公办高校财务监督体系构建问题探究

郑　义

( 山东师范大学审计处，山东 济南　250014 )

财会与金融

公办高校财务监督体系构建问题探究

郑义

( 山东师范大学审计处，山东 济南250014 )

摘要：基于公办高校大量存在的经济领域违法违纪现象，包括多年来国家审计报告所显示的诸多财务违法违纪行为，给国家造成数额惊人的资产损失。从当前较突出的财务监督体系构建缺陷入手，深入剖析当前公办高校财务监督中存在的体系缺陷，包括体制机制、制度环境等问题。从宏观微观两方面探究造成这些缺陷的种种原因，为破解公办高校财务监督不力提出一些解决问题的思路、措施和改革方向。构建基于明晰产权为基点、以责任主体为中心、以责任落实为目标的完整、有效的财务监督体系，以实现办学经费效益的最大化。

关键词：公办高校；财务监督；体系；制度

一、概述

体系，据《应用汉语词典》，是指若干有关事物或观念相互联系而构成的一个整体，是一个完整而有组织的系统。作为科学术语，它泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。应用到管理学领域，是指各种管理体制、机制、制度安排的整合。财务监督体系就是指财务监督主体、制度之间形成的相互联系、相互依赖、相互协调、相互制约的制度安排。它分为内部监督、外部监督两个部分。这个体系包括以下因素：①监督机制;②监督主体;③制度;④监督细则。

监督机制是指高校内各监督要素之间相互联系和作用的关系及其功能。具体而言，就是为了使高校财务监督的诸要素之间形成一个有机整体，形成监督合力，需要把它们之间的相互联系和作用、功能做出清晰的表述，形成制度文本，可以称之为“系统连接器”。监督主体就是具体实施监督的部门及所含的责任个体。制度是实施财务监督的依据。制度细则包含了对监督过程的精密安排，包括最实质性的奖励惩罚措施的数额确定和最终落实。在这个体系中，机制是监督运转的基础，制度是监督的依据，体系是否有效，最关键的是主体内涵的人。

高校内部的财务事项，是以资金的运行为主线的过程,整个过程从预算开始，经过资金拨入、资金结算、资金流出为止。财务监督势必要跟随整个过程,也就是要包括事前、事中、事后监督。这个漫长的监督过程，需要整个监督体系有效顺畅地运行，责任就落实到包括决策层、监管层、基层等层级所属的部门负责人直至具体经办人员。在这个监督体系内，监督主体拥有明确的监督制度依据、明确的权力、明确的责任、明确的利益，监督机制运行顺畅(排除人为阻断)，监督体系才能发挥作用。

二、高校财务监督体系缺陷分析

结合当前公办高校财务监督现状，财务监督体系的缺陷主要表现出如下特征:

(一)体制之痛——顶层设计问题

1.监督的人治特征。我国公办高校是完全由政府举办的事业法人单位。据此，高校所有者将监督权授予高校法人，法人再将权力逐级下放。在这里，工具性权力偏大，契约性权力则相对弱势[1]，也就是以人治为主要特征。财务监督呈现出权力性、科层性和服从性特征，这种监督权力是分散在一个庞大的科层架构中。就公办高校来说，外部监督包括政府的财政、审计、税务、物价、教育等主管部门，内部则包括财务、审计、纪检监督、各主体监督部门，监督责任被层层往下授予，最终到达最基层的当事人手里。在这里，下级只要对上级负责就万事大吉。监督的核心问题涉及权力的制衡和利益攸关方的均衡，利益要维持均衡才能保持整个治理架构的稳定。多年来，公办高校中发生的官员贪腐现象，基本上就是居于人、财、物环节，基本建设、采购、招生等部门的主要领导干部，不受任何约束和监督，无视党纪国法的情况下，通过权钱交易而达到的，整个监督架构塌陷，“人治”导致腐败是必然的。

2.监督的空泛特征。包括政府主管部门和高校内部，涉及财务监督部门不可谓不多，涉及财务监督的法规文件不可谓不多，却往往呈现出公文化、形式化、雷声大的特征，普遍缺乏实质性的量化监督内容。上级主管部门热衷于评估，检查，缺乏专业性的量化监督行为。我们放眼海外，以美国为例，其公立高校的外部监督，包括财务公开，政府审计、议会质询，大型修缮项目尤其严格，“须经批准才可执行并随时报告进程，如果建设项目的投资数额发生增加或变更，都要通过州议会讨论”。其政府审计频次也高，“2012年康州大学先后接待7次来自联邦政府和州政府委托的审计”。[2]反观我们公办高校的情况，多数是例行审计，包括最重要的校长离任审计，这往往要等到一名校长平稳离职的时候，这不知道要过多少年，从监督的内容到监督周期，都具有空泛特征。

