成的“测试仪”。从行政法治的实践演进上看，法治政府衡量标准的提出，既是对近年来一些地方政府积极探索法治评估工作的认可，也是《中共中央关于全面全面深化改革若干重大问题的决定》有关“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”和《法治决定》有关“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”的自然延续。⑤早在2006年，浙江省杭州市余杭区委区政府提出“法治余杭”的目标，委托学者研究团队共同探索“法治量化考核评估体系”，率先在国内进行法治指数实验，引发了量化法治的热潮。参见胡虎林：《法治指数量化评估的探索与思考——以杭州市余杭区为例》，载《法治研究》2012年第10期；钱弘道：《法治指数：法治中国的探索和见证》，载《光明日报》2013年4月9日。近年来，以钱弘道教授为代表的一批学者，围绕“法治评估”、“法治指数”、“法治指标”进行了大量的实证研究和学理证成。相关论述，可参见钱弘道等：《法治评估及其中国运用》，载《中国社会科学》2012年第4期；钱弘道等：《论中国法治评估的转型》，载《中国社会科学》2015年第5期；姚建宗：《法治指数设计的思想维度》，载《光明日报》2013年4月9日；汪全胜：《法治评估主体的模式探析》，载《法治研究》2015年第2期；关保英：《法治体系形成指标的法理研究》，载《中国法学》2015年第5期。新《纲要》关于法治政府七大衡量标准和四十项具体措施的规定，表明法治政府建设并非刻意追求虚无缥缈的目标，其自身完全是一项鲜活的、可测评的事业。换言之，到2020年，基本建成法治政府的目标有无实现，无论是党委政府还是独立的第三方，都可以根据新《纲要》的标准进行测评。

二、制度根基：基本建成法治政府的结构保障

法治的要义在于良法善治，良法是善治的前提，善治是良法的延续。经过十余年的发展，我国法治政府建设取得了阶段性成就。同时，面对新的社会环境和发展挑战，基本建成法治政府的任务还相当艰巨。可以说，在法治政府建设的加快期，留下来的都是“硬骨头”。《纲要》在凝练法治政府建设指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准之外，还提出了法治政府建设的七大主要任务和四十项具体措施，为基本建成法治政府提供了结构性保障。综观《纲要》的规定，基本建成法治政府的制度根基集中体现在三大行动方向上。

第一，行政疆域的廓清。法治政府的首要之义就是“有限政府”，精准定位行政权的核心功能、科学厘清行政权的运行边界应当继续成为法治政府建设的主攻方向。⑥新《纲要》在论述法治政府建设的基本原则时，提出了“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”的命题，从而间接回答了法治政府概念的外延，对树立科学的法治政府观具有现实指导意义。改革开放三十多年来，“转变政府职能”、“简政放权”逐渐成为时代的强音，与此有关的行政管理体制改革也在不断推进。但是，“触动利益往往比触动灵魂还难”，行政权肆意扩张的现象仍然存在。例如，深化行政审批制度改革已经进行了数轮之久，但审批事项过多过滥的势头很难说已经得到了有效遏制，类似“四川省通江县委、县政府办公室《关于进一步规范国家公职人员和群众操办酒席的通知》”引发的争议即可佐证审批泛滥之实。⑦胡建淼教授曾撰文深入剖析了通江操办酒席文件的违法性，参见胡建淼：《对现实中三种管理事例的法治思考》，载《行政管理改革》2015年第12期。从现代行政法治的内在逻辑上看，应当全面贯彻“辅助性原则”⑧行政法上的辅助性原则揭示了个人相对于社会和国家、较小的下位组织相对于较大的上位组织所具有的事务处理优先权。具体言之，当公民个人或较小的下位组织能够胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织就不应介入；反之，只有当个人或较小的下位组织无法胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织才能够积极支援协助，必要时亲自接手完成相关任务。，除了行政保留的事项之外，更多社会治理任务都可以借助市场和社会力量，实现多元主体的合作共治。在我国这样的行政主导型国家，廓清行政疆域始终都是法治政府建设的首要任务。辅助性原则虽然还没有成为我国行政法上的主流原则，但其意旨却一直存在于若干重要的法律规范之中。从《行政许可法》第13条有关“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”、“市场竞争机制能够有效调节的”、“行业组织或者中介机构能够自律管理的”、“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”可以“不设行政许可”的规定，到旧《纲要》第6条有关“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”的规定，再到新《纲要》“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”、“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买”、“确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式”的规定，标志着辅助性原则经行政许可、行政管理而扩大到公共服务和社会治理领域，使得“个人——市场——社会——国家”的行政任务履行逻辑得以生成。在加快法治政府建设的当下，借助辅助性原则内涵的诠释，对政府职能“依法履行”的实现弥足珍贵。

