国家赔偿追偿制度疑难问题研究——以司法实务为视角

洪泉寿

国家赔偿追偿制度疑难问题研究
——以司法实务为视角

洪泉寿*

内容提要：追偿制度表述概括模糊、缺乏细化、难以操作、举证责任规则缺失、追偿范围过于狭窄、人情因素的干扰等是我国国家赔偿追偿率过低的重要原因。目前，我国追偿主体的最优选择是检察机关，但由于 《国家赔偿法》已经明确规定追偿主体是赔偿义务机关，因此只能加强检察机关对国家赔偿追偿的监督，待理论界和实务界对检察机关行使国家赔偿费用追偿权形成共识时，再立法改由检察机关行使。应当规定追偿主体的举证证明标准直接适用刑事诉讼 “排除合理怀疑、内心高度确信”的证明标准。另外，应当去除国家追偿的地方标准和行业标准，实行追偿标准的全国统一，由全国人大及其常委会以法律的形式统一制定追偿标准。

国家赔偿追偿制度司法实务疑难问题

自从国家赔偿追偿制度确立以来，凡有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人（以下简称 “相关责任主体”）应当在赔偿义务机关赔偿后，被追偿部分或全部赔偿费用。1《国家赔偿法》第十六条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”该法第三十一条规定：“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：（一）有本法第十七条第四项、第五项规定情形的；（二）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。”不过，在司法实务中，相关责任主体被追偿赔偿费用的情形却寥寥无几。这当中的因由，既有追偿制度表述概括模糊、缺乏细化、难以操作的问题，譬如全部追偿条件为何、部分追偿需要具备哪些要件、追偿数额该怎样确定等，又有追偿制度举证责任规则缺失、追偿范围过于狭窄等因素的影响。基于此，本文在对国家赔偿追偿制度实践情况进行分析的前提下，探析其存在的疑难问题，并提出相应的建议。

一、追偿主体：法律规定与最优选择

关于国家赔偿追偿主体具体有哪些的问题，在国内外都存有争议。在国外，惯常是由相关责任主体所在机关行使追偿权。例如法国、德国及我国台湾地区，有权向相关责任主体追偿赔偿费用的机关均为相关责任主体所属的国家机关。此外，即便是相关国家机关通过委托其他组织或者个人行使职权而导致损害的情形，追偿机关也并非是其他组织或者个人所属的机构，而是委托授权的相关国家机关。但是，并非所有的国家均由相关责任主体所在的国家机关行使追偿权，譬如韩国，检察机关既作为履行国家赔偿义务的统一机关，也是统一行使追偿权的机关。而在我国，依据 《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称 《国家赔偿法》）及 《国家赔偿费用管理条例》的有关规定，赔偿义务机关是赔偿费用的追偿机关。具体来说，主要有以下几种类型：相关责任主体违法行使职权引起国家赔偿的，其所在机构 （国家机关或法律法规授权的组织）为追偿机关；违法行使受委托职权造成国家赔偿的，委托机关为追偿机关；多个共同致害责任主体引致国家赔偿的，先履行赔偿义务的机关为追偿机关；按份赔偿义务机关 （如具体行政行为作出机关及行政复议机关）是各自赔偿部分的追偿机关。2《国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”，第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”

但即便如此，在我国各地，追偿机关行使追偿权的实例与国家赔偿次数仍不成正比，有些地方追偿赔偿费用数额甚至为零。据财政部官员对26个省 （市、区）各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政核拨的赔偿费用总额的3%。3陈亚军、谢祥为、陈小凤：《我国国家追偿制度的困境与对策分析》，载 《江西社会科学》2011年第4期。正基于此，一些学者以赔偿义务机关怠于行使追偿权及追偿效率低为由，建议由财政部门统一行使国家赔偿追偿权。其缘由是赔偿义务机关与追偿机关同一、相关责任主体与追偿机关的利益关联，很容易使追偿程序变成 “休眠条款”。更何况，各级财政部门掌握、管理着已列入各级财政预算的国家赔偿费用，其在拨付赔偿义务机关国家赔偿费用后，向有故意或重大过失的相关责任主体追偿部分或者全部赔偿费用，是合理的，也是必须的。但事实上，国家工作人员的权力属于国家，其职权原始取得皆源于国家授权。相关责任主体履职过程中致使公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时，由国家承担赔偿责任，自然国家应是追偿权的最终主体，而具体由谁代表国家行使追偿权的问题只不过是如何实现追偿公正和效率平衡的问题。由此可见，不论是检察机关，还是赔偿义务机关或财政部门等其他国家机关，谁作为追偿主体皆无追偿性质或权力适格的障碍，最根本的是谁代表国家行使追偿权更能实现国家赔偿费用追偿的立法目的。

