环境区域合作治理中的法律问题研究

杨　　帆　　宋鹏飞

环境区域合作治理中的法律问题研究

杨帆宋鹏飞*

内容提要：环境是人类社会实现可持续发展的基础，但近代工业技术的飞速发展使地球环境遭遇了严重的危机。作为发展中国家的中国，快速的经济增长、粗放的发展方式给生态环境带来极大的压力，一些地方甚至因此付出巨大的代价，影响社会的综合发展。理论研究成果和实践经验表明，应对环境危机，一定要走区域合作之路。环境保护的地缘性要求各个县市、省份、区域之间开展合作，而法制是开展区域合作的长效保障。当前国内外有关低碳发展、环境保护的区域合作及其法制建设都处于探索阶段，成功的模式较少。有效缓解我国环境危机，必须综合考量我国各省份、各区域的实际情况，借鉴国际社会有益做法，通过区域立法来推动和巩固低碳发展，实现对生态环境的保护。

环境危机低碳发展区域合作法制回应

一、环境治理需要区域合作

区域合作，一般是指以横向经济联系为链接、在自主的基础上，按照互利互惠、协同发展的原则，区域之间不同行为主体在某些领域突破传统阻碍进行合作而发生的一种组织行为、经济行为。相比其他合作，区域合作对环境治理尤为重要：

1.从经济社会发展的角度来讲，区域合作首先是建立在一定经济基础之上的，区域之间通过合作集中资源优势，实现优势互补，增加区域的合力，使得各自经济发展规模扩大和抗风险能力提高。伴随区域经济一体化快速发展，区域内环境压力紧绷和气候问题日益严重。工厂将不符合环境标准的污水和废气不经处理直接排放到河流与大气中，造成整个流域的水资源破坏；区域大气污染物排放量严重超标，酸雨频繁威胁农作物生长；家用汽车数量与日俱增，大气污染、噪音污染等随着经济发展的愈演愈烈，自然资源成为区域内的稀有资源。地理环境已经成为制约区域经济发展的重要条件，区域经济社会协调发展走区域环境合作之路已然成为一种趋势。

2.从环境保护的效益性角度出发，“最初的环境资源立法将重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理处置方面，故被称为末端治理。”1张璐：《环境产业的法律调整——市场化渐进语环境资源法转型》，科学出版社2005年版，第28页。然而随着时间的考验，“先污染、后治理”的环境代价弊端日益明显，因为一旦环境遭到污染和破坏，短期往往难以消除和恢复，超过环境承受极限甚至具有不可恢复性。在活生生的数据与教训面前，以 “预防为主”的环境政策引起了人们的关注。然而，要从源头遏制环境问题的产生，必须加强环境区域合作，从整体上进行统一、科学的规划，实现环境保护的综合治理。

3.环境区域合作是缓解环境危机的重要保障。从全球范围内来看，西方发达国家目前面临的环境问题以环境污染为主，而广大发展中国家则主要是环境破坏。我国虽然是发展中国家，但现今的环境问题却兼具双重性，环境破坏、环境污染两种类型的环境问题都到了亟需解决的地步。从环境的整体性角度出发，环境是整个地球的生态一体化问题，但不能否认的是，它首先是区域的问题。地球是迄今唯一适合人类生存与发展的地方，人类社会要保护好这个绿色家园，一定要对环境问题进行有效预防和恢复治理，要做到科学的规划及合理的利用有限的自然资源，加强环境区域合作。若只是区域内各个个体只顾自己利益，缺少统一的协调治理机制，环境治理的效果肯定是甚微的。

二、环境治理区域合作的实践探索

（一）全球范围内关于环境区域合作的实践

“种类越来越多的环境问题，它们在范围上是地区性的或全球性的，或者它们影响着共同的国际领域，将要求国与国之间广泛合作及国际组织采取行动以谋求共同的利益。”《人类环境宣言》第7条原则明确宣示，因此，全世界加强环境合作也理所当然的事情。近几年世界各国正在积极摸索直接有效解决区域环境问题的措施，在已建立的区域合作组织基础上进行环境区域合作的协商是目前最为便捷的途径。