3.监督的失位特征。缺位、错位、不到位，一直是整个社会管理的痼疾。中央出台整治“四风”的“八项规定”举措，就是基于对这一问题的深刻认识。公办高校财务监督失位，就是监督体系的无效运转或运转不畅，表面上是管理松懈问题，实质问题是“责、权、利”不统一，功利性的监督，玷污了监督的使命。甚至，监督的频度硬度完全依据监督者的私利欲望而定，这除了造成监督周期的紊乱，更是监督失位的根本原因所在。简言之，就是趋利型监督的泛滥。

4.监督的失职特征。处于财务监督体系最关键环节的是“监督人”，而公办高校处于财务监督体系中最关键节点的监督人是“中层领导干部”，他们都是部门经费审核的实际负责人，而公办高校中层领导干部普遍实行任期制度，少则三年，多则六年，中层干部们为了规避最复杂的人事纠纷，就采取任期无忧、明哲保身的思维。譬如，财务预算中的“只做加法不做减法”，财务监督中的“法不责众”、“惟命是从”观念等，也加重了监督主体被动失职的情况。

(二)环境之虞——无效的监督体系

1.责任主体的缺失与混乱。美国的现代大学管理中，董事会是学校最高决策或治理机构，也是最高监督机构，董事会下设与财务管理相关的各委员会。既是决策机构也是监督机构，这与我们公办高校里的党委常委会有相似之处，而最大的区别在于，前者的组成不仅包括校内在岗人员，甚至多数是大学外部成员，通常包括校友、政府代表、社区代表、专业人员等。政府通过董事会人员来参与高校管理监督。而我们的政府则主要是通过干部任命和直接管控来体现管理权，并没有体现出对高校日常的监督。政府任命的校长身在桃花源中，是既得利益者，有无法得到教职工的监督，根本无法起到政府的监督职能作用。《高等学校财务制度》规定：符合条件的高等学校，应设置总会计师职务，协助校长全面领导学校的财务工作。而实际情况是，教育主管部门左右不了组织部门，往往是以分管副校长代行总会计师职责。其后果是，分管财务的副校长在书记校长的领导下，又往往不懂财务，如何能行使一个称职的总会计师职责呢？

2.产权归属的空缺。按照制度经济学原理，产权制度的设置是优化资源配置的基础，而我们的公办高校，只有笼统的“公办”，即所谓的“部属高校”和地方高校之称谓，恰恰没有明确的产权安排。张建初就提出：“由于产权的不清晰，特别是收益权力的归属不确定，就存在导致大学预算最大化、成本最大化的可能。”[3]在公办高校，最核心的问题就是产权空置，所有财物都是公有的，谁代表“公”呢？你可以说是教育主管部门，也可以说是高校的法人代表——校长。那么，党委书记和校长谁代表学校呢？这种模糊的产权安排，就造成了谁占有谁所有，产权所有者变成了利益既得者。表现在高校内部，就是资产部门化，部门利益化。预算的编制与调整、收入分配政策的调整、大额资金项目可行性论证等，都是一个复杂的人事权利博弈过程，最后往往是一个妥协的结果。

(三)各自为政——监督机制的弱化

2008年，美国新制度经济学家诺思提出了制度的“实施机制”问题。他认为，完整的制度包含着制度、制度细则和实施机制三部分，而制度是否有效，首先要看制度本身是否有实施机制这一因素。通常，我们许多制度规则都是粗放性的，缺乏对违约成本的详尽量化、缺乏对制度执行着的激励与约束办法，制度执行不到位也就不足为怪了。

单个的制度如果没有其他制度相配合协调，就是死的制度，是无法应对经济交易行为呈现出的互相联系和影响的复杂关系。史学家钱穆先生支出：“任何一项制度，绝不是孤立存在的。各项制度间，必然是相互配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，绝不会存在，也不能推行。”[4](P5)也就是说，单独一项制度是无法管制错综复杂的现代经济活动的，公办高校的各项财务制度，包括收费分配管理制度、预算管理制度、经费审批管理制度、资金管理制度等等，没有一项制度是能够单独存在的，而这是制度往往需要多个部门通力合作才能实施。由于公办高校本身作为培养人才的生产过程，活劳动的消耗和物质资源的投入本身是很难量化的，最新的会计制度设计使教育成本更加难以核算。在考虑下一年度的部门财务经费预算时，往往很难对往年的项目经费绩效进行严密的考核分析，更难以界定其是否达到经济效益，也就无法进行经费绩效的奖励和惩罚，年复一年，始终在一个模糊的环境下前行。譬如，对于绩效工资的发放，需要部门进行严格的人员出勤考核管理制度和晋升考核制度，然后汇总到学校人事部门，拿出分配发放方案，再报送财务部门，这些制度都涉及人员经费的管理，是相互关联的，否则，就很难有效实施。再譬如，高校的办学成本核算、收入分配、资产管理、绩效考核等制度如果不能连接起来，就达不到资产有效配置、增收节支、提高办学效益的目的。

