高等教育治理中的社会组织参与机制*

●徐自强　鲁瑞丽



高等教育治理中的社会组织参与机制*

●徐自强鲁瑞丽

摘要：与其他行业中的社会团体不同，高等教育行业中的社会团体是一种学术性非营利社会组织，并按照知识逻辑和学术导向展开行动。我国的高等教育社会团体在组织属性方面以学术导向的学会为主，在利益导向方面以国家利益和行业利益为主；在参与路径方面以项目研究为内容的直接咨询模式、与其他治理主体展开合作互动为主，缺少以反映高等教育从业人员、组织机构的自身利益为导向的政策行动。

关键词：高等教育治理；社会组织；参与机制

徐自强/曲阜师范大学政治与公共管理学院讲师、博士，研究方向为教育政策分析、教育行政管理

鲁瑞丽/曲阜师范大学信息科学与工程学院助教，研究方向为思想政治教育与管理

根据1998年10月25日由国务院颁发的《社会团体登记管理条例》，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织[1]。由于高等教育主要强调在高等教育科学方面的知识性与学术性，因此高等教育领域内的绝大多数组织包括其中的社会团体主要为高等教育的改革和发展服务，其不仅在组织属性层面与其他社会团体尤其是协会商会存在差异，在对高等教育领域施加影响的行动层面也有着其特有的行动逻辑。

一、知识逻辑与学术导向中的治理意蕴

（一）高等教育行业：生产还是服务

“高等教育行业”的界定因具体国家的实际情况而有所不同。实际上，无论是国际公认的《国际标准行业分类》还是我国的《国民经济行业分类》，“教育”作为一个特殊的领域都位列其中，其行业代码均为“P”。其中，联合国出版的《国际标准行业分类》将教育中的“高等教育”界定为：“包括中等教育后的非高等和高等教育的提供，包括学士、硕士学位的授予。入学条件是至少为高中毕业或具有同等学历。教育可在教室进行或通过广播、电视、因特网或函授等方式进行。”而国家统计局出版的《国民经济行业分类》则将教育中的“普通高等教育”说明为：“经教育行政部门批准，由国家、地方、社会举办的在完成高级中等教育基础上实施的获取学历的高等教育活动。”[2]从两个行业分类对高等教育的界定可以看出：首先，尽管“行业”这一概念本身带有较强的市场语境下的经济活动属性和特征，但两个行业分类仍然都是从一般意义上来界定“高等教育”这一概念的；其次，尽管无法从具体界定中看出“高等教育”在“行业”这一范畴上与在“教育”这一范畴上的概念差异，但“行业”的确是从经济活动尤其是生产性经济活动的角度来进行界定的。

从以上角度看，教育行业显然不是主要以产业的形式存在的，其属性和内涵显得非常特殊：“教育”本身就可以作为一个范畴和角度存在，与“经济”这一范畴和角度也有着本质的不同。因此，在行业分类中就可能存在分歧。《国际标准行业分类》对此也有说明：“生产力分析师和其他人员希望把非市场生产从他们的数据中剔除，专注于企业部门，企业部门的情况因国而异。当然将大多数或至少部分非市场活动（例如公共管理、教育、健康和社会福利）划分到一起，这是可能的……由于非营利机构的地位不是由产品或收入的特点来决定的，而是由该机构的法律、结构和运营特点来决定的，因而非营利部门不能按照一组《国际标准行业分类》类别组成的归并来界定。”也就是说，教育这一领域内的许多活动实际上并不是生产性经济活动或者市场活动，而更多的是一种公共服务性活动或非市场活动。英国教育学家萨利斯甚至指出：“服务有别于生产，教育是一种服务性行业而非生产流水线。”由中商顾问咨询服务集团编撰出版的《2015-2020年中国高等教育行业市场前景及融资战略咨询报告》中这样界定“教育行业”：教育行业属于国民经济中的人力资源行业。从社会分工来看，教育属于第三产业，教育通过提高劳动者素质，推动社会经济发展，带来社会经济效益。但是，教育部门不是物质生产部门，不能直接创造物质财富，教育属于社会公益性事业，为社会提供公共产品。[4]

