回归公共性：高考“专项计划”政策的反思

●　张　微　孟芯纬　朱　平

回归公共性：高考“专项计划”政策的反思

●张微孟芯纬朱平

经济教育变革引发的高考招生区域失衡与生源阶层差距扩大，是贫困地区实施补偿性政策的直接动因。在精英主义政策的导向下，专项计划政策文本的模糊性、缺乏公共性以及广泛使用性等特点，使得“高考专项计划”沦为一项象征性政策。深化公共教育体制改革、加强教育政策过程的公共性、推进教育问责制度的构建，是“专项计划”公共性价值回归的路径选择。

专项计划；象征性政策；公共性

自改革开放以来农村学生考入重点大学的比例日渐降低，实证研究表明，清华大学新生中县级中学以下生源从上世纪80年代，由50%左右下降到不足20%［1］。北大新生中农村生源所占比例从1985年的27.3%下降到1996年的19.6%，10年间下降了近8个百分点［2］。2011年全国考生“一本”平均录取率8.5%，实施定向招生的贫困县，“一本”平均录取率5.7%［3］。如何有效提升“寒门”学子重点大学录取率，仍是尚待解决的难题。

2012年，教育部联合发改委、财政部等部门发布《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》，要求在普通高校招生计划中专门安排适量招生计划，面向集中连片特殊困难地区 （以下统称贫困地区）生源，实施定向招生。在此背景下，全国各重点高校相继开展针对农村学生的补偿性政策——专项招生计划，从高考招生倾斜政策效果来看，均不同程度提高了中西部贫困地区的高等教育入学率。据统计资料显示，北京大学2015级本科4006名新生中，农村生比例又创新高达到19.14%。近两年，北大通过积极响应党中央关于贫困地区专项计划的部署和实施“筑梦计划”，实现了一批优秀“寒门学子”的梦想。但只是通过简单化的调整招生政策，仍不能从根本上解决中西部教育资源分配不均衡的现状，招生人数的提升却不能解决根本的社会问题。

目前，我国教育政策的研究正由“价值中立”向“价值涉入”模式转变，这也成为教育政策价值分析的前提。教育公平是社会公平的基石，教育政策作为社会政策的重要组成部分，应旗帜鲜明的将“公共性”作为教育政策的核心价值。反观当前教育政策可以发现，在确立、制定以及实施过程中顶层设计、精英主义理念大行其道，教育政策俨然成为精英阶级维护自己利益的工具和手段，教育政策的公共性更无从谈起。

一、高考“专项计划”政策的内容解析

教育政策从根本上而言是公共教育利益与资源的权威性配置，优化公共教育资源与利益的配置是维护与实现教育公平的关键。2012年3月19日，教育部、发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部以及国务院扶贫办等五个部门联合发布了《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》（以下简称 《通知》），针对这一政策，随后相继出台多项规定以及新增计划，来提高农村学生进入重点大学的比例，畅通农村学子纵向流动渠道，缩小区域入学机会差距。以2015年为例，教育部在《关于做好2015年重点高校招收农村学生工作的通知》中再次强调畅通农村和贫困地区学子纵向流动渠道，将专项计划作为促进入学机会平等的有力手段。政策明确说明“农村贫困地区定向招生专项计划由中央部门高校和地方 ‘211工程’高校为主的本科一批招生学校承担，招生规模为5万名”，并且“地方重点高校招收农村学生专项计划由各省（区、市）本地所属重点高校承担，招生计划由各省（区、市）根据本地实际情况确定，原则上不少于有关高校本科一批招生规模的3%”。

在政策内容方面，由于我国城乡二元结构的现实性，使得各种优质资源集中于城市，专项计划通过入学机会的倾斜，对“有关高校特别是农村学生比例相对较低的高校，要进一步加大工作力度，扩大招生名额，努力使本校农村学生比例明显提高”，使弱势群体获得与他人相等的入学机会，并且规定“同批次内生源不足时，不得擅自将未完成的计划调整为普通计划录取，应通过多次公开征集志愿方式录取。经征集志愿仍未完成的计划，应适当降分录取，确保完成招生任务”，从而改变一部分“寒门”学子无法进入名校的难题。

在政策具体制定方面，自2012年起，21各省（区、市）连续五年面向14个集中连片特殊困难地区690个贫困县，生源地省份根据该省具体情境划定扶贫区域，重点以边远、贫困连片区域为主，贫困学生通过“阳光高考”网络平台报名。报考专业以农林、地矿、医学等其他适农涉农的区域急需专业为主，被录取学生入学报到后不迁移户口，在校学习期间不转学、不转专业。通过区域划定和专业定向，提高了政策的针对性和受众性，落实对政策制定之初的意义的还原。