欧盟是全球区域一体化的最成功的组织。在成立伊始，欧盟就规划了明确的目标，即在欧盟的范围内，促进经济活动的合作和均衡发展；在环境不受破坏的前提下，实现持续的和稳定的经济增长，达到高水平的经济行为的转化。作为欧盟的成员国多数为发达国家，几乎都是工业革命的先驱国，进入工业时代已近百年，各种环境隐患日益明显，且国与国相邻又联系密切，环境问题一旦发生就像瘟疫一般在整个欧洲大陆蔓延开来，于是欧盟即采取措施进行环境保护，且制定相关的法律与政策予以保障。2赵艺雯：《论环境区域合作制度的建设》，载 《可持续发展·环境保护·防震减灾——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22-25.成都）论文集》，第474页。欧盟的区域环境一体化以两个显著特征而闻名，即 “超国家的机构制定环境保护的法规政策”和成员环境保护观念成熟。欧盟这种超国家机构之所以能顺利成立发展，取决于独立统一的货币政策，独立的货币统一体系为其市场内部统一和一致对外关系提供了经济基础，以致使欧盟组织的内部机构不受各个成员国的制约，这也是比其他区域一体化组织有优势的一点。

欧盟成员国环境保护意识非常强烈，经济发展与环境保护协调发展一直处在世界的领先地位。欧盟的前身欧共体在1970年提出的第一个环境口号 “环境无国界”，接着在1973-1977年实施欧共体的第一个环境行动计划，其规定的11条原则对后来一直影响深远。通过一系列法律手段建立了欧盟的环境合作与约束机制，迄今为止欧盟制定了200多部与环境和资源保护有关的法律，内容涉及环境质量的基本法规、工业生产过程的标准以及产品标准。欧盟统一制定的法律法规，为其成员国提供了一个共同的基础，各成员国利益相关者商定具体实施方式，实现了追逐共同环境目标的利益。

北美自由贸易区环境区域合作类似同欧盟，环境区域成员国的成员环境保护意识也很高。1992年美国、加拿大和墨西哥三国共同签定了 《北美自由贸易协定》，减低了贸易关税和壁垒。在加强区域经济一体化的同时给三国在环境领域的协调合作开了好头。环境问题应不应该写入 《北美自由贸易协定》当时争论很大，但其后签订的 《北美环境合作协定》为区域成员国之间的友好环境合作打下了基础，该协定主要规定了环境保护的条约义务、建立专门的环境工作机构和寻求环境争端的妥善解决等等来实现区域内环境保护。从上世纪70年代开始，美国、加拿大和墨西哥三个北美主要国就对严重的跨界环境污染十分关心，在环境问题的区域合作治理上取得了许多成功经验。有一点不同于欧盟，北美自由贸易区不具有独立的超国家机构，北美自由贸易区的环境区域合作的法规政策等多是基于成员国之间的协商，由成员国成立专门的委员会处理协定之下的具体工作。

在亚洲，进行区域环境保护合作，已成为亚洲各个国家所达成的共识。1997年启动的东亚区域合作是亚洲经济一体化的开端。其后每年规定期限举办的 “10+3”会议和以此逐渐形成的 “10+1”和中韩会议等会议体制，为打造多元化的环境区域合作提供了良好的契机。

（二）我国地方政府主导下区域环境合作的实践探索

在全国范围内，我国已经形成珠三角、粤港澳、长三角等多个成熟的经济发展圈，由于对经济发展与GDP增长的过于追求，这些经济发展圈一度忽略了环境生态的保护。但近几年频发且愈发严重的环境污染问题迫使这些地区开始关注区域内的污染治理问题。如为加快推进长三角环境保护一体化，长三角两省一市 （江苏、浙江和上海）按照 “科学发展，统筹规划；务实合作，创新机制；突出重点，整体推进；优势互补，互利共赢”的原则，注重合作的公平和效益，从长三角区域整体环境系统统筹考虑的角度，制定了合理的区域合作规划，建立了区域环境保护合作机制。我国新修订的 《环境保护法》（以下简称新 《环境保护法》）虽然规定了地方政府的区域合作制度，但完整的实施及保障机制却并未确立。环境区域合作应该以共同的利益为基础，才能确保参加合作主体的积极性。完善我国环境区域合作制度，应从以下几方面着手：

1.以生态利益补偿机制的构建为契机，推动环境区域合作的发展。新 《环境保护法》有诸多创新点，其中第三十一条规定了 “国家建立、健全生态保护补偿制度”，该规定为生态利益补偿机制的构建提供了指引。但该条也只是做出了宏观的规定，有关具体的操作规程以及政府的责任都没有详细的规定，进一步的实施还需深入研究和不断完善关于生态利益的补偿机制。

