公益性民间妇女组织政策环境及行动策略研究*

石鑫

（全国妇联 妇女研究所，北京 100730）

公益性民间妇女组织政策环境及行动策略研究*

石鑫

（全国妇联 妇女研究所，北京 100730）

妇女组织；民间组织；公益；影响因素；行动策略

文章通过对公益性民间妇女组织的实证研究，从政策空间、公益生态环境、妇女组织间合作、参与者四个层面分析影响公益性民间妇女组织发展的主要因素，探寻组织发展的行动策略。研究发现，公益性民间妇女组织发展面临的影响因素主要体现在法律政策空间存在张力、公益领域性别意识不足、妇女组织合作有待机制化以及女性组织人才流失等方面。在应对这些问题的过程中，公益性民间妇女组织充分发挥能动性，创新行动策略，包括探索本土化经验、扩大组织影响力、多方整合资源以及凝聚参与者等，这些在一定程度上影响了组织未来的发展路径。

20世纪80年代以来，公益性民间妇女组织获得了迅速发展，成为社会组织中发展最快的种类之一。这些组织在维护女性利益、促进妇女发展、推动性别平等等方面发挥了积极作用。近年来，民间组织在社会建设中的作用越来越受到政府和社会公众的重视。然而，进入21世纪，公益性民间妇女组织的发展与其他领域的社会组织，如环保、健康、教育等相比却显得相对滞后。本研究在对三家公益性民间妇女组织进行实证研究的基础上，分析影响公益性民间妇女组织发展的主要因素以及它们的行动策略，并提出促进公益性民间妇女组织发展的路径。

一、概念的界定

本文的“公益性民间妇女组织”涉及两个比较重要的概念，即“公益”和“民间组织”。本研究首先对这两个概念进行界定，以划定研究的范围。

首先，学界所用的“民间组织”通常是指由公民自愿成立的非营利性组织，它们在政府和市场之外，有相对的独立性，广泛关注社会发展问题，致力于改善边缘、弱势群体的生活。在中国目前的行政管理体制下，民间组织主要有社会团体、民办非企业单位和基金会三类，此外，还有大量没有正规注册的志愿组织。由于划分的标准不同，对民间组织的叫法也多种多样，常见的有：非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、第三部门、志愿组织、公益团体、慈善组织等。

其次，“公益性”是相对互益性而言的。按照印第安纳大学慈善中心的定义，公益是指那些人们为了公共利益而开展的志愿性行动①参见朱健刚：《中国公益研究十年：知识生产的停滞与转型》，朱健刚主编：《中国公益发展报告2011》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第224页。。公益组织的受益对象为不特定的个人和群体（或社会全体的利益），任何个人或群体只要符合其宗旨和业务范围要求，都可接受其资助。因此，公益组织也常常被称作“慈善组织”。相应地，“互益”是指针对某一特定群体内的互助性利益。以公益性和互益性作为划分组织类型的基本原则是国际上比较通用的标准。

根据以上定义，本研究将“公益性民间妇女组织”界定为：政府和市场之外的、在民政部社会组织管理部门登记或暂未登记的、致力于帮扶女性，特别是扶助弱势女性群体发展并且以女性为主要参加者的民间组织。这些组织不同于互益性妇女组织和非独立的妇女团体，如女性行业协会、联谊会、高校妇女研究机构、妇女兴趣组织和机关、事业单位妇女委员会等，更不同于妇联组织。

本研究选取的三个公益性民间妇女组织的基本情况是：A学会，民政注册，关注农村妇女发展、家庭暴力、社会性别培训等；B中心，工商注册，关注农村妇女发展和进城务工妇女权益，提供技能培训、妇女社区养老等服务；C网络，工商注册，主要通过替代性媒体进行性别平等意识传播和倡导②按照学术惯例，组织名、人名都已匿名化处理。。这三家组织均成立较早、影响较大、目前在国内同领域中处于领先地位，同时也得到本领域之外其他机构的认可。因此，它们在发展中遇到的问题具有一定的普遍性，而它们的应对策略也更有方向性意义。

二、研究文献回顾

在理论框架上，对公益性民间组织的研究逐渐形成了第三部门的主流理论。大部分研究都接受了政府、市场与社会的三分法假设，公益组织与公民社会存在密切联系成为研究的共识。20世纪90年代后，对社会组织的研究主要形成了公民社会和法团主义两大分析框架。两者试图在“国家—社会”二元框架中理解社会组织，并对其在此框架中的具体位置展开争论。一些研究者认为，民间组织的增多象征着中国公民社会的初步发展，伴随而来的是公共领域的开放和社会获得更多自主空间［1］［2］，另一些研究认为，中国的社会组织呈现出法团主义形态，表现出国家与民间组织不断变化的动态关系［3］［4］［5］。