实施专项招生计划，能否从根本上解决中西部地区农村生源差异问题？短期内，补偿政策是会产生积极影响，但从长期看来，专项招生计划是涉及庞大考生利益的重大问题，量的增加并不能改变对质的追求。我们应扩大视野，超越高考招生计划调整政策，着眼于改善中西部教育资源分配不均衡的现状，加强农村师资建设以及物质保障，构成农村教育发展的良性循环。

二、“专项计划”：一项象征性政策

《通知》中有关“专项计划”的“准入条件”包括具有贫困地区户籍和当地高中三年学籍等条件，使该项政策的公平性备受质疑。暂时没有明确的配套选拔标准，难以克服招生过程中主审者的主观意识，使《通知》实施的权威性矮化。笔者通过对《通知》文本以及随后几年的教育部颁发的《关于做好重点高校招生农村学生工作的通知》的解读认为，“专项计划”存在三大问题。

第一，《通知》的颁布，若仅针对少数农村学子，则表明政策的制定依旧沿袭“精英主义”的政策制定模式，凸显了该项教育政策的“体制吸纳”和“精英结盟”的功能［4］。《通知》中明确提出“具有贫困地区户籍和当地高中三年学籍”，“教育部根据需求建议，按贫困地区生源比例等因素安排分省计划数量”［5］。这些看似简单的条件，背后却暗含政策最后的受益者只能是“寒门学子”中的少数人。由于我国户籍制度和高考分省定额制度的存在，导致特殊现象的存在——高考移民。我国人口流动数量庞大，很多人为追求更好的生活背井离乡，随迁子女也随着父母进入城市的学校，但在升学过程中由于未达到迁入地的落户标准或者“异地高考”的年限要求，只能回原籍进行高考。且不说往来的繁缛事项耽误学子学习，机会成本的计量难以估量，若选择在高中继续享有高质量的教育资源不只会面临无法“异地高考”的问题，“专项教育”的机会也会丧失。可以预测，该项政策将导致“寒门学子”内部群体的分化，贫困地区中的少数人通过该项政策实现进入重点大学的机会。然而，绝大多数的普通农村学子无法享受“专项计划”带来的收益，进而陷入某种意义上贫困地区教育的杰斐逊主义和杰克逊主义的困境。

第二，政策文本的模糊性与策略性解读，只是解决农村学生进入高等学府“量”的问题，并不能达到“质”的变化。一方面地方政府、有关高校的自由裁量权过大，导致“策略空间”的产生。《通知》中要求各级教育部门要“根据需求建议，按贫困地区生源比例等因素安排分省计划数量，有关高校按要求编制分省分专业招生计划”。可见，地方教育部以及省部属高校在政策执行中拥有较大的自由裁量权，使得教育政策在执行过程中充斥着利益的博弈，从而展现出讨价还价的现实图景。另一方面，2012年《通知》的制定只是“专项计划”政策的指导性文件，随后几年与“专项计划”相关的政策以及各大高校的“逆向歧视”政策，都只是在提高重点大学的农村学生比例，却没有问责该现象背后的原因，这很可能在一定程度上削弱“教育补贴”政策的实施效果，治标不治本。从教育社会化的观点来看大学招生像一面镜子折射出社会变迁，重点大学里农村学生比例不断下滑是伴随着社会经济和人口结构变化的结果。

杰罗姆·卡拉贝尔就曾在《被选中的：哈佛、耶鲁和普林斯顿的入学标准秘史》中写道“耶鲁怎样招生，关系的已远不止耶鲁本身。因为录取过程的公平性将反映整个系统的公正性——而这事关这一系统的合法性”［6］。20世纪80年代大学里农村学生比例高达30%—40%，是因为那时农村人口占总人口的80%；今天城市人口比例已经接近50%，仅略低于农村人口比例［7］。此外，在“唯分数论天下”的考试制度下，即使在实行新高考制度的江浙地区，也不可避免的对学生进行多项学科的反复训练，以提高考试的熟练程度。实现这一途径的基础是教育投入，家庭资本尤为重要，与户籍无关。经济条件优渥的家庭对子女的教育投入必然会高于农村家庭，而在城市读书的学生拥有的学习资源远远高于农村地区。若要从根本上解决这个问题，不仅要从观念上加强教育平等的理念，更重要的是，要从技术上，结合当地经济条件以及学生自身优势制定出有利于提高当地经济效益的大学录取招生制度。简单地进行招生政策的调整，贫困地区学生的入学比例是有所上升，却可能在未来产生更多更复杂的社会问题。