首先，要设立合作主体之间的生态利益补偿平台。纵向的政府间生态补偿制度具有一定的局限性，补偿主体的能力及其目标只在其所辖范围内，所以我们要建立横向的区域政府间资金转移支付制度。在交易方式上以市场为交易媒介，而不能让政府同时成为交易规则的制定者和适用者，这样才能高效的发挥生态利益补偿机制的功能。其次，要协商制定生态利益分享制度。环境区域合作其关键问题就是各个合作主体的利益如何调节，生态利益分享机制合理与否，不仅关乎合作主体的动力，更重要的是它直接关乎合作的成效。最后，还应设立权威性的利益协调结构。无论制度规定的有多么完美，在具体的合作实践中仍会出现各种地方利益冲突和矛盾，此时就需要设立具有权威性的生态利益协调结构。不管是国家层面的跨区域环境治理协调委员会还是合作主体协商设立的内部管理机构，都必须赋予其相应的权限，以及解决争议的程序，实现对环境争议公平、公正、及时的解决。

2.以管理为职能，成立跨区域的环境合作组织。区域环境合作对于环境治理最重要的意义体现在其对跨界污染的有效治理上，而我国目前 “跨界污染”的频频的发生主要原因是：许多区域仍以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行。3李英：《区域环境合作与可持续发展法制初探》，载 《法学家》2007年第2期。对此，设立跨区域的环境管理组织，对区域性环境污染问题实行专门管理十分必要。当前我国在环境区域合作机构设立上已经进行了一些探索。例如，一些地方设立了环保区域督查中心，这种机构的设置为我国环境区域合作管理机构的设立指明了方向。在西方环境法治发达的国家，针对环境区域合作形成的制度都已十分成熟，因此，我国在进行区域合作组织设立的探索时对西方的相关制度也可以进行合理借鉴。我国设立面向低碳的跨区域的环境合作组织时，必须充分考虑以下几个方面问题：首先，在划分环境区域前，一定要进行科学的研究分析，合理确定环境污染的流域，并将这种划分模式在法律上予以明确规定，而不能像以往只是依据政府部门的行政协议。其次，在具体的机构设置上，可以在国务院的指导下，设立由合作区域各级政府、环保部门、企业、研究机构及有关社会组织组成的针对环境区域合作的委员会。机构以召开定期合作会议的形式，对合作区域内部的环境治理问题进行协商，这种由各级主体互动交流的工作制度，有利于政府制定符合公共利益的环境规划，提高区域环境问题治理能力。

3.构建区域环境合作治理的信息沟通机制。信息沟通是区域环境合作治理的基础，系统化的信息沟通机制对开展合作治理具有关键作用。修订后的 《环境保护法》设专章规定了 “信息公开和公众参与”，这是我国环保信息沟通的一大进步。但在条文中规定信息权的主体是公民、法人和其他组织，不是开展环境区域合作的地方行政主体之间。虽然政府作为社会主体的一种也有权去查询其他政府合作主体公布的环境信息，进而达到信息沟通机制要实现的目标，但这与制度化、体系化信息沟通机制在本质上存在着差别。显然，地方政府不论是在信息交流的时间上还是在内容上都更具有优势，并且更能实现合作各方的沟通交流。因此，应建立和完善政府间的信息交流机制，促进跨区域政府之间，政府与企业、社会团体、非政府组织之间的信息交流分享和交流沟通，在落实协议、合作运作阶段要经常性进行互动和沟通，善于发现合作中的现实问题，妥善协调利益关系，及时调整合作策略，以保证合作的顺利进行。4朱元秀、徐长乐：《我国区域合作中的政府间协议浅析——以上海为例》，载 《当代经济管理》2011年第7期。

构建信息沟通机制最重要的是要建立区域环境信息沟通平台，对此，可以依托互联网科技，利用互联网资源，建立统一的环境区域合作信息管理系统，实现环境信息的及时分享和高速传送，使各个合作主体都能随时掌握和了解合作区域内部的环境信息。此外，还要建立环境信息通报制度，现代环境信息通报有多种方式，如通过官方网站进行公示、展开联合会议、发布环境信息简报等等，通过这些途径将环境信息在合作组织内部进行通报。在环境区域合作组织内部，管理机构可以建立多元化的环境信息通报制度，定期通报各个合作主体的有关环境信息，对区域合作组织整体的环境治理进行适时的沟通和及时的调整，保障治理工作的高效完成。