近年来，越来越多的研究通过聚焦中国社会组织发展的实践，试图突破公民社会和法团主义视角的限制，运用新的概念和视角来呈现社会组织运行的复杂性［6］。如康晓光提出了“分类控制”体系，指出政府根据社会组织的挑战能力和提供的公共用品，对不同社会组织采取不同的管理措施［7］。江华等提出“利益契合”的分析框架，认为国家与社会的利益契合程度决定了国家对社会组织的态度［8］。范明林则指出，不同的社会组织反映了不同类型的国家与社会关系［9］。民间组织对既有制度约束的应对策略成为研究的聚焦点。很多学者指出民间组织面临法律政策和资源的困境，如立法不足、缺乏资金和人才、支持性环境不足等［10］［11］［12］［13］（P101），对此，民间组织发展出各种组织策略，如强调伦理信念［14］，通过非正式渠道进行日常运作［15］、补充合法性资源［16］等。黄晓春和嵇欣则综合性地提出“非协同治理—策略性应对”框架，认为不同政府部门的治理逻辑会引发社会组织不同的策略性行动［17］。这些研究多从对某类社会组织的经验研究入手进行理论探讨，因此对其所发展出的分析框架的普适性均保持谨慎。但是，从各种研究结论来看，影响社会组织发展的主要因素和组织的行动策略具有一定的共性。

作为民间组织的一种，公益性民间妇女组织除与其他民间组织面临许多共同的问题外，还存在一些特殊的影响因素，如有的研究者认为，社会对妇联组织的长期依赖［18］［19］，以及女性主体意识和结社意识淡漠都是影响民间妇女组织发展的重要因素［19］。牛天秀发现一些基层妇女NGO的规则和行为与本地公众（包括妇女）的利益和价值观无法达成一致，也导致了组织的正当性匮乏［20］。李小江注意到民间妇女组织在争取国际项目资助的过程中受国际社会的发展规划影响，项目运作脱离本地妇女实际，与中国本土的妇女运动脱节，这对组织的后续发展产生了不利影响［21］。这些都使民间妇女组织的发展面临更大的阻力。

本研究在已有理论框架的研究思路基础上，把公益性民间妇女组织置于治理转型和妇女运动发展的脉络中，从政策空间、公益生态环境和参与者三个层面分析影响公益性民间妇女组织发展的主要因素，并在此背景下理解公益性民间妇女组织的行动策略，进而分析这种组织策略的社会意义。

三、公益性民间妇女组织发展环境分析

公益性民间妇女组织的发展大致经历了两个阶段。第一个阶段是从改革开放到1995年的初创阶段。改革开放以后，随着经济改革的深入和政府让渡空间给社会，民间组织开始涌现。从20世纪80年代中期开始，公益性民间妇女组织开始出现。一些对妇女问题感兴趣的女性知识分子自发组织起来，成立了最早的一批公益性民间妇女组织。这类妇女组织服务的对象是妇女大众，特别是弱势妇女，对她们面临的困境进行研究，进而采取行动干预。1995年，联合国第四次世界妇女大会在北京召开，民间妇女组织迎来了第二阶段的迅速发展期。1995年前后，国内很多人民团体、民间组织和学者参加了’95非政府组织（NGO）论坛的筹备和召开，直面国外的NGO，并与其中一些资助型国际机构取得了联系。大会的召开引发了妇女精英创办NGO的积极性。据不完全统计，到2004年，全国已有数以万计的公益性和互助性妇女组织［22］。这类组织早期主要集中在北京、云南等地，近年来逐渐扩散到许多省市，关注领域涵盖扶贫、扫盲、维权、健康、参政、性少数人群等。其中成立较早、活动时间较长的有红枫妇女心理咨询服务中心、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会、北京农家女文化发展中心、妇女传媒监测网络、云南省健康与发展研究会等。以下对它们的发展环境因素进行分析。

（一）法律政策空间的扩展与张力

改革开放以来，中央和地方政府先后颁布一系列关于民间组织的政策法规，形成了公益性民间妇女组织发展的政策空间。

20世纪80年代末到90年代，为了整顿民间组织管理混乱的局面，为经济发展创造稳定环境，政府启动了针对民间组织的立法。1988年到1998年，国务院先后颁布了《基金会管理办法》《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这三部法规的出台对改革开放以后出现的民间组织进行了规范，确立了民间组织归口登记、双重负责、分级管理的管理体制③其中，归口登记是指所有民间组织统一由县以上各级民政部门登记；双重负责是指社会组织要同时接受登记管理机关和业务主管单位的管理；分级管理则是指民间组织按照行政层级管理，分层设置。。1997年中共十五大报告首次明确提出要“培育和发展社会中介组织”，将培育经济类社会团体作为促进经济发展的一项重要途径。这一时期，民间组织管理的核心是确保民间组织围绕经济建设服务。因此，尽管对民间组织的法规政策中有培育与鼓励的措施，但管理体制总体趋向规范和严格。