众所周知，在当前我国社会中，人们仍然比较注重人情关系，在处理人际关系时往往会根据场合不同自觉或不自觉地以人情关系的远近程度适用不同的交往法则，即实行 “情境中心主义”。4吴光升：《论国家赔偿费用追偿程序之完善》，载 《政治与法律》2014年第3期。这种交往的价值取向，不仅不利于人们法治观念的养成，而且还会稀释已有法律法规所积淀的威信。所以，假若将追偿权交由相关责任主体所属国家机关行使，在我国或许会面临国家赔偿难以启动的问题。这因为，代表赔偿义务机关行使追偿权的具体主体仍然是自然人，由于时常 “抬头不见低头见”，这些具体个人在行使追偿权时或多或少受人情因素的影响，尤其牵涉到有关负责人的追偿问题时，则更显得左右为难。再者，由于目前的追偿规定缺乏细化规则，对界定故意的因素、重大过失的条件、全额追偿的要件、部分追偿的标准等问题，均存在可上可下、可多可少的自由裁量空间，很容易受到人为因素的影响。可以说，由赔偿义务机关代表国家行使追偿权，并非最优选择。但相较而言，由财政部门代表国家行使追偿权，虽然在一定程度上可消除因同属一机关受人情因素的困扰，但仍旧会受制于因业务往来、机关身份属性及可能面临国家赔偿方面的专业知识不足等问题的困扰。这因为追偿权一旦启动，必然会涉及到相关责任主体是故意还是重大过失的判断，造成侵害是因相关责任主体的过错还是有关制度不健全等专业或法律问题。这些问题，并非财政部门人员所擅长，其结果自然会影响到国家赔偿费用追偿的效率和确切性。

如何确定具体追偿主体，避免人情关系的渗入，实现追偿价值，笔者认为有以下两种方式可供参考。一种方式是依然由赔偿义务机关代表国家行使追偿权，但应当强化外部监督，引入检察机关、财政部门或社会舆论等方面的监督，以此消解追偿人员顾及人情或有其他顾虑而在追偿上不作为的问题。另一种方式是可以借鉴美国由检察机关代表国家解决法律争议的做法，由检察机关代表国家行使追偿权。这因为检察机关是我国的法律监督部门，其既精通法律事务，也有调查取证权力，由其代表国家对相关责任主体违法行使职权损害公民、法人和其他组织合法权益导致国家赔偿的行为行使追偿权，不仅不存在理论障碍 （类似于行政公益诉讼），而且能够化解国家追偿过程中所遇到的各种专业问题。

由上述分析可知，追偿主体的最优选择是检察机关。但在我国，由于 《国家赔偿法》已经明确规定追偿主体是赔偿义务机关，而且检察机关是否可以作为行政公益诉讼适格主体在理论上还没形成共识。因此，目前只能继续由赔偿义务机关代表国家行使追偿权，但同时应关注人情关系对追偿效率的影响，并主动引入检察机关的法律监督来消解这一负面因素。待理论界和实务界对检察机关行使国家赔偿费用追偿权形成共识时，再通过立法改由检察机关行使。

