论环境权的基本属性及其保障

林　　蔚

论环境权的基本属性及其保障

林蔚*

内容提要：在环境问题爆发的背景下，人类在客观世界中的生存与发展环境遭受到严重的破坏，人权所提倡的生存与发展内核在环境问题的肆虐之下也难以彰显。基于客观世界与生存发展的紧张关系，环境权作为人权的权利形态，对人类生存、发展环境提出了新的诉求。这种根植于人生存和发展的需求不仅仅是一项人权，基于其基本的、不可或缺的、独立的特性，环境权还具有基本权利属性。基本权利属性的价值判断又决定了环境权的确认方式及实现方式：一方面，环境权所保护的主体、客体、内容均是具有法定权利属性的，应当通过宪法、法律予以确认；另一方面，作为基本权利属性所隐含的社会权利属性，其实现方式则要求国家积极给付。基于以上三种基本属性，环境权的保障对国家提出应予以积极给付的权利要求。

环境权基本属性权利保障国家给付

一、环境权作为基本权利的属性

“人权是潜含于具体的文明传统和社会制度之中并与之贯通的。”1［英］A-J-M·米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国百科全书出版社1995年版，第4页。人权事关公民生存与发展，环境污染问题导致了人作为人所要求的生存与发展的权利受到侵害，环境权作为一项反抗环境污染的人权产生。从全球层面来看，自上世纪七十年代以来，已经有多个国际文件、国际宣言通过了相关的人权文件或宣言，以此确立环境权作为人权的属性，明确人类有权生活在良好的环境当中。如1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的 《人类环境宣言》，其中第一条明确表示：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”。又如1989年在海牙召开的全球大气保护国际峰会发表了 《海牙宣言》，进一步发展WCED的 《关于环境保护和可持续发展的法律原则》。宣言认识到环境退化是一个人权问题，应当采取救济措施以挽救自然环境的危机，不仅仅是保护生态系统的基本义务，而且也是人类维护尊严和可持续的全球环境的权利。2Hague Declaration on the Environment，11 March 1989，28 I.L.M.1308-1309（1989）.

然而，并非所有的人权都属公民的基本权利。基本权利的英文表述为Fundamental rights，基本权利在提起之初，其意义仅为天赋人权，可以说是古典意义上的自然权利。《布莱克维尔政治学百科全书》中认为，基本权利是 “个人拥有的较为重要的权利。人们认为，这些权利应当受到保护，不容侵犯或剥夺……随着洛克个人主义学说的兴起，基本权利问题日益突出，引人关注。此后，基本权利被称为天赋人权，因而又常被称为人权。”3［英］戴维·米勒·韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第283页。而随着现代社会的发展，基本权利不仅仅要求具有 “天赋人权”的性质，其内涵和外延都有了新的发展。有学者指出，所谓基本权利就是那些对于人和公民不可缺少的、不可取代的、不可转让的、稳定的、具有母体性的平等的共同权利。4徐显明：《“基本权利”析》，载 《中国法学》1991年第6期。基本权利是公民必不可少的也是基本的权利和义务。公民的行为活动必须以基本权利作为根本准则，国家制定有关法律、法规必须以基本权利作为依据。5许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第40页。相较于其他权利，基本权利是一种 “母体性”的权利，具有 “基本性”的特征。

综观学者观点，基本权利包含以下两个特征：首先，基本权利是一种基本的、必须存在、必不可少的权利，如果缺乏这项权利，会对人最基本的政治、经济、文化以及社会生活造成不好的影响。第二，基本权利的独立价值是重要的且不可替代的，该项权利所诉求的内容是其他基本权利所无法包含的。本文认为，检视环境权是否具有基本人权属性也需要通过是否具备上述两个特征加以较为深入的分析。在笔者看来，结论是清楚的：