在政府让渡政策空间和民间需求强烈的背景下，再加上1995年第四次世界妇女大会的促动，民间妇女组织呈现出快速发展的局面。后来影响较大的公益性民间妇女组织大多成立于这一时期，如红枫妇女心理咨询服务中心、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会和北京农家女文化发展中心等。

以2002年为标志，与建设公共服务型政府相适应，民间组织管理体制进入新的发展阶段。中共十六大提出深化行政体制改革。2006年，十六届六中全会进一步要求创新社会管理体制，发展和规范各类社会组织，促进公益事业发展。此后，中央及地方有关社会组织的优惠和扶植政策陆续出台。国家经委、科协和民政部等部门先后出台政策，在资金、职能、人才等方面加大对社会组织的扶持力度。2012年，中央财政首次向社会组织拨专款2亿元，支持其开展社会化服务。2013年，十八届三中全会明确提出正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。这一决定进一步推动了相关法规、政策和制度的配套出台。其中，最有突破意义的是国务院通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确规定成立四类社会组织④四类组织为：行业协会商会类、科技类、公益慈善类以及城乡社区服务类。可以直接向民政部门申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。到2013年底，广东、北京、安徽、福建等19个省份已试行社会组织直接登记，其他的省份也在现有的政策法规框架内进行调整。直接登记的尝试大大促进了社会组织的注册管理和发展。

从一系列政策文件的出台可以看出，随着政府管理职能改革的推进，政府对社会组织的作用认识更加深刻，态度更宽松，培育和扶持措施更为具体，监管也更加规范。在广东、上海等改革的先行示范区，社会组织迅速发展。在此背景下，2013年广东出现了全国首家致力于农村妇女发展的基金会——广东绿芽乡村妇女发展基金会。该组织由NGO界、法律界和企业界热心公益人士联合发起，是第一家专门助力农村妇女发展的非公募公益基金会。绿芽基金会的成立，标志着公益性民间妇女组织的组织形态从社会团体和民办非企业单位扩展到基金会，也显示出公益性民间妇女组织资源动员能力战略性提升的空间。

尽管有利于社会组织发展的政策不断出台，然而，由于各项法规政策出台的经济社会背景不同，法规政策着力点各不相同，彼此间存在一定的张力，各项法规政策之间的关系还有待整体性的梳理［17］。例如，虽然中央有四类社会组织直接登记的改革意见，但《社团登记管理条例》等相关法规尚未完成相应修订。这些都在实践中限制了民间组织的注册和发展。从实际情况看，民政部门以外的其他部门大都不愿担任民间组织的业务主管单位，大量的民间组织因此难以注册登记。据估计，没有登记注册而开展活动的各类社会组织的数量，大约十倍于合法登记的社会组织［11］。这一状况已成为影响民间组织发展的重要瓶颈。

注册难给公益性民间妇女组织的发展造成一系列后续问题。第一，非正规的注册或不注册给组织带来了隐性的法律风险。虽然政府对公益性组织通常采取“不干预”甚至鼓励的态度，但组织其实是在不具有法律合法性的状态下运行，随时可以被取缔，处于极为弱势的地位。第二，没有民政注册身份给组织带来很多经济上的限制，如无法享受非营利组织的免税待遇，不能参加政府购买服务等。第三，没有合法身份导致组织开展活动时面临很多管理上的障碍。以B中心为例，随着中心的业务拓展，中心在民政部门新注册了若干民办非企业单位。这时，工商注册的B中心要管理民政注册的民办非企业单位，就遇到了“名不正言不顺”的管理难题。这些障碍一方面直接影响了公益性民间妇女组织发挥扶助妇女发展、推动性别平等的功能，也使政府在开展向社会组织购买公共服务时面临找不到具有合法资质和专业能力的社会组织的困境。

（二）公益生态圈性别意识的匮乏

在公益生态链中，公益性民间妇女组织的生存与活动往往依赖基金会等资助方的资助。是否有持续稳定的资助者对民间组织的生存和发展非常关键。然而，对于公益性民间妇女组织来说，资金的来源极为有限——只有具有性别平等和赋权妇女意识的资助方才会资助妇女组织。随着民间组织资助方的变化，性别问题逐渐淡化或退出了资助者的重点关注领域。这对公益性民间妇女组织将产生方向性的影响。