二、证明责任分配：一般原则与变通性规制并存

在国外，不管是按民事诉讼模式还是按可诉性或不可诉的行政模式请求国家赔偿，大多数国家都会采用 “谁主张、谁举证”的原则，但对特定情况下证明责任分配问题也作了变通性规制，“把本来由权利请求人承担的证明责任转交给义务方承担，如果要件事实陷入真伪不明，相应的败诉风险也随之转移”。5郑金玉：《＜国家赔偿法＞证明责任分配规则解析》，载 《法治研究》2010年第12期。譬如法国，当事人必须举证证明有利于自己的主张，申请人请求国家赔偿时，要承担违法职权行为、损害结果及行为和结果之间的因果关系存在的证明责任，只有在特定情况下，国家机关才举证证明不存在过错。而在我国，《国家赔偿法》第十五条第一款与第二十六条第一款规定，法院审理行政赔偿案件以及赔偿委员会处理赔偿请求程序中，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。6参见前引5，郑金玉文。不过，该法第十五条第二款、第二十六条第二款也规定了赔偿义务机关采取拘留或其他强制措施导致受害人在拘留、强制或羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关应当就其职务行为与受害人死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系承担举证责任。由此可见，我国国家赔偿制度也遵循着 “谁主张、谁举证”及举证责任倒置原则。那么，这是否就意味着国家赔偿费用追偿的举证责任也应依照上述原则进行分配？对此，《国家赔偿法》、相关法律法规与司法解释均没有作出任何回应。有学者认为，对于相关责任主体违法职权行为具有故意或重大过失的，应当由追偿机关来认定，因为追偿权是一种公权力，根据 “谁主张、谁举证”原则，追偿机关应当承担举证证明责任。还有一些学者认为，追偿机关应当承担所有追偿问题的证明责任，理由是追偿机关追偿程序启动后，必然会对涉及追偿的问题进行调查核实，并重点查实相关责任主体在违法行为中是否存在故意、过错起因、过错程度、因果关系以及该责任主体经济状况等事实，较容易掌握涉及追偿问题的全面客观的证据材料。

根据 《国家赔偿法》第十六条的规定，相关责任主体应当对故意或重大过失的违法职务行为承担被追偿的责任，即被部分或全部追偿国家赔偿费用。因此，在国家赔偿追偿案件中，需要用证据证实相关责任主体的职务侵害行为是否存在故意或重大过失，造成损害的程度，相关责任主体的经济承担能力，在共同致害中各责任主体的份额分担等事实。不过，从性质上看，国家赔偿程序是国家追偿的前阶程序，在国家赔偿程序审查过程中，有关违法侵权行为及其损害程度，违法侵权行为与损害结果之间因果关系的存在等方面的证据或事实一般已被证实或否认，并被赔偿义务机关所知悉和掌握。所以，在赔偿义务机构给付赔偿费用后，启动赔偿追偿程序发生争议时，由赔偿义务机关就相关问题进行举证更符合证据规则及平衡追偿效率和公正两者关系。但问题是，国家赔偿是依相关责任主体的过错归责，赔偿追偿是依相关责任主体的侵害行为存在故意或重大过失归责。即便赔偿义务机关获取了相关责任主体存在过错的证据，但这些过错可能达不到故意或重大过失的程度，更何况相关责任主体过错程度的判断具有主观盖然性，如何准确界定一般过失、较大过失及重大过失或故意之间的标准，并合理分配该举证责任，将直接关系到追偿处理结果的公正和效率。正由于相关责任主体过错程度举证困难，一些国家，如美国规定由相关责任主体举证证明侵权行为出于善意，假若相关责任主体不能证明善意存在，则国家实行赔偿豁免，由侵权人自行承担赔偿责任；相反，如相关责任主体知道侵权行为存在，国家就应承担赔偿责任。