(四)皆大欢喜——问责制度缺失

任何制度的实施，最终目的是达到“约束与激励”。财务制度体系的实施也是如此。只有达到责、权、利相统一，才能达到制度与人的和谐，才能产生制度效率和效益。再完美的制度体系设计，也无法预测其执行的结果，因为人的因素始终无法准确把握的缘故。

史学家钱穆先生强调：制度必须与人事相配合。制度的落实最终要靠人去执行落实，这就是制度成本的问题。必须对执行人进行考量，奖励或惩罚。在高校财务管理工作中，我们经常遇到的是，成绩人人有份，领导功劳第一，问题难以追究，损失不了了之。除了我们的制度设计存在先天的粗放性缺陷外，传统的人治思维和公有制弊端是更深层次的原因。长期以来，我国公办高校实行的是党委领导下的校长负责制，重大问题要由党委集体研究并负责，校长作为法人代表行使行政管理权，因为实行集体负责制。那么，以个人责任为核心的问责制度必然趋于弱化。一所大学的兴衰往往寄托于“一把手”的领导魄力、能力和胆量，“人治”特征非常明显，治理过程往往最终还是落入了一种“制度陷阱”。循环往复，始终无法摆脱这种“无人负责、皆大欢喜”的局面，高校的管理效率和效益很难提高。

三、解决公办高校财务监督体系构建问题的思路、措施和改革方向

高等学校财务制度规定：“高等学校必须接受国家有关部门的财务监督，并建立严密的内部监督制度。”同时，“建立和健全各级经济责任制和建立健全财务主管人员离任审计制度是实施财务监督的主要内容。”基于上述种种问题的剖析，构建公办高校财务监督体系的路径应为：以实施现代大学制度为契机，强化顶层设计，构建基于明晰产权为基点、以责任主体为中心、以责任落实为目标的完整、有效地财务监督体系。

(一)加强顶层设计

世界近代经济史上，大英帝国的崛起、衰落和美国的崛起充分表明，不同的制度安排会引发出不同的经济表现和绩效，这种差异随着时间的推延更加明显。诺思称之为“非人际关系化交换的制度框架”在起作用，并认为这种制度“是政治稳定以及获取现代技术的潜在经济收益所必需的”。[5](译序：p21)改革开放以来，邓小平总结建国后的经验教训后，多次提出“依法治国”的理念，习近平总书记也明确提出要“全面推进依法治国”。目前，国家治理的路径选择已经明了，加强顶层设计是深化改革的必然要求。公办高校的主管部门不能再把高校作为政府的附属单位，不能无视高校的法人地位，应顺应政府简政放权的思路，真正给高校应有的自主权，减少行政审批，加强宏观监督。从市场化、法治化的角度，设计政府对高校的管理监督制度框架和监督体系。公办高校要构建有效的财务监督体系，关键是设计并建立独立的监督机构，以独立于公办高校庞杂的科层体系，类似于公司的监事会。这一独立的监督机构要与高校行政系统相并列，监督机构的负责人不能是学校法人代表。鉴于我国公办高校俨然是政府的附属单位，公办高校仅仅行使着产权代理人和经营者的多重角色。为此，要尝试建立由政府和高校领导人或者其他出资人代表等组成的大学董事会，在政府逐步下放权力的条件下，负责进行高校治理的顶层设计。同时，建立独立而专业化的监事会组织，将纪检、监察、审计部门直接归属于该组织，负责实施日常监督和财务专项监督，负责落实监督。政府应逐步退出对高校的直接管制，从政府的层面进行顶层设计，强化社会中介机构的评估和审计监督。高校只有逐步适应市场化改革的要求，才能真正向注重效益、提升培养人才质量的正确道路上迈进。

必须指出，公办高校财务监督体系绝不是一个财务及审计部门的事，仅仅依靠几个岗位的人员和一两个部门是无法运转一个复杂的财务监督体系的，财务及审计人员对于事前事中的监督其实是鞭长莫及的。

