论公安机关人民警察执法保障的强化

马宁

辽宁公安教育培训中心，辽宁鞍山 114051

论公安机关人民警察执法保障的强化

马宁

辽宁公安教育培训中心，辽宁鞍山 114051

对人民警察的执法保障实则是对国家法律权威的保障。人民警察依法履行职责，其执法活动不仅要得到切实的保障，而且公安机关人民警察的执法保障在新形势下还必须得到强化：一要加强立法，为公安机关有效地履行职责提供充分的法律保障；二要建立充分的警务保障机制；三要合理确定公安机关的法定职责，根据社会发展需要建立现代管理体制。

公安机关；人民警察；执法保障

随着我国进入社会转型期，社会矛盾日渐凸显，社会不安定因素不断增加，公安民警执法权益受到严重的侵害，民警“时时在流血，天天在牺牲”。2010年至2014年，因公伤亡的公安民警22870人（含公安现役官兵）。其中，因公牺牲2129人；因公负伤20741人。在因公牺牲的2129名民警中，有111人因同违法犯罪分子作斗争而遭受暴力袭击牺牲，占牺牲民警总数的5.2%；在因公负伤的20741名民警中，有8880人因同犯罪分子作斗争而负伤，占到负伤民警总数的42.8%[1]。

人民警察是国家机器的重要组成部分，是具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。警察执法是代表国家行使治安管理权和刑事司法权，对人民警察的执法保障实则是对国家法律权威的保障。国家法律的权威是国家有效管理社会，保障社会安全，促进社会发展的基础。人民警察依法履行职责，其执法活动必须得到切实的尊重和保障。

一、加强立法，为公安机关有效地履行职责提供充分的法律保障

（一）欧美等国在警察执法方面所提供的法律保障

1990年8月27日第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《执法人员使用武力和火器的基本原则》中指出：“鉴于执法人员的工作是项极其重要的社会服务，因此有必要维护其工作条件和地位并在需要时加以改善，对执法人员生命和安全的威胁必须看成是对整个社会安定的威胁。”这种观念在欧美等国警察的执法实践中得到了充分的体现。根据美国刑法的一般原则，任何人都不得对正在执行公务的警察人员进行任何形式的威胁、袭击和伤害。甚至，连警察的身体都是不可以碰的。而所谓的威胁，既包括具体行为的威胁，也包括口头语言上的威胁。甚至，威胁警察的直系亲属，也构成同样的犯罪。针对袭击警察造成伤亡的罪犯，处罚力度也相当大，根据部分州的刑法规定，甚至可以适用死刑。在美国警察在公路上拦截普通违章车辆时，只要他有充足的理由怀疑，就可以举起手枪，喝令车内人员高举双手或抱住后脑走出车门，然后对其进行搜查。当事者若不服气，可以事后凭警察开具的记录和罚单去法庭上诉，但决不可与警察争辩，更不能伴有任何肢体动作，否则会被认为有妨碍执行公务和袭警的嫌疑，轻者被戴上手铐、送进监狱，重者会遭到警察的枪击而丧命。

（二）我国警察在执法过程中使用警械、武器的法律规范的细化

我国警察在执法过程中使用警械、武器的顾虑多，公众质疑多的情况一直存在。《人民警察使用警械和武器条例》第二条规定：“人民警察制止违法犯罪行为，可以采取强制手段；根据需要，可以依照本条例的规定使用警械；使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，可以依照本条例的规定使用武器。”然而规定由于缺乏对执法民警保护的针对性和可操作性，所以在现实的执法过程中并不能够为民警提供充足的保障。尽快细化现行的《人民警察使用警械和武器条例》，明确规定民警在出警、处警、盘查、巡逻时应携带的警械武器的种类和方式；细化民警使用警械武器的程序规范；完善致命性武器使用的情形和程序等。通过对现有法律规定的进一步完善，避免法律法规授权笼统的缺陷，从而增强条例的实际可操作性。

（三）《刑法修正案（九）》在强化警察执法保障方面的进步

我国关于警察执法保障的相关法律规定体现在《人民警察法》《刑法》、治安管理处罚条例》《人民警察使用警械和武器条例》等法律、法规中。2015年11月1日起正式实施的《刑法修正案（九）》在刑法第二百七十七条中增加一款：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚。”这里所指的第一款内容为：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”新增条款意味着，暴力袭警将按妨害公务罪的规定从重处理。[2]《刑法修正案（九）》有了“袭警行为”条款，加大了法律对犯罪分子的威慑作用，体现了我国法制的进步，但是对于一般的推搡民警，撕坏民警警服、警衔标志，辱骂、恐吓民警等行为，往往缺少相应的惩戒细则。同时，我国立法机关并没有对刑法中的“暴力”做出规范的解释，仅仅是根据学理界对刑法分则中各个罪名的“暴力”进行界定，因而并没有对暴力的共性达成共识，导致在实践中对暴力的理解各不相同，相关处置细则并不明确。

二、建立充分的警务保障机制

警务保障主要是指能够保障警察机关有效控制社会治安的人力和物力基础，它包括警员的数量和质量、物质技术条件，以及能够动员和组织并且直接服务于社会治安管理的社会力量等要素。世界各国对警察力量的衡量标准通常是警员人数和警务经费两项指标。尽管这两项指标可能会掩盖警务构成要素其他方面的条件，但这两项是目前最易量化、最客观、最直接反映警务状况的标尺。