事实上，美国上述思路在我国是行不通的。是否存在故意或重大过失的举证责任应当由赔偿义务机关承担。理由是：一是美国采用这种做法是为了平衡受害人利益与相关责任主体利益，注重保护受害人的利益；而我国则是为了理顺国家利益与相关责任主体利益的关系，优先保护的是相关责任主体的利益。二是根据 《国家赔偿法》确认的违法职务行为种类看，刑讯逼供、违法采取行政强制措施等行为均为法律明令禁止的行为，这些行为已在国家赔偿程序中被证实，其产生只能是相关责任主体出于故意，不可能出于过失。三是追偿主体可通过变通方式证明相关责任主体是否存在故意或重大过失，因为不管是故意、重大过失还是较大过失、一般过失，都以认识要素与意志要素为基本特征。7陈磊：《犯罪故意的古今流变——兼评方法论意义上故意与过失的界分》，载 《环球法律评论》2014年第4期。认识要素涉及的是 “结果发生的可能性，从非常小的可能到近乎确定，表明了法益实际受害的可能”，“意志要素意味着行为人的意志态度背离规范的远近”。8陈磊：《犯罪故意认定的证据法学解读》，载 《证据科学》2012年第4期。按通说观点，赔偿追偿中相关责任主体故意的认识要素是指相关责任主体已认识到自己行为存在危害，仍选择危害的手段，意志要素是指相关责任主体希望或对这种危害结果的出现持放纵或无所谓的态度；重大过失的认识要素是指相关责任主体已经明知危害结果可能发生，意志要素是不希望或不容许这种危害结果的发生；而较大过失或一般过失的认识要素是相关责任主体 “可以预见到自己的行为较有可能对受保护法益构成侵害”，9刘文杰：《论侵权法上过失认定中的 “可预见性”》，载 《环球法律评论》2013年第3期。但因为疏忽或粗心大意而没有认识到，而意志要素是不希望或不容忍这种侵害结果的发生。从前述分析可知，区分故意、重大过失与较大过失或一般过失的要点在相关责任主体是否明知自己行为的危害性，只要举证证实相关责任主体在行为时已经认识到危害性，就可以确认相关责任主体具有故意或重大过失的事实，并可依此向其追偿国家赔偿费用。而相关责任主体是否已经认识到自己行为的危害性，根据相关责任主体的认知、辨别、情感、情绪等心理要素及履职时的环境、物品等客观因素，是很容易得出结论。不过，是按故意标准追偿，还是按重大过失标准追偿，均涉及到相关责任主体的意志要素问题，但从心理学的角度来说，可将意志要素划分为决意要素和选择要素，并可通过证实行为人对比、择取而实施行为的决心和意向来认定意志要素。10有学者认为在意志结构中，行为人在认知、辨别的基础上，在情感/情绪的作用下，会形成程度不同的决心，从而引导行为人克服内心的动机冲突，将心理转化为行动；而选择是在情感/情绪的影响下，对行为对象、行为方式的择取，它不仅把情感/情绪定型化和定向化，而且把行为决意具体化，使行为决意更加清晰和更加坚定。参见朱俊强：《论犯罪故意程度的划分及其法律价值》，载 《河北法学》2012年第6期。对此，可通过证明相关责任主体履职时对危害的决意和选择心理及其他客观事实，认定相关责任主体存在故意或重大过失，即不管相关责任主体是否采取防范措施，只要明知自己行为必然会产生某种危害结果，均应认定为故意；假若相关责任主体意识到自己的行为产生某种危害的可能性且采取积极的防范措施的，应认定为重大过失，否则应认定为故意。

此外，在证明要求方面，由于赔偿追偿涉及到相关责任主体的财产处分，同时也会影响到其他人员履职行为的效益。即便国家赔偿程序需虑及保障受害人的合法权益，从而将举证证明要求确定为优势证据要求，但在赔偿追偿程序中，需要平衡国家利益和相关责任主体权益，因此追偿机构的举证证明要求须更为严格，应直接适用刑事诉讼 “排除合理怀疑、11有学者认为排除合理怀疑就是以 “合理的人”（具有理性和良知）为基点，以 “合理的证据”（具有客观性、关联性、合法性）为根据，借助合理的判断 （经验法则和逻辑推理），排除合理的怀疑 （不是想象、推测、无故置疑和吹毛求疵），进而得出合理的结论 （能够经得起经验、逻辑和历史的检验）。参见蔡宏图、毛仲玉：《“排除合理怀疑”与我国刑事诉讼证明标准的完善》，载 《河北法学》2014年第9期。内心高度确信”12笔者赞同学者黄胜、曹瑜的观点，认为刑事诉讼证明标准应该为 “排除合理怀疑、内心高度确信”的标准，因为这一标准是对两大法系刑事诉讼证明标准的综合，能够在普遍意义上取得共识，同时，该标准也考虑到了追究犯罪和保护人权相协调、主观因素和客观因素相结合、实体正义和程序正义相兼顾等多种因素。参见黄胜、曹瑜：《重建我国刑事诉讼证明标准确有必要》，载 《法学杂志》2007年第6期。的证明要求。

三、追偿基本程序：行政程序与司法程序区分

根据国家赔偿是否通过法院介入处理，国家赔偿追偿程序分为未经法院作出的国家赔偿费用的追偿程序和经法院作出的国家赔偿费用的追偿程序两种程序。但不管何种程序，赔偿义务机关都应当在收到受害人的赔偿申请后，将申请书等相关材料送达相关责任主体，并书面通知其在法定期限内就受害人申请所涉问题说明情况。该通知程序的价值和功能是通过听取相关责任主体的意见，核实受害人是否确实被相关责任主体的违法职务行为所侵害，进而根据法律规定作出是否予以国家赔偿的决定。但由于实施具体侵权行为的人是相关责任主体，其说明意见影响着国家赔偿是否应予以和如何予以，也与国家赔偿费用付与后是否全部或部分追偿相关联。因而，为了维护相关责任主体的合法权利，精准地确认国家赔偿，应规定赔偿义务机关未书面通知相关责任主体说明情况就自行决定国家赔偿的，不得向相关责任主体追偿任何赔偿费用；同样，相关责任主体经书面通知，无正当理由未在合理期限内答复的，在赔偿义务机关向其追偿时而提出异议的，不予采纳。