第二，合法最佳的统合。法治政府的二重要义就是“有为政府”，有效实施法律规范、理性运用行政权力是法治政府建设的重要方向。一方面，一切行政权力的运用必须遵守法律、符合法律、不得与法律相抵触，满足行政权谦抑性的要求；另一方面，一切行政权力的运用必须理性正当、实现最佳治理，满足行政权能动性的要求。只有坚持合法性与最佳性的统合，法治政府建设才能适应社会转型时期的现实需要。诚如有的学者所言：“行政法的时代机能应当包括私人权益的司法保障和公共福祉的制度体现。将行政法定位为私人权益的司法保障，其背后的基本哲学是：行政机关在本质上倾向于滥权而侵害人民权益；容易滥权的行政机关必须受法律的拘束；不论是避免行政机关滥权或保障人民权益，都必须藉由独立公正并具有法律专业的法院进行。将行政法定位为公共福祉的制度体现，其背后的基本哲学是：行政机关在本质上应被定位为增进公共福祉；法律并非消极的用来拘束行政机关，而是藉由适当的制度设计，积极地促成公共福祉的增进；公共福祉的体现，并不能只靠独立公正并具有法律专业的法院，行政机关或政府整体所主导的程序，更是影响公共福祉体现的重要场域。”⑨叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第9～11页。面对城镇化、信息化、民营化、全球化的时代挑战和社会运行风险的加剧，我国的法治政府建设必须坚持合法性与最佳性相统合的“二维结构”，最大限度地实现社会善治。⑩参见朱新力等：《法治政府建设的二维结构——合法性、最佳性及其互动》，载《浙江学刊》2009年第6期。行政权运行的最佳性要求以行政任务的全面科学履行为导向，创新行政任务履行的组织形态和具体方式，在法治框架内寻求最为理想的治理模式。在加快法治政府建设的当下，借助最佳性原则内涵的诠释，对政府职能“全面履行”的实现弥足珍贵。

第三，内外结合的监控。法治政府的三重要义就是“有责政府”，强化行政权力监督制约、严格依法追究行政责任是法治政府建设的努力方向。权力与责任如影随形。一方面，行政系统内部应当构建有效的问责机制，努力实现行政的自我拘束；另一方面，行政系统外部的监控体系亟待完善，努力形成倒逼政府的制度格局。只有坚持内外结合的监控模式，才能真正实现把行政权力关进笼子的构想。从这个意义上来说，行政系统内部自发形成的行政裁量基准改革、行政执法监督改革、行政问责改革等“自我断臂”之举值得继续推广，而源自行政系统外部的各种评估、监督机制更值得提倡。以“全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”任务的实现为例，除了继续深入推进法治宣传教育、加强依法行政绩效考核等内部举措之外，类似行政机关负责人亲自出庭应诉的外部倒逼机制更显重要。行政机关负责人出庭应诉是其亲自参加法治实践活动的重要载体，有助于领导干部法治思维的锤炼，有助于行政争议的实质性化解，有助于社会共识的凝练。⑪参见章志远：《行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读》，载《中国法律评论》2014年第4期。尽管社会争议不断，但这一

参见詹镇荣：《民营化与管制革新》，元照出版公司2005年版，第285页。中国本土化的制度创新仍然得到了最高决策层的高度关注。首先，在《行政诉讼法》修改时，这一制度最终得以跻身新法“总则”篇之中而成为一项耀眼的原则；其次，中央深改领导小组第17次会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，明确提出要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作的监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究；最后，最高人民法院正在紧锣密鼓地制定《关于规范行政机关出庭应诉有关问题的意见》的专项司法解释，试图真正激活新法的规定。在加快法治政府建设的当下，通过内外结合监控模式的推行，对锻造“守法型政府”和“责任型政府”弥足珍贵。