(二)明晰高校产权

诺斯认为：制度决定了经济绩效。而“有效率的制度来源于一种政治体，它内置了创造与实施有效率的产权制度的激励”[5](p193)近代资本主义崛起的代表性制度之一，就是产权制度。产权制度是资产界定、运营、保护等体制安排和法律规定的总称。市场经济与产权制度是不可分割的孪生兄弟，包括专利保护制度等的建立，起到了鼓励并保护个人的创造、创新积极性，我国改革开放初期的农村联产承包责任制和城镇企业内部的承包机制，都起到了前所未有的提高生产经营积极性的作用，一改过去“大锅饭”的状况。这些都对我们公办高校深化改革具有借鉴意义。汪文琪认为：“学校制度的核心是产权，……我国高等学校必须以独立法人主体的身份拥有独立的产权。”[6]建立清晰的现代高校产权制度，是符合现代市场经济发展潮流的，它要求我们必须突破现有体制的羁绊，使公办高校具有产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的管理模式。摆在我们面前的政学不分、产权模糊、效益低下、无人负责的公办高校管理监督状况，倒逼我们的高校要进行现代产权制度改革，加快促进财务监督体系的建设和运转。

(三)优化监督环境

高校财务监督体系的有效性取决于财务监督机制的良好运转，取决于维系机制运转的良好制度环境。这就要求我们的监督体系构建中，必须列出精细量化的“违法成本”，使人们不敢轻易地搭便车，养成自觉地依法依纪办事的良好习惯。古语讲“近朱者赤，近墨者黑”。在党和国家已经确定“全面依法治国”的大方向下，随着中央反腐斗争的不断深入，纠“四风”，抓“八项规定”，开展“三严三实”等活动，必将不断净化社会环境，也会使公办高校的内外部财务治理环境趋于良好，财务监督体系构建所依赖的基本条件才能具备。

(四)落实奖惩规则

构建一套切实有效的公办高校财务监督体系，核心问题就在于体系内的奖惩规则部分是确实可行的。在满足了可行性条件后，落实规则就是水到渠成的事了。

涉及奖惩的制度实施核心是“人”，就是要和人事考核管理相配合，人、财、物联动。因此，首先要从人事上分清责任主体，结合人员聘任考核制度，制定清晰的岗位责任制度，为实施精准奖惩打好基础。其次，建立责任追究制度，明确由督查部门来落实奖惩责任，杜绝推诿扯皮现象发生。落实与个人经济利益挂钩的奖惩措施，对责任人的效果最明显。第三，适时公开典型案例，对当事人更有威慑。

构建公办高校财务监督体系，是净化校园环境，维护高校财经秩序，提高公办高校经费使用效益，避免资产流失的必然途径，任重而道远。唯有本着强烈的责任使命感，通过坚定不移的全面深化改革才能逐步实现，不会一蹴而就。

参考文献：

[1]孙艳，于海峰.大学财务治理中的工具性权力和契约性权力[J].教育财会研究,2013(1).

[2]王守军，等.美国高校经费监管的主要做法与启示[J] .教育财会研究，2014(2).

[3]张建初.高等教育财政新论[M].苏州：苏州大学出版社，2009：283.

[4]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联书店，2001.

[5]【美】道格拉斯.C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:格致出版社，2008.

[6]汪文琪.新制度经济学视野中的高等教育制度变迁[J].理工高教研究，2007(2)：17.

(责任编辑：孙建华)

Exploration of Public Universities Financial Audit System

ZHENG Yi

( Shandong Normal University, Jinan, Shandong 250014, China )

Abstract：In the context of the frequent presence of the violation of economic laws and regulations in public universities, including those indicated in the national audit reports over the years, this article approaches the problem from the perspective of defects in current financial audit system. It analyzes the systematic defects in current financial audit in public universities, including institutional mechanisms, institutional environment, and other issues. It also explores the cause of these defects from both macro and micro aspects and proposes some solutions, measures, and reform directions to crack the deficient financial audit in public universities. The article calls for complete and effective financial audit that is characterized by clear property rights, the central role of the responsible subjects, and the realization of responsibilities so as to maximize the effectiveness of school funding.

Key words：public universities; financial audit; system; institution

收稿日期：2015-12-03

基金项目：中国教育会计学会2014年度课题(编号19)

作者简介：郑义(1962— )，男，山东沂源人，审计处副处长，高级会计师，研究方向为马克思主义中国化理论研究、高校财务管理研究。

中图分类号：F234.4

文献标识码：A

文章编号：1671-4385(2016)02-0011-05