对于未经法院作出的国家赔偿费用的追偿程序问题，由于是未经过行政赔偿诉讼或法院赔偿委员会而仅依据受害人的申请及意见，或自行与受害人达成协议而予以国家赔偿的，其追偿程序可按调查和财产保全、协商与决定、救济等程序进行。确实，赔偿义务机关向受害人予以国家赔偿后，根据法律规定向存在故意或重大过失的相关责任主体追偿的，应当按相关程序调查核实有关证据或事实，特别是涉及故意或重大过失构成情节及相关责任主体经济能力等方面的证据或事实。同时，为防止赔偿追偿决定或裁决执行困难，赔偿义务机关可以向法院申请对相关责任主体的财产进行保全。但经过调查程序，赔偿义务机关认为应当向相关责任主体追偿的，须先与相关责任主体就 “追偿金额、金额的缴纳方式、缴纳期限及其他有关事项”13汪应明、李清伟：《行政追偿正当程序：缺失与构建》，载 《理论探索》2011年第1期。进行正式协商，给予其主张权利和法律上利益之机会，14王仓、吴笑谦：《行政追偿之决定程序论》，载 《河北经贸大学学报 （综合版）》2011年第1期。假若相关责任主体承认 （真实意思表示）自己存在故意或重大过失违法职务行为且有相关证据予以佐证的，相关责任主体的承认则属于自认，其在追偿程序中具有优势的证据效力。如果双方正式协商未果的，赔偿义务机关应当以调查核实的证据或事实为依据，参考相关责任主体的情况说明，作出追偿决定或裁决，并送达相关责任主体和财政部门，由相关责任主体直接向财政部门缴纳应负担的追偿费用。如相关责任主体拒绝缴纳或存有转移、隐匿财产的，赔偿义务机关可以在追偿决定或裁定做出同时向财政部门提出建议，在存留基本生活费用的前提下对相关责任主体的工资替代执行。另外，因追偿费用涉及相关责任主体的财产权，而且赔偿义务机关与相关责任主体是监督管理与被监督管理的不平等关系，在追偿发生争议且责任主体向赔偿义务机关的上级机关申请复议或申诉时，上级机关在决定作出过程中难免会偏向赔偿义务机关。因此，为保障相关责任主体的合法权利，应规定在相关责任主体不服追偿决定或裁决时，可向上级机关申请复议或申诉，或不经复议可直接向法院提起行政诉讼。15传统理论都一致认为，行政追偿行为属于特别权力关系下的内部行政行为，因此，不能适用行政诉讼法允许被追偿人提起行政诉讼。参见王仓：《行政追偿时被追偿人的救济权探析——以 “特别权力关系理论”的变迁为视阈》，载 《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第4期。当然，为促使相关责任主体主动行使权利，应明确申请复议、申诉及提起诉讼的时效，相关责任主体在法定时效内未申请复议、申诉或提起诉讼，且拒绝执行追偿决定的，赔偿义务机关可向法院申请强制执行。