（一）警员数量的保障是实现警务保障的基础

一直以来,我国民警数量相对较少，而处于基层一线执法的民警比重更小，这就造成了我国警力严重不足，面对凶悍的执法对象时民警没有优势，无法保障警务工作的顺利完成,甚至稍不注意自身权益就会受到侵害。综观世界各国警察配备情况，不难发现警员配备数量与国家城市化发展状况和城市的国际化程度是直接相关的。通常情况下，发达国家、城市化程度较高的国家的警员配备数要高于发展中国家、农业类国家。适用于发达国家的“无增长改善论”对处于发展阶段的我国人民警察建设是不适用的，因此不能照搬照抄。我国的城市发展规模和国际化程度虽然短时期内还难以赶上世界上一些主要国际性城市，但我国的城市也具有其特殊的地位，尤其如北京、上海、广州、深圳等具有国际性的城市其政治、经济、文化、教育、金融等中心辐射功能与国外国际性城市的本质特征是完全一致的。因此，我国未来国际性城市的警员配备虽然不可能完全等同于国外国际性城市，但其警员配备量应该接近国际性城市警员配备的平均值。因为国外国际性城市警务交通、通讯等技术装备都比较先进，其高技术含量可以节省一部分警力，且国外警察的职责范围大都没有我国警察职责范围那么广泛。

（二）警用经费的保障是实现警务保障的途径

警用经费一般用两个指标衡量：①警用经费占国家和地方财政支出的比例；②警用经费占国家司法系统经费的比例。国外警学研究相关资料表明，警察经费一般占整个国家和地方财政支出的5%左右，占司法系统经费的50%左右,国外警务经费的这种状况，对我国未来国际性城市警务建设具有重要参考价值。我国城市警察经费一般是由地方财政支出的。就我国的大多数城市而言，警察经费包括警员人头费、日常警用开支及每年用于添置警用器材设备的经费，其数额十分有限。

长期以来受国家经济发展的制约我们一直比较注重人的因素，而对物质技术条件的投入和改善，发展较慢。即使是北京、上海、广州、深圳等具有国际性的城市，其警务技术含量也是很有限的。目前，我国很多公安民警使用的手枪还是上个世纪六、七十年代生产的“六四式”、“七七式”手枪，很多民警甚至缺乏防弹衣、防刺服、保护头盔、盾牌等基本的防护装备。这样一来，当公安民警在执法中遭遇到有武装的不法分子的武力对抗时，就很容易造成伤亡。随着城市化程度的逐步提高，与国外政治、经济、文化交流和互动性逐渐强化，犯罪科技化、智能化、集团化的水平日趋增强，社会治安问题亦将日趋复杂化。因此，改善警察经费投资状况，提高警务活动的科技含量，是我国未来城市警务发展迫切需要解决的突出问题。

三、合理确定公安机关的法定职责，根据社会发展需要建立现代管理体制

在国外，为了确保警察部门职能的专门化，政府往往把户籍、出入境、消防、紧急救援等业务纳入市政管理职责，成立专门的机构负责协调，如移民局、应急指挥中心等。这样既提高了效率，同时又大大减轻了警察部门的负担。在我国，《人民警察法》第六条为公安机关的人民警察规定了范围较大的法定职责，而且在具体执行中人民警察的工作范围又被进一步扩大。

我国现行的警察管理体制，是在坚持党对公安工作的绝对领导的原则下，实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的制度。因而长期以来，相当一部分的地方政府把一些不应属于人民警察法定职责的事务推给公安机关去做，因受到管理体制的左右公安机关又不得不做。诸如城市管理、拆迁征地、计划生育等非警务活动的大量参与，使公安民警被推到各种矛盾的风口浪尖，这样做的后果是既造成了公安机关与人民群众的对立，同时又造成公安机关警力的分散。在这种状况下，公安民警尤其是基层公安民警长期处于超负荷的工作状态，大量加班加点工作，无法正常休息和休假，不得不以身体健康来换取工作成绩，造成体质和身体健康状况的恶化。针对这些情况，公安机关在管理体制上有必要做出如下调整：

（一）建立区域性垂直管理的一元化公安体制

在市（地）一级改变当前这种条块分割、多头管理、号令不一、互相钳制的公安管理体制，在体制上单独列编，建立统一管理的公安机关，使公安机关真正成为一支有别于一般政府机关的令行禁止、步调一致的专门纪律部队，以适应打击现代犯罪需要快速反应、维护社会治安秩序需要打破区域割据、节省警力资源需要统一调配、秉公执法需要割断“裙带”关系的客观需要。

（二）建立一种上下有序、名称规范、职能合理、科学高效的运作机制，最大限度地开发和使用现有警力资源

可将公安机关各部门按指挥行动系统、人事管理系统、支援保障系统、监察督办系统、研究及发展规划系统（增设研究室或研究与发展部）进行相近归类，集分整合，使之与改革后的公安体制相配套，从而形成一种由决策、指挥、行动、保障、监管等系统组成的分工明确、环环相扣、有序动作、发挥合力的良性循环机制。

[1]李娜.突发疾病猝死岗位民警居高不下[N].法制日报，2015-04-03（5）.

[2]人民日报.11月1日起这9件事再干就是犯罪！[EB/OL].全国公安政治工作信息网，2015-10-29.

[3]宋文静，王柏杨.论反恐新常态下的基层警务保障[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2015（4）.

（责任编辑：武亮）

马宁（1973-），女，汉族，辽宁鞍山人，辽宁公安教育培训中心讲师，硕士，研究方向：公安管理和公安信息化建设。

2016-10-28

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