优质与公平：*中国基础教育的战略选择

●　杨克瑞

优质与公平：*中国基础教育的战略选择

●杨克瑞

中国政府在基础教育发展中历经波折，始终处于优质与公平的两难的选择之中。其中的误区就在于，二者的责任都集中于政府一身。破解之道就在于教育市场体制的建立，这也意味着政府应当从过去的全能型政府走向有限责任政府，实现政府教育职能的转身，即政府保障教育的基本公平，由市场提供优质教育资源的供给，如此方可以最终形成政府与市场各司其职的现代化教育新体制。

基础教育；义务教育；优质教育；公平教育；教育市场化

“学区房”、“择校难”这些人们热议的话题背后，无不反映出人们对于优质教育的强烈需求。的确，优质教育是人们都渴望的，公平教育同样是人们的基本追求。然而，优质与公平，这是鱼与熊掌的关系，其内在的冲突性，却一直没有引起充分的重视。中国基础教育的基本政策，恰恰就是在这二者之间左冲右突，左右为难。正是在这种困境之中，中国的基础教育才不得已选择了均衡化发展战略。显然，对于基础教育优质与公平的最终追求，基础教育的均衡化战略似乎只能是权宜之计。因此，如何走出优质与公平的二难处境，正是中国基础教育必须正视的战略选择。

一、政府无限教育责任的反思

基础教育，通常是指小学阶段至整个中学阶段的教育，其相对于高等教育而言，具有基础性作用。之所以将教育的优质与公平问题限定在基础教育阶段，这是因为它与高等教育乃至幼儿园教育都有着鲜明不同的特点，即它基本上属于义务教育的范畴。新中国成立以来，中国的基础教育政策几经变迁，虽然人们能够透视出其中的历史背景，但仍然绕不开一个最为基本的理论认识，即教育一定是政治化的产物？是否可以有自己的发展逻辑？显然，教育要走出自己的发展逻辑，就必须走出泛政治化的阴影。政府与教育的关系，也必须从暧昧走向清晰，即能够清晰界定政府的教育职能。

应该说，政府与教育的关系，特别是基础教育阶段政府职能的确立，这是义务教育运动的一项成果。义务教育意味着政府主动承担起全民基础教育义务，但在具体的理解与实践过程中，各国有很大的不同。这不仅有义务教育年限长短的参差不一，更重要的是，具体到义务教育的意义及实施方式方面，世界也并没有统一的模式。通常，人们认为义务教育是现代化工业发展的必然。但是，在工业革命的发源地英国，其并非义务教育运动的发源地，而且其推广力度也明显低于欧洲大陆国家。英国直到1870年才通过了《福斯特法案》，即教育署署长福斯特提出的义务性质的初等教育法案。更值得注意的是，该法案的目标，也仅仅旨在弥补基础教育发展的不足，即在没有学校的学区，设立公立初等学校。所以，英国政府介入基础教育的使命，在于弥补教育资源的不足，为社会提供充分的教育机会，就此而言实现了教育机会的公平。

如果非要探究其中的关系，历史的真相恰恰是，义务教育运动的兴起，并非工业革命的使然，反而是宗教改革的一项副产品。1517年马丁·路德在德意志地区所掀起的宗教改革运动，就是希望人人直接阅读《圣经》以实现个人的信仰，即“因信称义”，从而摆脱天主教牧师的愚昧教育。这种教育启蒙的思想，在后来的启蒙运动中得到了进一步的发展，形成了影响广泛的公共教育思想。例如，曾任法国任布列塔尼高等法院的总检察长拉夏洛泰（La Chalotais），在1761年和1762年两次为高等法院草拟《关于〈耶稣会规程〉的报告》中都严厉抨击了耶稣会对法国政治与教育的不良影响，强烈主张教育的目的应是培养国家公民，这样的教育，无疑应由政府来承担实施。［1］不难看出，当初欧洲一些国家的政府建立公共教育的初衷，在于限制罗马天主教的教育权，从而使民众的教育摆脱宗教思想的束缚，走向世俗化的公共教育。换句话说，公共教育思想的源头，来源于世俗化教育，而非今天公共产品理念。然而，正是因为有了公共教育的长期实践，后来又附会出了教育公共产品的理论，这显然是一种典型的因果倒置认识。