对于经法院作出的国家赔偿费用的追偿程序问题，由于已经过行政赔偿诉讼或由法院赔偿委员会作出国家赔偿，16由法院赔偿委员会作出国家赔偿亦包括赔偿请求人与赔偿义务机关达成协议并书面承诺放弃请求国家赔偿权利，其后赔偿请求人反悔并在国家赔偿法第三十九条规定的时效内，向赔偿义务机关、复议机关提出国家赔偿申请、复议申请而均未得到答复，又向赔偿义务机关所在地的中级人民法院赔偿委员会申请国家赔偿的，应予审查立案。参见李正良：《对已达成协议放弃请求国家赔偿权利后反悔的国家赔偿请求应予审查立案》，载 《山东审判》2013年第4期。其追偿程序应包括追加或通知、抗辩与听证、决定和救济等程序。如在诉讼或在处理国家赔偿程序中，可按第三人诉讼制度的做法，由赔偿义务机关申请追加或通知相关责任主体参加诉讼或听证程序，未经申请追加或通知的，赔偿义务机关赔偿费用后不得向相关责任主体追偿；相关责任主体经书面通知，无正当理由拒不到庭或参加听证且不作应诉或听证答辩或抗辩的，法院可依缺席程序作出追偿裁决或决定。同样，为了一并处理好赔偿与追偿两种诉讼请求，在诉讼或听证程序中，法院应当保障相关责任主体就故意或重大过失违法职务行为存在与否，及其与损害之间因果关系是否成立等问题享有抗辩的程序参与权。但经过审理或听证，赔偿义务机关认为相关责任主体可能存在故意或重大过失违法职务行为，且其有隐匿或转移财产情形的，赔偿义务机关可向法院申请对相关责任主体的财产进行保全。在审理或听证程序完毕后，法院应当对国家赔偿及追偿赔偿费用问题一并作出裁决或决定。赔偿义务机关与相关责任主体不服追偿赔偿费用的裁决或决定的，可向上级法院提起上诉或申诉。

四、追偿标准：去除地方化和行业化

在域外一些国家，如加拿大、俄罗斯、捷克，一般由国家制定统一的追偿标准，赔偿义务机关对相关责任主体追偿的执行标准也由国家统一规定。与此相对，我国 《国家赔偿法》对追偿标准的规定较为笼统，只是明确了相关责任主体存在故意或重大过失情形的，应追偿部分或者全部费用。即便是国务院2010年12月29日通过的 《国家赔偿费用管理条例》，对国家追偿标准也存有“留白”，甚至没有承继已废止的 《国家赔偿费用管理办法》的基本精神，将追偿标准制定授权各省、自治区、直辖市人民政府。17《国家赔偿费用管理办法》第十五条第二款规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本办法，并结合本地区实际情况，制定具体规定”。但该法已于2011年被 《国家赔偿费用管理条例》取代，并已废止。目前，各省、自治区、直辖市及部分国家机关均对追偿标准作了细化，形成了 “地方标准”和 “行业标准”并存的状况，如 《沧州市质量技术监督行政赔偿追偿制度》规定：“个人承担的追偿费用最多不超过5万元”，《重庆市渝中区人民政府实施 〈国家赔偿法〉行政追偿试行办法》第九条第一款规定：“对个人的追偿总额，不得超过其月基本工资的二十四倍。”《海关行政赔偿办法》第五十二条规定：“对责任人员实施追偿时，应当根据其责任大小和造成的损害程度确定追偿的金额。追偿的金额一般应当在其月基本工资的1-10倍之间。特殊情况下作相应调整”等。18孙洪涛：《试论我国行政追偿制度的完善》，载 《山西财经大学学报》2011年第4期。但这些追偿标准差异较大，既没有关注相关责任主体的实际承受能力，追偿标准之间也缺乏可比性，而且对相关责任主体的追偿并未与其工资薪酬形成正比，对故意追偿标准与对重大过失追偿标准也未形成明显的差别，两者极不相协调。如宁夏、山西等省份追偿金额最高为公务人员月工资收入的12倍，重庆市则为24倍，而黑龙江省却高达280倍；浙江省公务人员的月工资收入明显高于安徽省公务人员的月工资收入，但是浙江省确定的追偿标准最高为12个月的工资收入，而安徽省确定的追偿标准最高则为28个月的工资收入；黑龙江省对负有重大过失公务人员的追偿标准明显高于山西省对故意造成损害的公务人员的追偿标准。19参见前引3，陈亚军、谢祥为、陈小凤文。因此，完善国家追偿标准，既应充分考虑追偿制度惩戒与推进依法行政的价值，20有学者认为，行政机关工作人员所承担的追偿责任，并非单纯的减轻国家财政负担，其更多的制度意义在于通过对行政机关工作人员的惩诫，促使其依法行政。参见前引18，孙洪涛文。又应考虑相关责任主体过错程度及其经济承受能力，还应顾及国家赔偿的具体数额及各地经济、收入差别，实现各地追偿标准的协调统一。