在相当长的一段时间内，国际机构曾是公益性民间妇女组织的主要资助方。在双边和多边援助的背景下，“妇女参与发展”在国际合作项目中被列为优先领域。相关调查发现，妇女和性别领域是国际组织资助最多的领域之一⑤根据中国发展简报的调查，国际组织资助项目侧重依次为性别、教育、环境。参见谢世宏、毕彦如：中国公益NGO概览——《中国公益组织名录》特别报告［EB/OL］.中国发展简报网站.http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/periodical/6-70.html.2013。。随着中国经济实力的增强，以2008年为开端，陆续有众多的国际援助方停止了对中国的资金援助。靠国际机构支持成立的草根NGO，在国际资金撤出后，生存遇到很大困难。与此同时，中国的公益事业也在迅速发展。到2014年底，全国基金会总数已达4211家［23］（P55）。但是，国内基金会普遍缺乏性别意识。他们的关注点更多放在社工、残障和救灾领域，对关注性别平等和妇女发展的民间组织资助较少。这是国内基金会和国际机构关注领域的最大差异［24］（P15）。

此外，国内基金会在资助理念上操作型多、支持型少，即基金会直接在基层执行项目，而不是通过培训、研究、倡导和联合等方式支持民间组织开展工作。由于捐赠人对资助草根公益组织的认识还不到位，加之草根公益组织专业性不强、执行项目效果差等原因，基金会往往愿意自己执行项目而不是通过社会组织来执行。这就大大限制了公益性民间妇女组织筹资的范围。

参加政府购买服务是民间组织筹资的另一重要渠道。目前，中国的政府购买服务刚刚起步，而相关政策还需进一步将性别意识纳入主流。根据财政部、民政部和工商总局制定的《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，政府购买服务项目主要分为基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、政府履职所需辅助性事项几大类，在基本公共服务中又分为教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、环境保护、救灾等几类。其中尚没有专门针对性别平等和妇女赋权的分类。如果民间组织想做有关性别平等的项目，就要被纳入其他公共项目。这就影响了公益性民间妇女组织在性别领域专业化水平的提高，而且与妇女组织本身的使命产生冲突。此外，政府购买公共服务资金使用的门槛较高，资金使用规定多，要求严格，也增加了民间组织使用资金的难度。这些都导致公益性民间妇女组织利用政府购买的资金比较有限。

B中心就遇到了这个问题。中心通过下属的民办非企业组织参加了政府购买的养老服务的公共项目。由于不是专门针对妇女的项目，中心一直对自己做项目的合理性感到矛盾。中心负责人这样解释：

政府采购非常定向，比如民政就只注重养老。这里的风险是，B中心是做妇女发展的，尽管妇女作为劳动力参与养老服务，但政府购买更多地希望老人受益，如果把那块做大了，人家就要质疑你的使命。不光是外界的质疑，我们理事会，尤其专家学者就要质疑，你还是不是妇女组织？

（三）妇女组织间合作有待机制化

民间妇女组织与妇联组织的关系一直是妇女组织研究的一个焦点。对此学界一般有竞争和合作两种认识角度。从竞争的角度看，一方面，妇联组织具有政策、资源和人才等保障，民间妇女组织在争取资源时难以与其相比；但另一方面，民间妇女组织灵活的组织模式和专业化的工作方式，与妇联相比则显示出一定优势。从合作的角度看，妇联和民间妇女组织各有比较优势，可以通过理念创新和制度创新，整合资源，构建一种平等、包容、共享的合作关系，形成有益的互补。但是，目前这种合作还有待进一步机制化。

妇女联合会是中国最大的妇女组织，与民间妇女组织相比，妇联拥有更多的政治资源和影响力。首先，在实际工作中，妇联组织兼具改善妇女地位的全国性政策机构和群众组织的功能［27］，在顶层设计、政策倡导方面有独特的优势，并具有最广大的代表性和包容性。其次，在组织资源上，妇联拥有遍布城乡的从省、市、县直到街道和乡一级的基层组织，且拥有稳定的活动场所、经费来源、人员以及开展工作必要的社会资本。

公益性民间妇女组织在开展工作时往往需要依托妇联组织。比如，一些公益性民间妇女组织往往希望挂靠妇联作为自己的指导机构。但是，由于机构人员、工作重点等各方面的局限，妇联难以做到对有意愿挂靠的公益性民间妇女组织提供全覆盖的业务指导，常常优先支持婚姻家庭研究、人才联谊、家政服务和就业服务等类型的民间妇女组织，而使其他类型的公益性民间妇女组织因找不到妇联和其他相关组织作主管单位而无法注册。