明白了英国义务教育的缘起，有助于澄清一项基本的理论认识，政府在义务教育阶段的职能到底如何界定？英国的情况至少表明，政府义务教育的职能，是有限的。其在推进义务教育运动中，并没有包揽义务教育活动。换句话就是，政府有提供教育的义务，但这决不是一项排他性规定，并没有排斥其它社会个人或团体举办教育。正是有了这种看似保守的教育制度安排，英国保留了大批收费高昂的优质学校，即公学（public school）。换用今天经济学的话语分析，义务教育的供给，可以是政府，但更应该是市场。二者选择的合理机制应当是，只有在市场供给不足的情况下，政府才有必要弥补市场的失灵。确立义务教育的政府有限责任，恰恰是明确政府教育定位的基本前提。

义务教育过程中之所以往往难以界定政府的职能边界，原因还在于，政府义务意味着社会福利，而扩大福利往往可以占据道德的制高点。正因如此，义务教育运动总是被人们视为正面的积极活动，对于其发展的边界很少受到社会的反思，政府的教育职能也随着膨胀，日益走向无限责任状态。［2］反观一些冷峻的批判观点，更显得尤为可贵。1979年，美国著名经济学家弗里德曼（Milton Friedman）对美国的教育体制提出了尖锐的批评，“学校的问题在哪里？”在他看来，公立学校如同公共卫生事业一样，低效与浪费。他甚至把公共财政体制比喻为经济宇宙中的“黑洞”，它在吸收资源的同时，“释放”的生产却在收缩。［3］既然不经济，政府的公立学校为什么又能够大行其道呢？弗里德曼对此问题进行了更为深入的剖析。在他看来，视教育为国家的责任，这并非教育观念的进步。“尽管这些论点都是在增进公众利益的名义下提出的，但教育和行政管理人员对公立学校运动的支持，大部分出于自私自利的狭隘动机。他们期望，由于是由政府而不是由学生的家长直接交学费，他们将得到更牢靠的职业、更有保障的薪金收入以及对教育更大的控制权。”［4］这样的分析，的确给人以入木三分之感。然而，说出了问题的真相，未必就能够受到社会的欢迎。不过，即便退一步而言，貌似免费的义务教育，也不等于家长不交学费，只不过是用纳税的方式，完成了间接交费而已。

无论怎样，在义务教育的名义下，政府到底应当提供何种质量的教育水平，显然是难以界定的，但决不是无限责任的。一方面，政府提供义务教育的财政来源是有限的；另一方面，市场化背景下的政府，本身就应当是有限的，其只能提供最为基本的权利服务。这种最为基本的权利服务，实质就是为社会提供公平与正义。如2000年美国克林顿总统签署“农村教育成就计划”（Rural Education Achievement Program），就是美国政府为农村学校教师和学生所提供的专项补助，这就是政府在教育公平方面所做出的努力。［5］而优质教育根本就不是美国政府的议题，市场，为其供给了充足的来源。

二、优质教育有效供给途径分析

提供大量的优质教育，这是我国社会主义建设的重要使命。正是由于我国基础教育阶段优质教育有效供给不足，才出现了广受诟病的“择校难”问题，这既加剧了人们对于教育公平的渴望，同时也助推了出国留学的低龄化，形成了巨大的外汇流失。那么，面对巨大的优质教育需求，政府如何来承担这一历史使命呢？

传统上，人们往往会不加思考地将这一希望寄托于政府，希望政府能够提供充足的优质教育。然而，这里事实上包含着一种理论上的悖论，即全部优质的教育，是否还被认可为优质教育？部分优质教育，这显然又回到了重点学校模式，有悖于当今的教育公平理念。换句话来说，优质教育靠政府供给，这可能就是一种认识误区，亟需批判，也亟需当前教育政策部门对此能够清醒地认识。为什么说优质教育的实现不能依靠政府提供？这在中国是一个较为复杂、被人们所长期误会的一种认识。首先，误会的根源在于义务教育的福利观。既然人们相信义务教育应该由政府来提供，自然，人们也希望政府所提供的教育是优质的。可这里的问题就在于，政府所提供的教育，首先必须保证公平，即统一。如果政府举办的公立学校是标准统一的，其优质又如何体现呢？

“择校难”成为了中国特色的一道教育难题，它既冲击了传统貌似公平的教育秩序，也限制了一些富裕家庭的子女对优质教育的消费需求。中国的教育主管部门充分发挥了行政管理职能，以学区模式严防死守，画地为牢。完全以行政命令的方式建立的僵化教育制度，是一种人为的制度壁垒，其结果只能是怨声载道。那么，有没有一种疏导的方式来化解择校过程中的矛盾呢？这就应当从理论源头上来梳理优质教育的有效供给问题。