由上，从行业分类的角度看，我们可以大致明确以下几个基本事实：首先，教育可以算作行业的一种，而高等教育则是在教育这一门类下的分类之一；其次，高等教育行业在很大程度上并非以“产业”的形式存在，因为行业领域内的活动大多不是以生产性活动或市场活动为主，而是以公共服务性活动或非市场活动为主，是以行业的另一种形式——“事业”存在的；第三，“教育”这一范畴有着与“经济”或“市场”这一范畴本质的区别，因此，即便可以从经济的角度将教育看作是一种行业，但教育有着固有的内涵体系。

（二）高等教育社团：协会还是学会

大学尤其是受历史影响以专门的行业为依托产生和发展起来的大学，在对自身准确定位的基础上确立“行业特色”的发展战略已经成为共识和趋势。依托行业、面向行业、服务行业也已经成为这些大学在具体办学、管理过程中采取的指导思想和常规策略，这一点从中国高等教育学会会员中的11个行业高等教育学会也可以看出。而行业高等教育学会的会员身份类别也从侧面反映出了我国高等教育社会团体所带有的那一部分“市场语境下的行业属性”，而其他绝大部分属性实际上都与高等教育科学的发展、学术研究等活动有着密切的联系，这种活动遵循的既不是政府组织的行政逻辑，也不是市场组织和其他协会商会的市场逻辑。以中国高等教育学会为例，它与其他行业的协会商会的行动逻辑有着根本的区别：学术性非营利组织的组织特性需要它按照知识逻辑和学术导向展开实际行动。

再回到高等教育社团的名称上来，可以看出其中的不同，而这种不同实际上也受到了不同国家和地区之间政治、文化、历史差异的影响。在高等教育强国美国，高等教育社会团体的名称绝大多数都是以association或society这两个单词命名的，如美国大学协会（Association of American Universities）、美国心理学会（American Psychological Association）、美国国际教育学会（American International Education Society）、美国物理学会（American Physical Society）等，国内学术界对它们的翻译情况是：以会员类型命名的社团一般译为“协会”，如美国大学协会；以学科名称命名的社团一般译为“学会”，如美国心理学会等。而中国高等教育学会的章程第一条对学会名称的英文全称界定为：China Association of Higher Education，是以学科名称命名的社团。

从具体活动来看，美国高等教育社会团体中的“协会”其行动主要以政策参与为主，要经过地方建议书（Position Papers）和公开论证（hearing）两个阶段，有着独立的主体身份、较强的话语权力、行动能力和较大的行动空间，同时也带有较强的自身利益导向；[5]而“学会”其行动则主要以学术交流为主，致力于传播和实践所属学科的知识，从而推动社会的进步和人类生活水平的提高。从这一点看，美国高等教育社团中的“学会”组织与中国高等教育学会在组织功能上是相似的，而美国高等教育社团中的“协会”组织却几乎没有在我国高等教育的社团中找到。

无论是协会还是学会，由于我国的高等教育社团尤其是其中的“协会”并不具备美国高等教育社团那样的独立主体身份、话语权力、行动能力、行动空间以及自身利益导向，因此在上述条件限定的情况下，我国高等教育的社会团体便形成了以学术研究、学术交流、决策咨询、行业合作为主要活动的行动态势，而这种行动主要遵循的是以高等教育相关知识、原理、理论为内核的知识逻辑，这也是中国高等教育学会之所以以“学会”命名的主要原因所在，因为它更加强调通过高等教育科学的相关知识、原理、理论促进高等教育的改革和发展。这一点从中国高等教育学会章程中的业务范围规定中亦可看出。中国高等教育学会的业务范围主要涉及高等教育科学学术活动、普及与介绍高等教育科学知识和改革经验、接受相关部门委托对高等教育发展战略或重大决策等进行科学论证并提供咨询意见和建议、组织开展高等教育科学国际学术交流，以及开展统筹协商、标准制定、项目评估、业务培训、调查研究、技术服务等。