在具体工作中，公益性民间妇女组织和妇联之间也存在经常性的业务合作。公益性民间妇女组织可以依托妇联的组织网络开展工作，一些地方妇联也常常联合公益性民间妇女组织向妇女提供专业性的支持。比如，在农村妇女发展、关爱留守女童、推动妇女参政以及起草和修订有关妇女权益的重要法律等领域，妇联和公益性民间妇女组织都有密切的合作。妇联的组织结构是“倒金字塔型”，即越到基层专职人员越少，而公益性民间妇女组织立足一线面对妇女群众开展工作，直接面对基层妇女，如果二者形成互补将达到双赢的效果。正如B中心负责人总结的：

我们每个项目下去以后都要找妇联，妇联帮我们组织协调。……下面有很多非常能干的妇联干部，积极性高，专业性也不差，但是人少，经费少，……所以她们很欢迎我们，做的都是她们想做的事。最后我们的成果也是共享的。

可以看出，在以上这些合作中，妇联与公益性民间妇女组织的关系缺乏机制化的联结。这给公益性民间妇女组织的注册管理、资源获取和工作开展都带来一定程度的不稳定性，同时也不利于妇联在基层实现组织目标。因此，推进妇联与公益性民间妇女组织之间的制度性联系，建立合作的长效机制，是妇女组织发展的必然要求。

2009年以来，北京、上海、广东等地都启动了构建枢纽型社会组织的改革试点。这是对妇联与公益性民间妇女组织合作机制化的一次有益探索。枢纽型社会组织是在同类型社会组织中发挥桥梁纽带和聚集服务功能的联合性社会组织，对相关领域的民间组织承担业务主管单位职责，组织、动员本领域社会组织开展公益活动、提供公共服务、参与社会建设。北京、广东等地妇联承担了主管民间妇女组织的职能后，成立了专门的社会组织管理服务部门，对本区域妇女社会组织进行了分类统计，培育孵化了一批新的民间妇女组织，对公益性民间妇女组织的发展起到了一定的助推作用。

（四）女性参与者的流失与转向

对于公益性民间妇女组织来说，参与者是组织理念的制定者和具体实现者。20世纪八九十年代成立的公益性民间妇女组织的创始人和骨干成员当时大多在三四十岁左右，目前她们已经接近或到了退休的年龄。接班人危机成为困扰组织发展的一个普遍难题。

受访的三个妇女组织均表示，组织最需要的是复合型人才，特别是既有项目管理能力，又有研究能力，而又“不同于学院派的那种研究人员”（A学会负责人语）。究其原因，是因为公益性民间妇女组织的行动是一种社会运动，需要有理论研究和社会调查的支撑，而不仅限于帮助个体的女性改变困境，这样才能在满足妇女现实性需求的同时，提升妇女的性别意识，满足战略性需求，使妇女群体产生积极的改变。这就需要一批既有丰富的实践经验，又有必要的理论素养和知识积累的人来总结、引领和提升。如果没有一批兼具实践经验和研究能力的骨干人员，妇女公益事业只能在停留在“做好事”阶段。对此，C网络负责人这样解释：

如果你想推动一个议题发展，必须做研究。我们做研究的目的不是写论文，是为了作为倡导的一种证据，所以和学术性的研究差别还是挺大的。

A学会负责人则强调管理人员具有研究能力的重要性：

机构管理要有leadership，又需要筹资能力，还需要有在某个领域专家的水平，自己能出去做研究，做的研究在行业里能说上话。操作性要强，能把一个概念、理念变成实操的东西。

现实中，这种复合型的女性人才是最为稀缺的。原因主要有两个方面：一方面，公益组织人员工作时间长，工作强度大，但是在薪资待遇和社会保障方面则相对薄弱。由于制度设计的原因，公益组织的行政成本被压缩在很有限的范围内。根据《基金会管理条例》规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%；公益组织平均工资不得超过当地平均工资的两倍，否则不可享受减免税待遇等。同时，在社会认知上，公众对公益组织从业人员有较高的道德要求，公益从业者要求高薪必然面临着一种道德风险。这些都限制了公益从业人员拿高薪的可能，把高层次专业人才挡在公益圈外。另一方面，女性精英进入公益性民间妇女组织的时代背景和历史过程是无法复制的。20世纪80年代末90年代初，经济改革的快速推进带来了不同于在计划经济体制下的妇女问题，如女性入学招工难、女童辍学严重、离婚率升高等。这些问题吸引了一批来自政府、高校和妇联等部门的知识女性组织起来，开展研究并进行行动干预。她们是最早进入公益性民间妇女组织的“懂研究、会管理”的复合型人才。随着妇女研究的发展，20世纪90年代末以来，妇女研究逐步学科化，妇女研究的专业性和理论性大大提升。在此背景下，有的被访者认为，对性别问题感兴趣的女性精英更倾向于进入高校或研究机构开展学术研究，而非进入行动领域。这也使公益性民间妇女组织难以找到合适的人才。