首先，环境权是一种基本且不可或缺的权利。环境权在缓解环境问题的压力以及满足公民生存需求等方面都是必不可少的：第一，对于政治生活而言，环境权所倡导的环境公平、环境正义、环境民主等理念，与政治生活追求的政治正义、政治文明有着高度的契合性，6张震：《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版，第63-64页。如我国近年来对于生态文明建设的重视。党中央十八大报告作出 “大力推进生态文明建设”的战略决策，且将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一同列为建设中国特色主义的总体布局之中。我国十八届二中、三中、四中全会也进一步贯彻生态文明建设精神，要求从制度建设、法律制度等方面保护生态环境，中共中央、国务院也于2015年9月印发 《生态文明体制改革总体方案》，提出要保障国家生态安全，改善环境质量，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。7《生态文明体制改革》的指导思想为：全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。第二，对于经济发展而言，经济发展与环境保护并不是此消彼长的绝对关系，现代社会的发展趋势是讲求节能环保的经济。如果忽视保障环境权的意义，继续放任市场主体自由发展，又会重返高消耗、高排放、高污染的无节制消费模式，会导致环境资源的过度消耗，环境质量的加速恶化，生物多样性的过快消失，最终导致资源耗竭和生态系统的崩溃瓦解，从而导致实现发展权的物质基础不复存在。8邓敏贞：《经济发展权与环境权的冲突与协调》，载 《陕西行政学院学报》2008年第3期。第三，对于文化发展而言，随生活质量的不断提高，使公民对于自身发展提出了更高的要求，适宜健康和精神文明发展的良好环境也逐渐成为公民的生活中不可或缺的一部分，文化所倡导的精神享受需求也是环境权所提倡的，而环境权关于精神享受方面更高层次需求的提出，也必然会引领人类文化的大步前行。第四，对于社会发展而言，正是由于环境污染严重影响公民健康，甚至威胁了公民生命安全，影响了社会的向前发展，环境权才应运而生。为了应对全球性的环境污染问题，1987年联合国在 《我们共同的未来》一文中正式提出可持续发展理论，要求生态、经济、社会可持续发展的协调统一，强调可持续发展是整个人类社会生存与发展的不二选择，三者必须相协调，缺一不可。第五，对于公民自身而言，良好的环境与人性尊严的维护有着内在的契合性，环境权的保障有利于公民在符合人性尊严的环境中生存、生活、发展，难以想象，在一个噪音四起、遍地垃圾、空气恶臭、水质混浊的环境中，公民如何维系基本的尊严。环境权的保障与公民的政治、经济、文化、社会发展及个人尊严来说，都是有着密不可分的关系。9王锴、李泽东：《作为主观权利与客观法的宪法环境权》，载 《云南行政学院学报》2011年第4期。

其次，环境权是一项具有独立价值的权利。环境权的价值主张是基于其特定时空背景所提出来的，为了因应工业革命大爆发导致的环境污染问题，这种价值主张是在人类的自然观念产生重大变化、人与自然的关系被重新考量之后出现的，且几乎都是在二战结束之后才被提上议程的。环境权是在既有的关于生存与发展的人权谱系中穷尽权利救济而不得才产生的，该权利自产生之日起就是一项独立的权利，是其他权利所无法包含的内容。

二、环境权作为法定权利的属性

关于环境权基本权利属性的界定，仅仅是一种道德判断、价值判断，而非一种法律判断，只有“当它被法律强制执行时才成为一种实在的权利。”10《生态文明体制改革》的指导思想为：全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。基本权利属性只能论证环境权具有道德力量，其不可或缺、独立的高价值位阶，强调其具有必不可少的属性。然而，这只是从应然层面上得到了证实，道德权利、应有权利只有通过宪法或宪法性文献、法律的明确规定，才能被确认为法定权利，才能在实然层面对各国政府和公民的行为产生真实的法律的规范效力。只有经过立宪、立法程序确定的环境权，才能体现国家意志对于环境权基本权利价值的承认，公民环境权利才能取得与国家环境权力相博弈的对等地位，要求国家在为了满足其享有良好生活环境事务上积极给付，以保障环境权的最终实现。

从价值判断层面，环境权的基本权利属性得以确认。由此可以判断，没有清洁的空气、水、土壤这些环境要素，人就无法生存、发展——环境权基本、独立、必不可少的特性得到了权利价值层面的承认。这种必不可少、独立的基本权利属性也就决定着国家必须通过最根本的宪法来予以回应——只有将环境权写入公民权利保障书，才能从最为坚实的层面保障环境权。环境权入宪对于环境保护有着非凡的重要意义，但 “独宪法不足以自行”，还需要通过法律层面的确认及其具体制度设计，以在制度层面上实现环境权的充分保障。

遵循价值判断的逻辑，我们不难得出环境权的法定权利属性，而放置于现实层面的检验，我们也可以在多个国家的宪法、法律文本中找到支撑依据。在宪法文本中涉及环境保护问题的大约有90个国家，或涉及 “国家的目标、义务及权力”，或涉及 “普遍的、个人的权利与义务”，或涉及 “实现权利与履行义务”，又或涉及 “资源所有权及相关义务”。11参见前引8，邓敏贞文。如1993年韩国 《环境政策基本法》，12参见前引9，王锴、李泽东文。2002年俄罗斯联邦 《环境保护法》。13俄罗斯联邦 《环境保护法》第11条第1款规定，“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利。”另一方面，法律权利的确定并非一定要明确规定在法律文本当中，方才能将其界定为一种法律权利，默示推定也是其中一种方法。纵观各国法律，部分国家将“环境权”明确写入环境基本法中，也有国家都通过相应的环境保护法、环境基本法、清洁空气法、清洁水法等相关的法律文件，将环境权的基本理念或者内容落实于具体的法律制度中。如日本 《环境基本法》通过立法技术的处理，在第3条规定 “现在及将来世世代代的人们拥有享受健全及资源丰富的环境恩泽的权利”，14在立法过程中，本来日本律师联合会、日本环境会议、日本科学家会议等非政府组织都建议明确规定环境权，如日本律师联合会提交的 《环境基本法纲要》提到，“任何人都拥有享受良好环境的权利”，且要求将其列入可以被救济的权利。然而这种建议却没能在 《环境基本法》中得到落实，因此通过立法技术做了相应处理。将环境权的基本理念落实到 《环境基本法》的规定当中。