三、环境区域合作的法制化治理

（一）我国环境区域合作法制现状及存在的问题

我国从法律层面上意识到环境问题的严峻态势始于1972年召开的联合国人类环境会议。在随后的几年，经过不断研究论证，于1979年出台了新中国第一部有关环境的专门法律——《中华人民共和国环境保护法 （试行）》。自此算起，我国的环境法律体系建设已走过了近四十年的历程，在此期间，国家从多方面对环境法律体系进行了完善，除了对 《中华人民共和国环境保护法》进行了修改以外，还制定了 《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国大气污染防治法》等几十部与环境保护有关法律法规，这些法律对我国的环境保护事业发展发挥了重大作用。但纵观我国环境法律体系，其中对环境区域合作的规定少之又少，在国际社会大力提倡环境区域合作的背景下，我国的相关立法表现出了严重滞后。

首先，关于环境区域合作制度我国的根本法律中并没有给予明确的条文支持。例如在我国宪法中虽然有关于环境保护的总纲性规定，但对环境区域合作制度却没有原则性的指导，这使得我国的环境法律法规缺少了其在制定环境区域合作制度时的指导方针。新 《环境保护法》中也只是对纵向的环境治理主体做出了规定，其中第十七条和第十八条都是对有关环境监测和治理的制度详细规定，但它只从国务院、环保部到地方各级政府的职权做出了明确了划分，对地方各级政府之间如何展开环境合作并没有提出有建设性的规定。此外，该法中的诸多规定还与环境区域合作制度的构建思想相悖，例如第七条，该条一并规定了环保部和地方人民政府环境保护主管部门监督管理职责，同时明确了工作方针是统一管理，类似的法律规定都表明行政区划是我国环境管辖的根基。强调行政区域内部的治理，忽视环境治理的区域性，这将阻碍区域间的合作，也不利于环境区域合作制度构建。

其次，地方政府对开展环境区域合作缺少相应的配套法规。在我国，因为环境问题是各级政府部门在自己的辖区内具体处理，这使得具有地方特色的环境法规的制定显得尤为重要。但在实际的地方环境立法工作中往往表现出了立法形式主义，只是盲目的追求与中央有关立法的对应一致，没有因地制宜的考虑本地实际的立法需求以及环境问题的区域性，这就致使我国地方环境立法的质量不高。如，我国地方环境立法原则上应以所辖行政区域为其效力范围，根本无法有效解决跨区域的环境污染治理问题。环境要素的不确定性决定了我们不能以行政区域内部的单一方式治理环境问题，像大气污染、各种温室气体的排放其影响范围都是跨行政区域的。因此，地方政府在开展环境保护工作和防治污染的立法时，一定要考虑跨行政区域立法的合作与协商。

（二）国际社会环境区域合作的法制实践

环境区域合作需要统一的法律制度为其实践提供保障，对此，国际社会付出了极大的努力。最早也最具有国际影响力的首推 《联合国气候变化框架公约》，该公约在1992年巴西召开的联合国环境与发展大会审议上通过，它是第一个在全球范围内为应对气候变化及其给人类生存和发展带来威胁的国际公约，同时也是人类社会在解决气候变化问题上展开国际合作探索的一个重要框架。该公约确立了一系列重要制度，这些制度为国际社会开展合作提供了方向和指南。其中的国家信息通报制度的制定可谓具有开创性，它规定了各缔约国的报告义务和履行约定的情况等有关内容，该制度不仅推动了公约的顺利实施，也为后来国际社会、国家之间、一国行政区域内部制定环境合作法律形成了示范作用。