第三，“专项计划”由于面向范围窄不具有广泛适用性以及“策略空间”的存在使得该项政策象征意义大于实际意义，这也反映出我国当前教育政策普遍的“镜像政治”的特征。通过对《通知》的具体考察可以发现，这次的“专项计划”政策很可能带来“反向歧视”。正如美国著名的巴基案，由于当时加利福尼亚大学对少数族裔的特殊招生政策，导致巴基的成绩虽然远远高于少数族裔却仍未被录取。虽然最终通过法院调停巴基得以入学，但这一极端事例也反映出此类招生政策带来的反向歧视。重点高校的招生名额有限，虽然对于贫困地区学生实行提前招生的制度，但如果高校招生总数不变，对城市学生就是不公平。本来的弱势群体得到政策的倾斜，从原来的非弱势群体角度看来，就受到一定程度的反歧视，按照罗尔斯的正义理论，一部分人的公平的实现不应以牺牲另一部分人的公平或利益为前提，这不是真正的公平。对于农村学生的招生名额应该是原计划上的增量，这样可以避免“抢先夺取优质教育资源”这一不公平现象的产生。因此，“专项计划”是否是“象征性政策”，取决于个别省级部门，各大高等学府在制定“专项计划”办法时是否遵循“公共性”的理念与价值。

三、“专项计划”：公共性价值的缺失

在解读“专项计划”相关的多项计划中笔者发现，我国教育政策存在不同程度的“公共性”缺失问题，彰显出我国教育政策顶层设置下的“镜像化”问题。教育政策对于“市场价值”、“经济增长”、“产业结构”乃至“精英集团”的功利主义的价值追求，政策要考虑功利，但也同样考虑公正。一个行为哪怕再符合经济和效益原则，如果背离了公正的底线，那也是不行的［8］，严重损害了教育政策的“公共性”。没有科学、民主的决策，这样的教育政策很难促进教育的发展。

首先，“专项计划”的出台，只是针对教育现象表征问题的解决，并没有深入教育体制改革的实际，达成改革共识。现行教育环境下，“唯指标论”往往变成政策制定之初的动因。高水平大学中贫困地区大学生的占比下降，并不是单一的指标性问题，这也表明以提高指标来解决当前问题是暂时性的，并不具备问题解决的常态机制。要根本性转变这种占比失衡的问题，就要着手深入教育体制改革的实际当中，从内而外的改革是问题解决的优选，短期的数据性指标可能无法达到预期，治本往往更加切合教育本质。另外“改革不仅仅是一些政策的转换，首先是文化理念的培养，政策转换只需瞬间就可以完成，理念培养却需要未雨绸缪，耽误不得”［9］，所以达成一种驾驭改革的共识也迫在眉睫。

其次，公共性作为一项政策制定的初衷价值要求，是贯穿于政策始终的本位概念，但是在宏观政策出台和具体细则的制定过程中，却并没有凸显出政策本身公共性的价值所在。专项计划的公共性价值的凸显，需要从多方面进行考量，在不同的层面，公共性价值的表现方式存在差异。通过对于受众群体和受众范围来看，决定了专项计划权力获取的不对等性，直接决定了一项公共政策的公共性价值的根本局限。对于目前“专项计划”的制定，从指标本位出发，希望实现价值本位的宏观意图，却忽视了在政策制定之初就应该遵循的公共性价值最大化原则，为政策主体在自由裁量基础上的失位行为留下足够的空间。

最后，政策的执行和评估机制存在缺陷。政策的执行需要在公共环境中顺利运行，不仅需要政策的执行效度达到预期的要求，而且能够彰显良好的公共性价值，对于这种执行效度和公共性价值的评估，作为事后监督评价机制的一部分，理应独立于政策运行主体之外。但在“专项计划”的微观细则中，高校既作为政策制定和执行者，也作为政策的监督方，双重身份的交叉，弱化了政策的监督和执行机能，对于政策评估的结果，具有主体倾向性，难以保证实现政策的公共性价值。

四、“专项计划”：公共性价值的回归

教育的公共性，不仅要表现在教育所具有的直接使人受益的的特点，还应具有间接使社会受益的责任和功效。专项计划公共性价值的缺失与教育产业化过程中所形成的特殊利益集团有关，也与我国长期实行的城市二元化体制有关，还与我国传统文化中的“特权文化”与“人治传统”有关。要改变这一现状，需要从以下几方面改进。