三、组织根基：基本建成法治政府的行动保障

新《纲要》的印发描绘了中国特色社会主义法治政府的美好蓝图，今后的首要任务就是要确保新《纲要》的各项举措落地生根。鉴于我国具有“大政方针政策制定后落实关键在人”的治理传统，必须夯实各项保障措施，如期实现“法治政府梦”。综观新《纲要》的规定，基本建成法治政府的组织根基集中体现在三大新措施上。

第一，党政主要负责人是法治政府建设第一责任人。“老大难，老大重视就不难”，法治政府建设的成败首先取决于“关键的少数”，尤其是党政一把手是否真正予以重视。将党政主要负责人列为法治政府建设第一责任人是新《纲要》的重大创举，对于基本建成法治政府战略目标的实现具有极为重要的组织保障作用。2016年是“十三五”规划的开局之年，面对经济下行的巨大压力和社会运行风险的加剧，各级党委书记和行政首长能否保持战略定力、能否运用法治思维和法治方式促进经济发展、保持社会稳定，就成为关系全局的重大问题。新《纲要》通过“党政同责”的新规定，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，有望唤醒全体国家公职人员厉行法治的信心和对法治的敬畏。党政同责主抓法治政府建设的规定虽有过分重视人的作用之嫌，但却不失为针对中国国情所开具的一剂猛药。可以说，在整个十三五期间，厉行行政法治将与促进经济发展、维护社会稳定一起成为各级党委和政府的三项中心工作。换言之，“法治GDP”将与经济GDP和民生GDP一起成为未来党政官员政绩考核评价指标体系的重要内容。⑫马怀德：《法治政府建设：挑战与任务》，载《国家行政学院学报》2014年第5期。新《纲要》从消极层面对党政同责进一步作出规定：“对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。”相比之下，《法治决定》有关“在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”则更为积极。因此，在有关党政同责主抓法治政府建设精神的把握上，应将新《纲要》和《法治决定》联系起来，避免片面理解而造成负面效应。

第二，法治政府建设年度报告。新《纲要》的很多具体措施都有严格的时间节点，为各级党委和政府逐年推进法治政府建设提供了明确的考核依据。新《纲要》规定：“县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。”年度报告是本地区、本部门法治政府建设的“晴雨表”，强制报告制度必将起到应有的倒逼作用。事实上，近年来我国一些群团和学术机构已经相继启动了类似的法治建设年度报告工作，如中国法学会自2009年开始组织撰写并向社会发布《中国法治建设年度报告》、中国政法大学法治政府研究院自2013年开始启动《法治政府评估报告》和《法治政府蓝皮书》撰写发布工作、中国社会科学院法学研究所自2013年来开始启动《中国法治蓝皮书》撰写发布工作，这些由独立的第三方所发布的法治建设年度报告对推动法治建设起到了积极作用。当然，由各级政府自己对外发布法治建设白皮书更具现实意义，这种“亮家底”的做法有助于倒逼各级政府真正按照新《纲要》的目标任务和时间要求厉行行政法治。⑬在这方面，上海市人民政府的做法走在了全国的前列。2016年1月14日，上海发布《上海市依法行政状况白皮书（2010—2014）》，这是继2010年《上海市依法行政状况白皮书（2004—2009）》发布之后的第二本依法行政状况白皮书。所谓依法行政状况白皮书，就是经上海市人民政府授权，由上海市政府法制办负责编撰，客观反映一段时期内上海市依法行政状况和法治政府建设进展情况的官方文件。白皮书的一大亮点就是首创政府“法治GDP”指标体系，通过科学、系统、严密的评价指标体系客观反映政府依法行政的水平。根据报告显示，目前上海市依法行政状况总评分为83.74分，比前五年的78.1分提高了5.64分。今后，要把各级政府发布的法治政府建设年度报告与各级法院发布的行政审判白皮书、有关学术机构发布的法治政府评估报告和法治政府蓝皮书有机结合起来，形成相互竞争、相互印证、相互补充的局面，确保最终发布的报告与法治政府建设的实际状况相吻合，进而为基本建成法治政府大业的如期完成提供全面、客观而准确的信息。