为更好的推进世界范围内的环境合作，国际社会于1997年在东京召开了另一历史性的气候大会。大会上各国经过激烈的争论，最终通过了 《京都议定书》这一更为详细和具有可操作性的气候环境公约，其中确立的 “京都三机制”即 “联合履约”、“清洁发展机制”和 “排放贸易”为国际社会环境合作提供了清晰的思路。“联合履约机制”以与会各国国家之间展开的环境合作项目为依托，本质是利用本国技术，为其他国家尽快以低廉的成本完成承诺的温室气体减排目标提供便利。“清洁发展机制”被誉为三机制中最有创新力的一个，不仅如此，该机制对广大发展中国家来说也具有积极意义。该机制的主要内容是：如果发达国家不能完成其承诺的国内减排任务，那么对于没有完成的部分可以以向对发展中国家提供技术和资金的方式，与发展中国家展开环境合作项目，从而实现国际社会总的减排目标。该机制是发达国家应对违约金和罚金机制而做出的取舍，最终清洁发展机制也成为了发达国家降低违约成本的主要方式。“排放贸易机制”，是指某一缔约国如果超额达成其在协议框架里的减排承诺，对于其剩下减排额度便可以以交易的形式出售给那些超额排放的国家。

虽然 《联合国气候变化框架公约》和 《京都议定书》都规定了较为完整的制度，可在具体执行的过程中总会出现各种阻碍，毕竟它要协调的是世界范围内各缔约国的利益。但在 《公约》和 《议定书》有关制度的指引下，区域合作组织内部制定的法律和政策却获得了较好的回应。例如在欧盟内部，各成员国对减排目标都作出了正式承诺，同时也加快推动国内立法为环境区域合作的发展提供法律保障。2010年11月，欧盟委员会以系列通报的形式公布了面向2020年欧盟能源战略，提出在未来10年投资1万亿欧元用于能源基础设施更新、跨国能源网络建设和低碳技术研发等，这一能源战略以保障欧盟能源安全供应和应对气候变化为目标。5张小军、马莉、郭磊：《欧盟2020年能源战略及其对中国的启示》，载 《战略与规划》2010年第6期。以此规划为指引，各成员国要制定详细的减排方案提交备案。最近几年，各成员国基本都按照减排目标完成了减排任务。在欧盟内部各成员国之所以能够按照要求完成既定减排任务，其中一个重要的原因就是有欧盟领导的权威性。在欧盟领导下制定了各成员国都要遵守的规则和制度，这种制度产生法律约束性不是一般的区域组织所能达到的。

（三）我国环境区域合作法律制度的完善

1.构建跨行政区域的环境合作法律保障体系。虽然各级政府针对环境区域合作也付诸了诸多实践，但结果并不令满意。其中重要的原因在于有关方面的法律制度构建不能满足实践的需求，环境区域合作缺少法制支持。借鉴国际上开展环境区域合作的经验，在跨区域环境合作治理进程中，各个合作行政主体以及其为此要展开的行动必须有完整的法律制度保驾护航。如果缺少一套健全的法律机制，环境区域合作就难见成效。发达国家为强化区域环境合作，基本都设立了专门的管理机构，并在法律上加以明确，从而推动区域环境合作进程的深入开展。纵观我国的现行法律制度，关于环境区域合作中的各级政府部门权力和责任并没有具体可操作性规定，跨行政区域管理机构的法律权威性也没有得到保障。为此，国家必须顺应国际环境区域合作进程，为我国各级行政主体展开切实有效的合作提供法律支持。在国家层面，应制定环境区域合作的相关法规，将环境区域合作提升至国家法治的高度，使我国地方政府之间开展环境区域合作有据可循。

2.规范环境区域合作中碳交易市场法制。碳交易已经不是一个陌生的词汇，在环境区域合作的具体制度中，碳交易制度可以说起到了核心作用。作为发展中大国，虽然我国目前还不必做出温室气体的减排承诺，但随着经济的迅速发展，在未来的世界环境合作中我国必将承担更多的国际责任，碳交易的价值也会越来越重要。近年来，我国在不断进行碳交易的试点工作，碳交易市场也在逐步形成并走向成熟。但从立法规定来看，还缺少体系性、实践性的碳交易立法。有关规范碳交易市场的法制建设，我们可以借鉴国际社会成熟的做法与立法经验，同时结合我国低碳社会发展的实际需求，构建中国特色的碳交易市场法律体系。