四、公益性民间妇女组织的行动策略分析

（一）根植于本土经验的探索

登记难给公益性民间妇女组织带来的问题主要是法律正当性不足。为了弥补这一不足，公益性民间妇女组织依托妇女组织的理论资源和社会资本，探索通过增强组织的政治正当性和行政正当性，以树立组织的权威性和专业资质。

正当性（legitimacy），也译为合法性、合理性，是一个内涵非常复杂的概念。概括地说，它表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础。这种基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例。高丙中把正当性分解为法律正当性、政治正当性和行政正当性等概念，来解释民间组织何以能够在与法律不一致的情况下“正常”地存在并开展活动［25］。本研究借用这一组范畴来分析公益性民间妇女组织增强组织正当性的策略。

政治正当性表示组织由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的正当性。为了获得政治正当性，公益性民间妇女组织大都主动承担起一定的政治责任。一方面，公益性民间妇女组织有意识地使自己的主张与党政部门价值观相匹配。例如，公益性民间妇女组织提出“赋权妇女”等不易被现行社会接受的新观念时，为了减少阻力，往往在行动中使用社会熟知的“男女平等”价值观，这符合中国的基本国策，也是党政部门公开宣传的主流意识形态。另一方面，公益性民间妇女组织注意将自己的目标和行动表达为与政府的目标、政策相一致。目前，经济发展、社会稳定、民生改善是政府最关注的中心任务，因此民间组织常常积极宣示自己在“做好事”、促进社会和谐、为政府拾遗补缺方面的功能。通过话语转换的策略，公益性民间妇女组织获得了一定的政治正当性。

行政正当性表示民间组织由于遵守行政部门及其代理人掌握的规章、程序而拥有的正当性。民间组织的行政正当性可以由某一级单位领导以某种方式把自己的行政正当性让渡或传递过来。如果社团组织者本身就是相当级别的行政领导，那么这种社团就具有天然的行政正当性［25］。在中国的语境下，行政正当性经常比法律正当性还有效。对于公益性民间妇女组织来说，获得行政正当性的途径就在于通过频繁和政府部门、妇联、高校等“体制内”机构合作，与政府部门工作人员以及学界专家发展私人关系，或积极参加各类研讨会等“合法”活动，传递给社团一定的正当性。

A学会负责人表示，争取妇联的支持对民间妇女组织十分重要。例如在出国交流、项目合作等日常事务中，很多手续都需要与妇联的合作，而这些事情往往没有明确的规章制度，更多取决于妇联对该组织的态度。当地妇联如果了解、支持民间组织，当地的民间妇女组织工作开展就比较顺利。这就意味着，妇联可以向民间妇女组织传递必要的行政正当性。B中心则与当地政府部门一直有较好的合作，通过主动向政府部门汇报工作、邀请政府领导视察访问等方式争取政府部门的了解和支持。这种主动合作使B中心在一定程度上克服了以企业身份开展公益活动的障碍。

这些探索表明，增强政治正当性和行政正当性可以在一定程度上弥补法律正当性的不足。可见，即使在国家制度供给不足的背景下，公益性民间妇女组织还是有生存和运转的空间。这种空间有多大，则与组织寻求到的正当性相关。谋求正当性往往蕴含着许多复杂的操作和灵活的策略，尤其与组织创始人或负责人的背景、理念、能力、人脉等个人因素密切相关。公益性民间妇女组织不是均质的，每个组织都有自身产生、发展的社会环境和历史过程，因此也必然具有不同的优势和劣势。公益性民间妇女组织需要立足于自身经验，充分利用自己独特的优势和可能性去选择发展路径。

（二）扩大组织影响力的运作

民间组织的资金来源决定了它难以承受过高的行政开支。为此，公益性民间妇女组织就必须控制自身的科层化程度，使组织不要过于庞大。那么，如何处理组织发展规模局限与提高服务能力和扩大服务范围的矛盾，如何扩大组织的影响力以及培育孵化新的组织就成为组织的发展策略。