第三，法治政府示范创建活动。中国特色社会主义法治政府建设必须立足中国本土国情，着眼中国本土问题的解决。根据以往的法治政府建设实践，通过示范创建活动培育典型并加以总结推广是法治政府建设过程中的一条有益经验。⑭在这方面，江苏省人民政府的做法走在了全国的前列。2007年，江苏省在全国率先全面开展省级依法行政示范点创建活动，培育、推出了一大批依法行政工作先进典型和创新经验。近十年来，江苏省各地也纷纷开展了市级、县级依法行政示范点创建活动，通过积极培育和大力宣传典型经验，有力地提升了各级政府的依法行政水平，为江苏在全国率先实现基本建成法治政府的目标起到了积极的推动作用。尤其是位列全国百强县前三甲的张家港市，近年来在依法行政建设法治政府上取得了突出的成就，成为全国县域文明城市建设的领跑者、县域法治政府建设的排头兵和法治与文明同行的示范区。参见章志远、范一明主编：《法治与文明同行——张家港市践行国务院〈全面推进依法行政纲要〉十周年巡礼》，苏州大学出版社2014年版，第1～8页。新《纲要》规定要“充分发挥先进典型的示范带动作用”，形成富有特色的法治政府建设模式。如果说年度报告尚属“规定动作”的话，那么“示范创建”无疑是“自选动作”，更能够形成法治政府建设“你追我赶”、“你强我优”的新生态，进而加速法治政府基本建成的进程。事实上，作为一种独特法治现象的“地方法治”一直存在于我国法治建设进程之中。有学者还将地方法治试验中的成功经验归纳为以湖南为代表的“程序型法治”、以广东为代表的“自主性法治”和以浙江为代表的“市场型法治”等三种模式。⑮周尚君：《国家建设视角下的地方法治试验》，载《法商研究》2013年第1期。就法治政府建设实践而言，国家层面很多统一的制度设计都来源于地方的先行试验。例如，经济发达的江、浙地区就曾经贡献出大量富有价值的创新性制度：行政裁量权基准制度最早源于浙江省金华市公安局的探索，异地交叉管辖制度最早源于浙江省台州市中级人民法院的探索，相对集中管辖制度最早源于浙江省丽水市中级人民法院的探索，行政机关负责人出庭应诉制度源于江苏省海安县几任县长的坚守，行政执法辅助制度则源于江苏省苏州市公安局的探索。因此，示范创建活动将成为我国自主型法治政府建设的重要抓手。值得关注的，由中国政法大学法治政府研究院发起的“法治政府创新奖”已经成功举办三届，对遴选、推广重要的行政法制度创新项目发挥了积极作用，这也是有的学者所积极倡导的“地方法治建设与法治评估需同步进行”的观念。⑯参见付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，载《中国社会科学》2014年第11期。遵循“地方先行先试——学者学理总结——民间法治评估——典型示范引导——完善顶层设计”的运行逻辑，我国本土化的法治政府建设有望走出一条与众不同的道路。

四、结语：通过社会合力建成法治政府

新《纲要》是在“四个全面”战略布局的全新背景之下颁行的，体现出我党厉行法治、造福人民的坚定决心和庄重承诺。对于饱经沧桑的中华民族而言，能否抢抓十三五黄金时期的历史机遇，真正实现基本建成法治政府的既定目标，事关全体中国人的根本福祉。值得警惕的是，激烈社会转型所引发的利益分化重组和观念冲撞磨合已经在相当大程度上造成了社会撕裂。为此，凝练社会共识、汇聚社会合力是法治政府建设能否取得最终成功的心理基石。用法治才能凝聚正能量，最大程度地消除社会戾气。尤其是在险象环生的当下，“合力”的意义更加凸显，而新《纲要》的真正价值也在于

此。本文对新《纲要》思想根基、制度根基和组织根基的三重解读，与其说是对新《纲要》具体内容背后所蕴涵的基本精神的揭示，毋宁说就是对新《纲要》深层次“社会合力”之魂的追寻。“奉法者强”，重规矩，讲法治，方可促进社会公平、激发社会活力。当法治阳光洒入中国梦，梦中必然充满公平正义的光亮。在走向依法执政新时代的中国共产党的领导下，国家机关和各种社会力量、公民个人携手前行，共同推进法治政府建设事业，中华民族伟大复兴的“中国梦”、“法治梦”才有望最终得到实现。

**作者简介：章志远，华东政法大学教授、博士生导师。