需要指出的是，在笔者看来协会与学会的称谓差异不仅表明了中美两国的高等教育社会团体在政治、文化、历史上的差异，我们还可以历史地看待这一称谓上的不同，即与中国高等教育学会承担的主要业务范围一样，美国高等教育的社会团体实际上也承担着运用高等教育知识、原理、理论推动本国高等教育改革和发展的任务，但政治、文化、历史的特殊性使美国高等教育的社会团体在“学会”的基础上也更多地带有了“协会”的许多组织属性和行动特征：独立主体、利益导向和政策参与。也正是独立主体、利益导向和政策参与使得美国高等教育的社会团体“更像是”真正意义上的社会团体。因此，从这个角度看，学会侧重学术导向，协会侧重利益导向。长远地看，我国高等教育中的社会团体不仅要按照知识逻辑展开行动，更要结合自身和本国的实际情况完善组织功能，适当并合理地成立一些以利益导向为功能侧重的协会组织，提升话语权力和行动能力，从而将知识逻辑逐渐转化为实际意义上的治理行为。

二、社会组织参与高等教育治理的路径选择

（一）决策咨询：高等教育治理中的专家参与

1.政策参与：中美高等教育社会团体的政策行动差异

从本质上讲，决策咨询是政策参与的行动范畴，是链接学术研究和政府决策的有效平台。对比中美两国的高等教育社会团体的政策参与具体情况，可以看出其中的差异：由于在分权制衡的政治原则下拥有独立的治理主体身份和较强的行动策略空间，因此无论是协会还是学会，美国高等教育社团可以通过一些渠道规避不利法案的出台甚至影响司法系统关于高等教育案件的审判。[6]另一方面，美国高等教育社团在常规的政策参与方面也与中国的高等教育社团有所不同。协会组织成为美国高校参与政策过程的中介和平台，高校通过协会组织来统一立场进而影响政府的高等教育决策，如与政府机构及其工作人员加强交流并寻求支持、通过专业性调查研究来说服政府部门以及广结联盟从而扩大影响力等。[7]在这些政策参与的活动中，美国高校的参与程度是非常高的，在共同利益的作用下以协会这一集体行动的方式对政策施加影响。而中国高等教育社团在常规政策参与上很少主动地对政府部门施加影响，更多的情况是，在党和国家以及领导人的会议精神和讲话精神的指导下略显被动地予以回应，或者以相关社团组织学术论坛、学术会议的形式在学术界内展开积极主动的交流讨论，但其对政策产生的实际影响十分有限。此外，社会团体作为“高校中介”的作用亦不明显，高校借助社会团体的力量进行集体利益诉求的直接参与很少，这使得我国高校在寻求政策参与和政策互动时往往采取“单兵作战”的策略，而这种策略会带来高校之间的不公平竞争，并且存在利益寻租风险。这主要是与美国高等教育社会团体的利益导向有关，美国学者康坦斯·库克曾把美国著名的六大高等教育协会看作是代表高等教育的利益集团。[8]即便是侧重学术导向的“学会”在对政府施加影响时也非常直接，例如，美国政治科学学会就曾就伊朗问题提醒联邦政府在伊朗谨慎推行民主制度。而中国高等教育社团在独立主体身份、话语权力、行动能力、行动空间和利益导向方面都不具备这种优势，利益导向的具体表现主要是国家利益、行业利益，而非高校人员或高校组织的自身利益。