三、环境权作为社会权利的属性

环境权入宪、入法并不能使其他环境污染问题迎刃而解，宪法、法律层面的环境权确认只是“雄关漫道”的第一步，环境权的真正实现还有赖于其保障主体的作为，也就是环境权的保障需要特定的实现方式。在基本权利体系中，自由权和社会权是一对相对应的权利，二者在产生背景、国家理念、内容及实现方式上有很大不同。因此，必须针对环境权的实质属性进行判断，并以此作为判断其实现方式的基础。

纵观西方宪政发展史，基本权利的演进是以自由权为基础而发展的。公民自由权的理论基础在于国家承认个人拥有的完全自由且不受侵犯的私领域，典型的例如健康权、私有财产权、言论自由的权利、宗教信仰自由的权利，自由权天生具有防御性质，得以排除国家对于社会和私人领域的干预。德国法学家耶利内克将这种自由称为公民处于消极地位的基本权，强调其功能指在于对抗国家的强制。15德国著名法学家格奥格·耶利内克在 《主观公法权利体系》一书中提到，人民在国家中有着四种不同的地位：一是被动或臣属地位，是指个人处于臣服于国家的地位，是个人的义务领域，在此领域，个人的自我决定乃至人格，都是被排除的；二是消极地位，国家的成员处于消极地位，免受国家公权力干涉，在这种意义下，公民得以消极的对抗国家侵犯；三是积极地位，人民可以积极请求国家给付特定的权利；四是主动地位，即人民处于积极参与国家意志形成的地位。参见 ［德］格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版。然而传统自由权本质上只是一种 “形式上的自由”，法律赋予公民行动的可能，并禁止国家干预这些行为。也就是，国家仅负有不干预、不侵犯的义务，并没有义务为这些自由的实现提供条件；于公民而言，也仅仅是有权要求国家免于干预，无权要求国家采取积极保障自由的行动。而随着经济的发展，自由资本主义带来的高度社会化趋势使人们意识到传统自由权不能完全的保障个人在社会中应有的地位和尊严，于是 “社会国”理念开始萌芽。扶助弱者是国家的义务，国家应当致力于使得国民有尊严的生活，且其生存得以基本的保障，同时，经济资源的分配，必须遵循正义原则，这是社会国理念的要求。16赵宏：《社会国与公民的的社会基本权：基本权利在社会国下的拓展与限定》，载 《比较法研究》2010年第5期。社会国指向的是致力于或者应当致力于关注并承担社会任务的国家，从这个意义来说，国家对社会正义、公共福祉与社会安全均有广泛的责任。17许育典：《社会国》，载 《月旦法学教室》2003年第12期。社会国理念的兴起，也使得基本权的功能由传统的防御，扩张到要求国家提供积极的社会给付，人们开始认识到国家在个人自由实现的过程中应当发挥相应的作用。社会权利正是由社会国18“社会国”与传统的民主国、法治国与联邦国共同构成德国宪法中的 “国家目标条款”，英美国家也在相同或类似的意义上实践该国家目标，相对应的是英美国家所提倡的 “福利国”。概念衍生出来的。

判断一项基本权利是否属于社会权利，需参照两个基本的标准：其一，权利的目的和内容；其二，权利的实现对于国家的倚赖程度。社会权利的权利目的和内容，围绕的并不是个人利益，而是社会整体利益；其实现并非要求免于国家干预，更大程度上依赖于国家的积极给付行为。19参见前引6，张震书，第122页。本文认为，环境权是一项具有社会权利属性的基本权利。首先，环境权的客体——环境及其构成要素是属于一国全体公民，甚至是全世界人民共同所有的，并非个人所能独占的财产；再者，环境权建立在人们共享环境资源的基础之上，反映的是社会成员对于自然环境的共同需要，是公民 “自我利益”与 “成员利益”平衡的结果，是二者之间相互协调的产物，20巩固：《私权还是公益？环境法学核心范畴探析》，载 《浙江工商大学学报》2009年第6期。其强调的是二者平衡之后的 “社会整体利益”，良好环境的享用不可能也无法因为某个个体或个别群体的意愿而改变，环境只能是作为一种公共财产，为了社会整体利益且由公益决定都是为了社会整体利益而非个人利益的实现。而且，环境问题的愈演愈烈，也使得环境问题的社会危害性越发加大，环境利益的公益性也就愈发明显，仅靠补偿受害人个体出发的民事救济模式已经不再能满足人们的需求，因此各国针对环境污染制定相关的环境保护法，摆脱了传统民法只关注个体利益的局限，由行政机关从公益角度出发直接对环境进行治理。