优质教育的有效供给是否充分的问题，实质上是一种市场均衡问题。首先，优质教育的产生，是市场竞争发展的结果，其必须依靠市场的机制与力量。这是因为，优质首先是比较的产物，没有竞争与比较，自然无从判断优质的存在。其次，优质教育体现了经济发展到一定阶段后人们对教育消费的差异化需求。生活水平的提升，必然带动消费品牌化的发展，反映在教育上，就是人们对于优质教育的大量需求。显然，差异化的教育需求，只能是教育市场充分发展的结果，而不应是来自政府供给。

从实践上来看，国内外真正的优质教育，都是市场供给的结果。众所周知，英国在基础教育阶段拥有举世公认的优质学校，这就是以伊顿公学为代表的贵族学校，一种历史悠久的私立学校，即所谓的公学。显然，英国的优质教育，来源于市场供给，而非政府供给。市场自动形成了优质教育的均衡，政府反而静享其成。美国上世纪末兴起的特许学校（Charter School），更是将教育的自由选择权交给学生及家长，借助于市场的力量来推动教育的优质化发展。［6］特许学校之“特”，就在于它打破了学区制的弊端，鼓励家长的自由选择，让家长掌握教育评价的话语权。［7］由此看来，如果建立了顺应市场的疏导机制，家长消费的自由就是可以得到尊重支持的，品牌学校就可以享受到市场的青睐，“择校难”的问题，自然迎刃而解。只不过，公办学校的收费，属于财政性收费，统一上缴财政，再反过来支持薄弱学校的发展，这其实是一举两得的妙棋。只不过，由于当前中国僵化的教育体制，“择校”问题不仅难倒了学生及家长，甚至也捆着了教育主管部门的手脚。

坚持教育的改革，就要勇于攻克“深水区”。中国未来优质教育的供给改革，必须依赖于教育市场的发达。可喜的是，中国的改革开放为教育市场的发育提供了前提条件，借助于市场的力量已经初步形成了一批优质教育资源，这既有完全意义上的私立学校，如北京私立汇佳学校、上海民办金苹果学校，也有公办学校改制后形成的民办公助学校，如山东省昌乐二中。特别是后者，对于以公办学校为主体的中国基础教育界而言，更具有借鉴推广价值。

2002年，昌乐县政府与山东科文科技有限公司达成了为期九年的教育合作协议。山东科文科技公司负责昌乐二中新校区的投资，获得了学校品牌的使用权。强大的资金注入也使学校焕发了新的生命力，其从2008年开始相继整合了潍坊市奎文实验初中、潍坊实验中学、潍坊峡山双语学校，以及滨州行知中学等。显然，借助于市场的力量，昌乐二中犹如滚雪球般发展壮大，依靠品牌完成了学校管理和教学理念的输出，成为了山东当地优质教育的典型代表。［8］因此，当地盛传这样的认识，“潍坊教育看昌乐，昌乐教育看二中”。昌乐二中，可以说就是依靠市场力量办好优质教育的成功典范，为中国的教育体制改革探索了一条成功之路。值得注意的是，鉴于昌乐二中在市场改革中所取得的巨大成功，其合同即将到期时，昌乐县政府和投资方协商决定，保持着昌乐二中目前的民办高中模式！

民办优质教育的成功之路，充分表明，市场才是优质教育的最佳提供者，优质教育的发展，也只有借助于市场机制才能形成均衡。这是因为，市场具有自发的竞争机制，只有在市场中，优质教育才可能脱颖而出，并在市场中走向饱和状态。再者，优质教育可以产生一种示范带动效应，促进教育水平的整体提升。改革开放之初，邓小平提倡“让一部分人先富起来，先富带后富”，就是这个道理。应当说，中国经过30余年的改革开放，社会主义市场经济早已建立，政府与市场的关系问题，应当成为人们的共识，不应当再成为教育问题讨论的争议。然而，由于基础教育阶段的义务教育特点，政府与市场的关系反而趋于复杂。我们认为，政府负责基本义务教育的公平实现，市场负责优质教育的供给，二者共生的教育机制，才是一种成熟的教育体制，才能实现教育优质与公平的共赢。这就需要探索一条政府与市场的均衡发展模式，共生共赢。