公益性民间妇女组织主要通过项目化运作，经过一段时间后，一些较成熟的项目就会形成新的品牌，并培养出新的管理队伍。这些项目经过孵化就可以成为独立的新组织。这些新组织有的是操作型的，有的是支持型的，但都仍然围绕着妇女/性别这个主题。这些组织之间再根据各自特点、分工发展横向的合作。而原来的组织更多地发挥业务指导、支持作用。这已成为公益性民间妇女组织发展的一种新趋势。

最近两三年来，B中心在一些项目点逐步把项目委托给当地的妇女组织来做，由中心的团队发挥监督、管理、引导的作用，同时提升中心团队的管理能力。

我们的团队不能再做具体的项目，而要教他们怎么做项目，怎么提升和管理，不偏离我们组织的使命和目标。……我们的目标就是总结出一套经验来，然后把下面一些不同阶段的草根组织真正地培育和孵化。它成长起来以后可以问政府和基金会要钱了，我们就撤退了。

组织结构扁平化和培育孵化新组织，保证了组织运行的低成本和高效率，同时，也有利于实现公益性民间妇女组织赋权妇女、提升受益群体能力的组织使命。这一行动策略的结果是公益性民间妇女组织数量的增加和能力的提高。可以说，这是公益性民间妇女组织在应对资金困境的过程中创造出的新的发展路径。

（三）整合多方资源的努力

根据资助方的不同特点，公益性民间妇女组织发展出了整合多元化资源的策略。近年来，随着国际机构援助的减少以及国际资金的政治敏感性问题，公益性民间妇女组织在有意识地减少国际机构资助的比重，越来越多地向国内资助方寻求资助。由于不同的资助方有不同的资助重点，公益性民间妇女组织可以根据要开展的项目性质来决定寻求哪种来源的资金资助。例如，涉及儿童教育和养老服务的项目，可以申请政府购买社会服务；涉及妇女维权，以及性别意识传播和倡导的项目，则可向境外的机构申请资助；涉及妇女发展、直接为妇女提供生活服务的项目，可以向企业的社会责任部筹资等。

此外，较成熟的公益性民间妇女组织还可以通过成立非公募基金会的方式来筹集资金。公益性民间妇女组织处于公益链条的下游，是直接提供服务的，但是却具有上游的国际机构和基金会没有的优势。她们实践经验丰富，了解基层妇女的实际需求，善于处理项目执行过程中出现的各种复杂情况。这些都是处于公益链条上游的资助者无法掌握的。当一个公益性民间妇女组织发展成熟了，成立了自己的基金会，就可以实现从“输血”到“造血”的转变，更好地开展契合妇女群体需求的活动。

B中心未来的愿景是希望注册一家真正自己的基金会，专门资助草根妇女组织。

我们希望最好能注册一个基金会。我们的发展势必往那个方向走。没有人能按我们的思路成为我们的基金会，只有自己成为基金会的时候才能真正地统领下面的组织，让他们做业务性的东西。你做方向性的支持，你的团队才能用得上。

（四）凝聚参与者的策略

以往公益性民间妇女组织的骨干力量多是从体制内出来的妇女精英，加上社会热心公益人士组成的志愿者队伍，整体来说年龄层偏大。随着性别研究和公益事业的发展，一批具有硕士、博士学位的青年高学历人才带着行动研究的视角进入民间妇女组织。同时，志愿者的人群更加年轻化，在校大学生公益意识尤为高涨。与以往的体制内精英相比，这些青年参与者缺少丰富的社会经验和社会资本，但他们的独特优势在于熟悉互联网和移动平台，可以积极利用论坛、博客、微博、微信等社交媒体参与性别问题的讨论，影响舆论和大众文化。这些变化在一定程度上缓解了组织人才缺少的困难，也改变了以往由专家、学者、名人等有社会资本的精英主导的妇女运动形态。

C网络主要通过年轻人广泛参与来进行同龄人之间的“同伴教育”。负责人指出：

妇女运动早年最大的问题就是有门槛，有年龄、知识身份的科层。你要想大的发展，要很多很多人参与进来。但在那种体制里，年轻人没有自己的位置，没有主体性，只能做一个辅助。实际上年轻人可以做一些别的，比如教育其他年轻人。（参与范围）大了以后许多形态就不一样了。

在公益组织中，年轻人得到的工资待遇可能不高，但是却可以在社会活动能力、综合素质以及社会资本积累等方面获得迅速成长。这是公益性妇女组织吸引人才的重要原因。C网络重视为员工提供个人发展平台。当被问到组织能给予员工什么时，负责人回答：