笔者认为，要消除国家追偿的地方标准和行业标准，实行追偿标准的全国统一，就须由全国人大及其常委会以法律的形式统一制定追偿标准，而不能授权国务院及其部委或地方人大、地方政府，更不能将 “追偿部分或者全部赔偿费用”的表述予以简单复制或笼统规定，要提供一个明确合理的追偿范围和幅度。蔽言之，国家最高立法机关应当为国家赔偿费用追偿程序提供一个细化可行且易操作的标准，从而为赔偿义务机关在追偿标准上享有的自由裁量权设置制度障碍，确使追偿责任得以有效落实。再者，对于相关责任主体故意或重大过失的违法职务行为的追偿标准要明确区分，切实使故意的违法职务行为的追偿明显地高于重大过失的违法职务行为，也即若对故意的违法职务行为全额追偿，那么对重大过失的违法职务行为就应是部分追偿。同时，对国家追偿数额的确定，必须以相关责任主体工资收入为计算起点，且要严控在国家赔偿的数额内，防止赔偿义务机关加重相关责任主体追偿责任，比如超额追偿，负担了本应由其他责任主体导致的国家赔偿费用。另外，也要合理确定追偿幅度，既不能过高，过高容易加大相关责任主体的心理压力，导致其无力负担，但也不能偏低，偏低不利于要求相关责任主体严格执行法律，起不到制约、监督、惩戒和警示的功能。

此外，也可以借鉴国外的有益做法，结合我国各地实践状况，21在国外，捷克对故意造成国家赔偿的追偿不得超过已赔偿额的1/6，以5000克朗为最高额；俄罗斯规定追偿数额不超过致害公务人月工资的1/3；加拿大规定追偿数额不超过250加元。在国内，安徽对故意的追偿为18个月工资且不得超过赔偿总额，重大过失的追偿为12个月工资且不得超过赔偿总额；甘肃对故意追偿全部赔偿费用，重大过失追偿3%-5%的赔偿费用且不超过5000元；黑龙江对故意追偿全部赔偿费用，重大过失追偿50%-100%的赔偿费；湖南和宁夏对故意的追偿最高为12个月工资，重大过失最高为6个月工资；山西对故意追偿2-12个月基本工资，重大过失追偿1-6个月基本工资；吉林对故意追偿最低8个月工资，低于8个月按赔偿费用追偿，重大过失追偿最低4个月工资，低于4个月按赔偿费用追偿；四川对故意追偿：国家赔偿费用低于2万，追偿20%以上直至全部赔偿费用，国家赔偿高于2万，追偿10% （不低于4000元）以上直至全部赔偿费用，重大过失追偿30%以下国家赔偿费用；云南对故意追偿赔偿费用30%-70%，但以70%计算低于2个月基本工资的按2个月计算，以30%计算高于12个月基本工资的按12个月基本工资计算，赔偿费用低于2个月基本工资的全部追偿，重大过失追偿赔偿费用10%-50%，但以50%计算低于1个月基本工资的按1个月计算，以10%计算高于8个月基本工资的按8个月基本工资计算，赔偿费用低于1个月基本工资的全部追偿；重庆对故意追偿50%-100%费用且不超过基本工资的24倍，重大过失追偿20%-80%费用且不超过基本工资的24倍；浙江对故意追偿20%-100%费用但不超过当年度工资收入，重大过失追偿1/3以下费用但不超过当年度工资收入一半；内蒙古对部分追偿为月基本工资的1-10倍；青海对部分追偿为月工资的1-10倍；海关部分追偿月基本工资的1-10倍；工商行政部门追偿月工资的1-10倍。参见谢祥为、叶雨：《国家追偿标准研究——以19个省、自治区、直辖市的相关规定为分析对象》，载 《江西社会科学》2006年第12期；刘志坚：《试论国家追偿程序》，载 《兰州大学学报》2000年第5期。对故意造成国家赔偿的相关责任主体，在国家给付赔偿费用后，应当追偿全部的赔偿费用，但追偿总额不能超过该责任主体18个月的工资收入；对重大过失造成国家赔偿的相关责任主体，在国家给付赔偿费用后，应当追偿80%的赔偿费用，且最高不得超过该责任主体12个月的工资收入、最低为该责任主体4个月工资收入，但赔偿费用低于最低追偿标准时，则按赔偿费用予以全部追偿。如果违法职务行为的发生系二人或二人以上或系被授权的其他组织和个人故意或者重大过失违法职务行为造成的，应参照上述追偿标准区分计算，且追偿总额不得超过国家赔偿数额。

（责任编辑：夏金莱）

*广东省湛江市赤坎区人民法院助理审判员。