第一，要对碳交易市场进行保障性立法。碳交易市场的发展需要发挥法律的规范性、指引性、强制性功能，并从交易主体、交易对象、交易程序等方面予以详细规定，从而保障碳交易的有法可依、有章可循。6陈冠伶：《国际碳交易法律问题研究》，西南政法大学2012年博士论文。在法律体系结构内，政府应对管理碳交易行为的部门进行职能的优化升级，也可以借鉴其他国家设置一个单独管理碳交易的职能部门，从而可以对碳交易市场的有效运行进行管控。从我国当前的发展情况而言，一定要把高污染、高排放企业与低碳企业之间的碳交易机制研究放在首要位置，当高污染企业的碳排放超过法定额度时，其便可以同那些低碳企业进行碳交易以取得差额排放权。同时企业也要尝试着与国际接轨，走向国际碳市场进行交易。对碳排放进行监管的对象主要就是企业，在碳交易市场模式下，企业可以跨区域与其他企业开展碳交易，这对低碳的环境区域合作发展有直接的推动作用。第二，从法律上设立、完善碳交易平台及其相关制度。碳交易平台的设置及完善关系到碳交易市场的规范管理。相关的制度建设可以以国际成熟的碳交易平台为参照，通过法律形式确立诸如碳交易所、碳交易体系网络的地位和功能，为我国碳交易市场的建设提行为准则。交易平台的设立应当在法律规则的范围内跨地方行政区划设立，中央政府可以制定一些原则的指引，而具体的运行规则可以由合作的地方政府进行协商。对碳交易平台进行市场化运作，不仅有利于碳排放信息的公开，便利监管机构的管理，同时对减排成本的降低和交易费用的最小化都发挥着重要作用。

3.完善环境利益平衡机制，促进环境区域合作。开展环境区域合作，各合作主体的环境利益平衡以及相关的制度保障是核心问题。由于各个地方的环境利益要素不同，地方政府在制定环境发展规划和产业发展目标时很难整齐划一。因此，要想协调合作主体的环境利益、减少利益冲突，必须积极探索合作制度的创新，以环境利益协调机制为建设重点，组建权威性机构，加快法律保障性体系的构建和完善，为跨行政区域环境合作提供支持。

首先，应从区域环境公共利益最大化的视角出发，构建以利益共享和利益补偿为主要内容的新型环境利益合作及协调机制，引导和激励各合作主体环境治理行为输出的协调统一，这也是区域低碳环境合作制度设计最为核心的议题。7王芳：《冲突与合作：跨界环境风险治理的难题与对策——以长三角地区为例》，载 《中国地质大学学报》2014年第6期。区域环境合作组织要对区域内部的产业结构依照合作的需求进行升级和调整，从根源上将合作主体环境利益的冲突缓和。此外还可以设立大气污染的补偿机制，确立对应的资金支付制度，获得环境利益的一方要给与受损方一定的利益补偿，以利益补偿的方式平衡各合作主体的环境需求。这种共享机制可以减少环境利益的地方保护，激发各方参与低碳环境区域合作的动力，进而实现区域内部经济发展和环保工作的一并发展。

其次，环境区域合作内部的环境利益协调还必须有完整的法律法规为其提供支撑。国家层面的法律中要做出更为具体和明晰的规定，也即在以后的环保法修订过程中注重对环境利益协调的规则制定，为地方环境利益平衡机制的建设提出指引。同时，要探索制定环境跨区域合作的法律法规。明确环境区域治理协调机构的地位，确立其参加各合作主体环境政策的制定以及综合的跨区域环境问题监察权力，保证其在合作组织内部享有最高的环境执法权。此外，在法律法规的制定过程中还要对合作主体的权利、义务及责任作出明确、具有实操性的规定，通过法律的约束性和强制性，推动环境区域合作向法制化的方向前进。

结语

人类社会发展的历史实践以及理论研究成果深刻的表明，应对环境危机，开展环境区域合作是必行之路。环境保护的地缘性要求各个区域内主体不能关起门来头痛医头、脚痛医脚，各管一方的环境治理模式注定要失败。各个县市、省份、区域必须转变观念，放开视野，走向合作，而法制是开展区域合作的长效保障。从国家和地方层面，当前有关低碳的环境跨区域合作，立法应先行。

（责任编辑：卢护锋）

*杨帆，广东外语外贸大学法学院教授，广东外语外贸大学低碳经济与环境能源法研究中心研究人员，法学博士；宋鹏飞，广东外语外贸大学法律硕士。本文为广州市哲学社会科学 “十二五”规划项目 “应对气候变化的区域合作与法制治理研究”（项目编号15Y25）的研究成果。