在这个组织比在其他组织工作得到的机会更多。比如她们现在毕业一两年就可以去给别人讲课，一般人很少有这种机会。开始自己做很难，所以就大家一起商量，现在她们都可以了。还可以去追求自己的社会影响力，不是只做一些辅助别人的工作。

B中心则通过有意识的组织建设，吸收来自不同背景的人才，合理化组织中的人员结构，从而提升组织的能力：

中心最早的时候，超过一半的工作人员都是来自这个群体（指受益者群体）。（她们）容易和群体打成一片，但局限就是很难达到符合发展需求的高度。现在我们的人员结构就比较合理。这个群体来的不到1/3，另外一部分是返聘的政府系统、妇联的退休人员，另外高学历的达到1/3。这样学术背景的站得更高，政府体制内的更有经验，能把住方向，来自群体的有更强的亲和性。这些人组成不同的团队，分布在各个团队里，能够推动中心最初的使命上一个台阶。

公益组织的从业人员最重视的是能为社会、他人带来多少改变，以及个人在此过程中的成长和被社会的认可。被访谈的三个组织都表示，吸引员工最主要的原因是对公益事业的热情。因此，公益性民间妇女组织可通过团队建设，扩大参与者范围，一方面营造独特的公益组织文化，提升员工的参与感和成就感，另一方面重视为员工提供上升和发展空间，以此来吸引人才，留住人才。

五、结论与分析

实践经验表明，虽然公益性民间妇女组织兼具民间组织和妇女组织的双重“边缘”身份，但是，通过增强组织正当性和资质、扩大组织影响力的运作、整合多方资源以及凝聚参与者等行动策略，可以在一定程度上应对这些环境影响。

这些行动策略是在当前社会组织管理制度改革和妇女运动发展的一个特定交叉点上展开的。民间组织面临的治理环境是动态和多样化的。在国家治理体系能力现代化进程中，政府不断改善民间组织管理制度，由控制性管理向服务性管理转变。在此过程中，公益性民间妇女组织积极主动地采取各种行动策略，不断寻找、创造、拓展自己的活动空间。这种寻找和创造增加了社会自治成功的案例，提高了政府对社会自治的信心，构成了国家与社会之间良性的互动。

公益性民间妇女组织运作模式与20世纪90年代相比已发生变化。以往由性别意识较强的精英女性主导、国际机构资助、专家学者共同参与的组织运作模式面临挑战，体现在领导人逐渐换代、组织小型化、国内资助比例上升、参与者年轻化以及重视互联网技术对社会议题的推动等方面。这些变化改变了公益性民间妇女组织的组织结构、人员构成和工作方式。如果一个公益性民间妇女组织还按照原来的模式工作，已经不能适应形势和环境的变化。那么，公益民间妇女组织应如何在新形势下，立足现有政策空间，通过创新手法运作各种资源，以有效地生存与发展，是需要进一步深入研究的课题。

从对公益性民间妇女组织个案研究看，建立妇女组织之间的合作机制十分必要。一方面，妇联应积极建立与公益性民间妇女组织的合作机制，把联合民间组织作为重要的工作战略，在工作机构、经费预算等方面进行相应设置，支持公益性民间妇女组织的发展；另一方面，公益性民间妇女组织也要积极寻求与妇联组织开展合作，增加信息沟通和专业性交流。这样才能实现妇女组织之间的有益互补与资源共享，实现妇女组织在推进性别平等中的历史使命。

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责任编辑：玉静

Research on the Policy Environment and Action Strategies of Philanthropic Women's Organizations

SHI Xin
(
Women's Studies Institute of China,All-China Women's Federation,Beijing 100730,China)

women's organization；NGO；philanthropy；influential factor；action strategy

The paper analyzes the major influential factors on the development of philanthropic women's organizations from dimensions of policy space，philanthropic ecosystem，cooperation among women's organizations，and participating，and explores the action strategies of these organizations.The study found that the major influential factors could lie on policy tension，unawareness of gender in philanthropic ecosystem，lack of mechanism of cooperation among women's organizations and the outflew of women talents，etc.In tackling these problems，philanthropic women's organizations have developed action strategies including localization，decentralization，integration of multi-resources and expanding the scope of participation，which influences the developing path of these organizations to a certain extent

D422.4文献标识：A

1004-2563（2016）03-0044-10

石鑫（1979-），女，全国妇联妇女研究所助理研究员。研究方向：妇女运动、妇女组织。

本文得到中国妇女研究会与汕头大学妇女研究中心“2012-2014年度中国青年学者妇女/性别领域的实证研究项目”的资助。在文章撰写和修改中得到项目组相关专家指导以及三家民间妇女组织的支持，在此一并感谢。