三、政府与市场：一种教育均衡模式的构建

我国基础教育的发展战略，经历了公平、优质，再回到均衡的不同阶段。政策的摇摆变化，既反映了国家顶层政策设计良苦用心，也反映出了政策的压力与困惑。充分反思这一历史变迁，更有助于人们对于政府教育职能与使命的深刻认识。

第一，公平至上阶段：1949年新中国成立以来，随着社会主义改造的全面进行，教育领域也进行了所谓人民教育制度的全面改革，之前近乎半壁江山私立学校与教会学校，逐步被关闭或者改造为社会主义的新学校。公平至少成为了政府办学的道德制高点，政府单方举办教育的模式由此形成，这也就是后来所说的穷国办大教育，教育资源供给不足也就成为了当时的教育常态。

第二，优质教育阶段：随着中国政治的拨乱反正以及1977年高考制度的恢复，特别是改革开放的持续推进发展，快出人才、出好人才成为了中国社会的普遍共识，勇于攻克“哥德巴赫猜想”的陈景润成为了时代的精神象征。在这种背景下，用有限的教育资源推动优质学校的发展，就成为了上世纪八十年代的一项基本教育政策，各级各类的重点学校由此诞生。在当时分数公平的背景下，学校之间的不公平乃至个人接受教育的不公平，已经难以兼顾了。

第三，均衡教育阶段：实际的教育不公平，终于在市场经济的浪潮下被撕开。在市场经济面前，当初政府以政策及财政的倾斜所打造的各级重点学校，逐步显示出差异化的市场价值，教育收费逐渐形成了市场化的差异。教育公平问题，再次成为了政府各项办学政策所绕不开立论基础。在公平模式无法统一、绝对公平不可能实现的背景下，教育均衡成为了进入21世纪中国基础教育界无可奈何的一条折中选择，这也成为了当今基础教育的主旋律。

在上述的政策历史变化之中，人们处处感受到政府的力量。然而，这恰恰是中国教育若干教育弊端存在的根源所在，即单一的政府行为，缺乏市场机制的构建。这在某种程度上，也回应了“择校难”的根源所在。可喜的是，2013年9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该政策的基本精神，要借助市场主体的效率和专业化优势，来解决一些领域公共产品短缺、质量绩效不高的问题。在这份政府购买公共服务的范围之中，教育被明确列在首位。这无疑表明，中国政府举办教育的模式，已经从举办向购买逐步转型，中国教育市场的空间，正在逐步被打开。［9］

正如前面的分析，只有坚持政府与市场两条腿走路，才能实现政府与市场的共赢，教育公平与优质的共生。这就是，政府保障充分的教育机会，市场提供优质的教育资源。二者职能清晰，才可能形成一种教育整体均衡的和谐发展模式。当然，主张政府放弃优质教育资源的供给，而提倡由市场供给优质教育，这势必对当前中国的教育政策产生强烈的冲击。总体而言，研究的政策建议是：放弃教育均衡发展的战略，转向教育优质与公平两手抓战略；政府坚持公办学校的公平招生，同时鼓励民办学校的优质化发展；条件成熟后适时推进基础教育的民办公助、国退民进，创立公平与优质整体均衡。

［1］张斌贤，王晨.外国教育史［M］.北京：教育科学出版社，2008：256.

［2］杨克瑞，谢作诗.政府在教育中的作用——过度消费的中国教育问题［J］.国家教育行政学院学报，2012，（04）.

［3］［4］米尔顿·弗里德曼.自由选择：个人声明［M］.胡骑等译.北京：商务印书馆，1982：89.91.

［5］李颖.美国农村教师保留策略及其对我国的启示［J］.沈阳师范大学学报（社会科学版），2014，（01）.

［6］陈武林.公平与优质：英美两国基础教育均衡发展政策评介［J］.外国中小学教育，2010，（10）.

［7］金添，王文.美国政府大力推动：特许学校再受追捧［N］.中国教育报，2011-11-1（11）.

［8］郑鑫.BOT模式下昌乐二中的多赢之路［N］.山东商报，2013-05-15（7）.

［9］杨克瑞，李广海.再论教育的市场化［J］.中国教育学刊，2015，（3）.

（责任编辑：刘君玲）

*本文系辽宁省经济社会发展重点课题：“政府购买社会服务背景下辽宁教育资源配置的改革研究”（2016lslktzdian-14）研究成果之一。

杨克瑞/沈阳师范大学教授，博士，主要研究教育经济与管理