2.直接咨询：高等教育学会的专家参与模式

以中国高等教育学会为例，作为全国性的高等教育社会团体，中国高等教育学会更多地是以直接咨询型的专家参与模式影响高等教育的政策过程。这种直接咨询具体表现为接受教育行政部门的委托或由自己组织开发，通过课题项目的形式展开研究进而提交咨询报告，再由教育行政部门审议、修改、决策和采纳。这也是中国高等教育的社会团体向政府部门提供决策咨询的最常见形式。例如，中国高等教育学会于2008年初正式启动了“遵循科学发展，建设高等教育强国”重大研究项目，随后项目又被批准为2008年国家社会科学基金教育学重点课题和2009年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目。2014年6月，历时六年时间，经过鉴定专家组的评议，课题研究完成了课题要求的研究任务并顺利结题。由于取得了广泛的社会影响，课题组的许多研究成果被政府部门所采用，乃至在一定程度上影响到了党和政府的高层决策以及国家的发展战略。如“建设高等教育强国”已被正式列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，这标志着建设高等教育强国从民间讨论和学术研究正式转化为政府行为和国家意志，[9]对高等教育的发展产生了实际影响。

另一方面，随着中国特色新型智库建设的提出，专家建议之于国家治理的意义愈发重要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中指出：“为政府做好决策咨询服务，努力建设成为高等教育领域的新型智库。”不单单是在政府部门有问题需要解决的时候才发挥作用，高等教育新型智库还需要时刻关注与高等教育相关的被政府部门忽视甚至轻视的关键问题，通过有力的科学研究施加更加积极主动的影响。中国高等教育学会除了通过重大项目的研究对党和国家重要政策施加影响之外，还需要开发设计一些具体的、容易被政府部门忽视或轻视的项目体系，从而形成“组合拳”，敢于发出不同的声音。因为这是学术自由的内在逻辑和要求。

（二）资源整合：高等教育治理主体间的合作互动

行业、协会、商会的“脱钩行动”一旦真正完成，就意味着协会、商会这类具有鲜明“行业属性”的社会团体作为市场主体参与到国家治理中来，与政府部门、高校、企业等其他主体间的合作也会更加自如，尤其是在承接政府职能的政府购买服务、标准制定和测定评估方面。严格地说，高等教育的社会团体也属于行业协会中的成员之一，十八届三中全会要求、《国务院机构改革和职能转变方案》等政策文件关于社会组织尤其是行业协会的规定同样也适用于高等教育行业，只是高等教育中的社会团体需结合所属行业和自身组织的实际情况展开具体行动。以中国高等教育学会为例，由于是全国性的高等教育社会团体，其在资源整合方面有着独特的优势。

1.与政府合作：接受委托课题研究与承接政府职能转移

如前文所述，由于高等教育行业的学术属性强于市场属性，因此高等教育中的社会团体其最大的资源优势就是学术资源。中国高等教育学会有条件组织起较大规模的研究团队，将来自全国的专家学者聚集起来为高等教育重大决策提供咨询，并鼓励会员单位和分支机构主动接受教育行政部门委托的课题任务。然而需要指出的是，尽管委托课题大多是关涉我国高等教育改革与发展的重大决策问题，但接受委托仍然带有一定的被动性，这与学术自由所蕴含的主动发现问题与研究问题在逻辑上存在一定的冲突。此外，许多重大决策问题由于研究难度和研究范围都较大，使得接受委托的单位与学者大多都来自以高等教育学为重点学科和优势学科的知名高校，一定程度上产生了承担课题研究的不平衡现象。因此笔者认为，在接受教育行政部门委托的重大决策问题研究的同时，中国高等教育学会还应更多地对设有高等教育学、教育经济与管理等相关学科点的非知名高校或非重点学科高校予以关注和倾斜，为重点学科高校帮扶非重点学科高校提供中介平台，并开发一些专题研究项目鼓励和吸收非重点学科高校与学者参与。