第一，深化教育体制改革，凝结教育改革的共识，切实贯彻落实贫困地区教育均衡发展。对于贫困地区的高考招生倾斜政策，应与“异地高考”等改革措施相协调。教育部和各地逐步放开“异地高考”的限制，一方面有利于进城务工人员子女就近读书、参加高考，促进考试公平和教育公平；另一方面也存在着“加剧中国农村社会的衰败和农村教育的衰落”等风险［10］。对于享受加分政策的考生，应进行深入调差，避免非贫困地区考生通过不正当手段获取专项计划名额。此外，应进一步放开专项计划的限制性条件，扩大政策的受益范围，打破“精英政策”的利益格局，构建更加多元化的利益表达渠道。“专项计划”政策落实归根结底需要改变当前教育资源无法均衡配置的问题，打破利益僵局，规避政策制定过程中的“精英结盟”现象。只有这样，才能最大程度的保证教育公平和考试公平，使更广泛的群体受惠。

第二，“公共性”应该成为我国教育政策从政策问题建构、议程设置、政策制定、政策执行、政策评估乃至政策终结等各阶段的价值回归，作为一种价值或理念弥散在整个教育发展的各个层次、领域以及环节。教育乃立国之本强国之基，教育政策若丧失了公共性就可能变成某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。教育政策的制定不能一味的强调数量，应更关注质量，克服政策制定时的“家长制作风”、“长官意志”，准确把握教育改革的复杂性，制定全面有效切实可行的“专项计划”将教育公平落实到实处。通过细化“专项计划”的相关规定，规约地方政府自由裁量权，防止“策略空间”的产生，使“寒门学子”切实受惠。否则，政策在实践中就难以执行和遵守，教育功能的实现就难以保证，想通过高考补偿计划改变教育格局更是空中楼阁。

第三，对政策的执行过程及执行结果进行监督和评估，引入第三方评估制度。制定相应的规章制度，确保高校招生计划的公平公正。对于接受专项计划的学生，学校应进行后期跟进并汇总情况，并对相关信息公开，建立教育信息公开机制，杜绝造假和以权谋私行为的产生。若想从根本上解决教育资源区域分配问题，不能仅仅将专项计划止于高考招生，一个好的政策能否带来好的效果，关键在于执行和后期配套措施的跟进。专项计划作为一个弱势补偿的政策应当同时与其他针对贫困学生的弱势补偿政策形成良好的沟通，贯穿始终。

总之，高考招生的专项计划意在促进教育公平，但这种补偿政策只是治标，并不能从根本上消除由于地理位置等区域因素以及历史文化因素造成的教育不平等现象。教育改革涉及诸多方面，难度较大，尤其是当今社会考试趋于多元化，教育政策核心价值“公共性”的实现更加不会一蹴而就，政策在执行过程中仍需要不断完善并加强社会对政策和公平的理解。唯有此，我国公共教育体制改革才能够顺利推进，教育政策的“公共性”价值才不至于成为梦幻的乌托邦。

［1］当名校之门向寒门学子关闭［EB/OL］.（2015-3-11）［2015-04-20］.http://learn-ing.Sohu.com/s2012/country/.

［2］叶铁桥，张晔，郝帅斌.城市学生保送大学机会系农村学生17倍［EB/OL］.中国青年报，2012，5.

［3］沈洋等.中国高招录取倾斜“寒门”推进教育均等化［EB/OL］.新华网，2012，7（22）.

［4］吴红.论农村治理过程中的体制吸纳与精英结盟［J］.湖北行政学院学报，2012，（4）：50-53.

［5］教育部，国家发展改革委，财政部，人力资源社会保障部，国务院扶贫办.关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知［S］.2012-3-19.

［6］杰罗姆·卡拉贝尔.被选中的：哈佛、耶鲁和普林斯顿的入学标准秘史［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.5.

［7］重点大学农村学生比例为何上不去［N］.光明日报，2015.9.

［8］［9］杨东平，何怀宏，周国平等著.问诊中国基础教育［M］.长沙：湖南教育出版社，2008：153.161.

［10］李涛，邬志辉.中国实施“异地高考”政策后亟待预防的三重风险［J］.教育发展研究，2013，（Z1）：13-14.

（责任编辑：曾庆伟）

张微/广西大学在读研究生，研究方向为高等教育管理孟芯纬/广西大学在读研究生，研究方向为高等教育管理

朱平/广西大学教授，博士、硕士生导师；研究方向为高等教育理论，高等教育管理