其次，环境权所体现的公权利21公权利是公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为某种特定行为的权能。公权利概念的提出，使得长期以来人民对于国家或者君主只有服从义务的情况得以改变，人民得以摆脱被统治者的角色，成为公法上的主体，并且可以对国家请求一定的作为或者不作为，在法律上与国家同为人格的主体，享受权利，负担一定的义务。公权与私权的主要区分标准是形式要素：如果是以国家成员的地位而取得的权利，则可以称之为公权；如果是以私人相互之间关系取得的权利，则是私权。上述观点参见 ［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第152页；以及王和雄：《论行政不作为之权利保障》，三民书局1994年版，第19-24、35页。特征，也使得其对国家的倚赖程度远远大于传统的自由权。自由权侧重的是国家的消极干预，而消极干预并不能使公民享有良好的环境。从环境危机爆发的原因即可窥探一二，正是因为政府放任了经济市场对于环境资源的无限攫取，才使得环境污染问题全面爆发。虽然环境权所指向的自然环境资源如水、空气、阳光，并不是个人或者国家所能单方面供给的，但是良好环境的享有，其前提在于减少污染环境的因素或者将有害环境的因素控制在一定范围内，使其维持在良好的环境状态。这种状态的形成单靠公民与国家之间的消极、不干预，是不可能实现的，必须倚赖于国家的作为，且很大程度上视乎国家的经济发展程度和对于环境保护、治理工作的重视程度等。

通过上述标准的判断，环境权的社会权利属性得以证成。具有社会权利属性的环境权，其实现需要国家给予积极给付行为。

四、环境权的保障

基于环境权的基本权利属性，权利主体——公民得以要求国家通过特定的行为来保护其环境权。国家义务是以国家权力作为运行的动力。22袁立：《公民基本权利野视下国家义务的边界》，载 《现代法学》2011年第1期。国家权力通过行使国家职权来运行。根据国家的职权内容，环境权主要是通过立法保障、执法保障、司法保障来完成；其中，立法保障也同时体现了环境权法定权利的属性。基于社会权利的属性，环境权的实现需要国家积极给付。

上文已对环境权的权利属性进行了论证和辨析，环境权具有基本权利属性。基本权利讨论的正是国家权力与公民权利相互之间的关系，尤其是二者的张力和相互制衡——公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力。23周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第256页。可以说，公民权利正是国家权力产生及存在的正当性基础，国家权力有服务公民权利的义务。环境权的基本权利属性，决定了其指向的义务主体是国家。从这个角度来看，环境权的根本保障离不开国家义务的履行。国家义务是以国家权力作为运行的动力。24参见前引22，袁立文。国家权力通过行使国家职权来运行，根据国家的职权内容，环境权的保障主要是通过立法、执法、司法来完成。

立法层面上对环境权的保障，首先体现于法律规定对环境权的明确和认可。然而，仅仅为环境权的内涵构建出一张权利蓝图是远远不够的，立法保障还体现于为了实现环境权所应有的立法保障。具体而言，应当先从立法层面明确环境权及其内涵。鉴于环境权的抽象性，立法多是采用概括式的方式来界定环境权的基本内涵，从立法层面明确环境权的主体、客体，赋予其确切的内涵。这同时也是环境权法定权利属性的体现。

然徒法不足以自行，环境权的立法保障要求的不仅仅是一种基本权利的法律确认，还应当是为环境权落到实处提供法律依据。执法层面上的环境权保障是国家赋予执法机关相应的环境公权力，要求执法机关积极行为，保障公民得以享有适宜生存与发展的良好环境。良好宜居环境的形成过程中，执法机关负有规划环境保护大纲的义务，也有引导公民和企业保护环境的义务，还有制止其他主体侵犯公民环境权的义务，还有在环境权受到自然或者认为侵害的时候及时控制侵害扩大的义务。如果这些义务没有得到及时、有效落实的时候，则意味着公民的环境权受到侵害。

司法层面上的环境权保障是公民的最后一道保障屏障，针对的是国家没有履行环境权保障义务时公民有权利要求司法救济。国家没有履行义务意味着国家的职能机关在履行职责的时候存在违法行为，致使公民的环境权得不到及时有效的保障，此时公民可以通过司法途径寻求救济。

一言蔽之，国家通过立法、执法、司法体系，才能对环境权形成系统、完整的保障。

（责任编辑：刘长兴）

*广东技术师范学院经贸学院讲师，法学博士，广东省法学会财税法学研究会理事。