另一方面，根据国务院以及教育部的政策文件精神，社会组织还需要积极适应政府职能转移的新要求。除积极承担教育行政部门的委托任务外，中国高等教育学会和教育行政部门都已意识到将适合社会力量承担的事务交还给社会组织，不仅是政府职能转移的必然要求，也是激发社会组织活力的应有之意。中国高等教育学会应继续研究并呼吁教育行政部门转交更多适合社会组织承担的高等教育相关事务的权力。

2.与高校合作：学术导向与利益导向并举

学术性非营利社会组织的组织属性直接带来了高等教育学会在参与高等教育治理中学术导向的行动逻辑。在整合学术资源、推动高等教育科学发展方面，高等教育学会有着得天独厚的优势，目前已经将“高等教育国际论坛”逐渐打造成了学会的品牌项目，为我国高等教育发展借鉴国际经验方面提供了良好的平台。此外，学会还致力于打造高等教育领域高端人才资源库，旨在凝聚众多学科专业和专项管理领域的权威专家。除了学术论坛或学术会议等常规学术交流方式，高等教育学会还应深入挖掘学会作为中介平台的优势，建立高校之间学术的互助合作机制，组织不同层次、类型的项目研究体系，以便使弱势高校在学会的帮扶下得到更多的发展支持。

另一方面，由于中国高等教育学会是我国高等教育行业唯一的全国性非营利社会组织，因此除了以学术导向的行动逻辑展开一系列学术相关活动，还需要积极反映高等教育行业内从业人员、组织机构的利益诉求，扩大以高校为主体的单位会员队伍，并探索按照协会、商会的组织属性和利益导向的行动逻辑展开实际行动的可行方案。对此，学会规划有了明确的说法：“代表高校和会员利益，积极反映社会诉求，回应社会关切，在政府、社会和高等学校之间发挥桥梁纽带和缓冲器作用，形成社会公信力；要通过搭建相关学术交流平台，帮助学校总结经验，论证专题方案，切实为高校改革实践提供服务。”

3.与企业合作：行业企业深度合作的平台建设

中国高等教育学会还致力于为行业特色鲜明的学科专业和高等院校与企业展开深度合作提供中介平台。例如，学会于2011年成立“中国高等教育学会教育信息化分会企业合作委员会”，旨在加强中国高等教育学会教育信息化分会与企业的合作，在学会和企业之间构建一个良好的交流平台。学会规划中也指出：“积极搭建高校与国内外行业企业交流、合作、共享的平台，促进高校与行业企业深度交流。”

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院．社会团体登记管理条例[EB/OL].http: //www.chinanpo.gov.cn/1202/15483/index.html，2014-10-28.

[2]国家统计局．国民经济行业分类[EB/OL].http://www.stats.gov. cn/tjsj/tjbz/hyflbz/，2014-10-29.

[3]生产性行业？服务性行业——萨利斯“教育行业性质观”略介[J]．外国教育资料，1993，（3）．

[4]中商智业公司．2015-2020年中国高等教育市场潜力与投资前景分析报告[EB/OL].http://www.askci.com/reports/2014/10/16/16393 47zon.shtml，2014-10-29.

[5]杨克瑞．美国高等教育协会及其评析[J]．高等教育研究，2005，（2）．

[6][7]杨凤英，袁刚．美国高校影响政府决策的途径和方式——从高等教育协会组织活动管窥[J]．比较教育研究，2010，（3）．

[8]Constance Ewing Cook Lobbying for Higher Education:How Colleges and Universities Influence Federal Policy Nashville:Vanderbilt Unversity Press，1998:149.

[9]中国高等教育学会．“遵循科学发展建设高等教育强国”重大研究项目教育理念创新结题鉴定会会议纪要[EB/OL].http://www.hie. edu.cn/old/zhuanti（xin）/20110726/1/1.html，2014-10-30.

（责任编辑：刘丙元）

*基金项目：山东省社会科学规划青年项目“治理能力现代化背景下的政策行动者参与互动机制研究”（14DZZJ02）；曲阜师范大学学校级基金资助；曲阜师范大学博士科研启动基金资助。