流程管理视角下城市公共安全发展战略研究

杨新欣，伍玉振

（中共济南市委党校，济南市行政学院济南市社会主义学院山东济南250100）

流程管理视角下城市公共安全发展战略研究

杨新欣，伍玉振

（中共济南市委党校，济南市行政学院济南市社会主义学院山东济南250100）

现代城市社会是充满了各种不确定、不稳定、不安全因素的高风险社会，各种公共安全风险无处不在，系统脆弱性正日益突出，各类突发事件已经成为社会常态，城市公共安全治理工作备受考验。流程管理理论作为企业管理理念的一次“划时代飞跃”，为城市公共安全治理工作提供了全新的理论框架和战略思路。树立流程管理的战略理念，改革传统的职能型公共安全治理模式，建立基于突发事件发生、发展、演变规律的流程型公共安全治理模式是形势所迫，更是大势所趋。

流程管理；城市公共安全；系统脆弱性；发展战略

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中提出了著名的“风险社会”理论，指

出现代社会是风险社会，人类正生活在文明的“火山口”。现代社会是充满了各种不确定、不稳定、不安全因素的高风险社会，各种公共安全风险无处不在，突发事件已经成为社会常态。特别是随着我国新型工业化、城镇化、信息化的快速推进，城市的高风险性特征和系统脆弱性日益突出。改革城市的公共安全治理模式，实现城市的安全可持续发展，已经成为实现我国经济社会持续健康发展的重要课题，也是检验政府治理能力和公信力的重要指标。

一、流程管理的内涵及优势

20世纪90年代中后期，为了打造企业持续的竞争优势，管理学界提出了“流程管理”这种新的管理方式，被称为企业管理理念的一次“划时代飞跃”，迅速成为理论界和实践界的时尚。由于流程管理的新兴特征，学术界对于流程管理的内涵还缺乏统一的认识。国内具有代表性的观点，一是王玉荣(2002)提出流程管理是一套认识流程、建立流程、运作流程、优化流程的管理体系，并在此基础上形成不断的新的循环。二是岳澎（2006）认为流程管理是一种管理过程和系统化方法，它以规范化地构造卓越业务流程为核心，以持续地提高组织绩效为目的，本身包含着并同时体现为丰富的技术和工具。

笔者认为，流程管理就是界定一件事情的处理和办理经过，明确它所涉及到的相关部门和岗位，规范相应的工作标准和工作程序，最终形成环环相连的闭合式工作流程，做到机构不重叠、业务不重复。它可以有效克服传统金字塔型的职能式管理模式机构重叠、中间层次多、效率低下等弊端，建立扁平化组织，实现组织资源的合理配置，最终目标是提高组织的运作效率。

二、当前我国城市公共安全治理的现状以及问题

城市是政治、经济、文化、教育、科研、交通、通讯等公共生活的枢纽和平台，是人类生产、生活和社会关系最密集的中心区，也是复杂、脆弱、易受损害的特定社会系统。城市公共安全就是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态，是反映城市健康正常、稳定和谐的决定性指标，也是确保城市繁荣与发展、国家稳定与发展、社会和谐与进步的关键指标和基本保证[1]。一般意义上的城市公共安全问题包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件，也有学者认为还应该包括常规的、渐发的公共事件。

进入21世纪以来，中国的城市发展正以突飞猛进的速度震惊世界。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨指出，21世纪影响人类进程的两件大事，一是以美国为首的新技术革命，二是中国的城镇化发展。2015年9月28日，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社共同发布《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.8》也指出，“十二五”期间，中国城镇化率实现了两大重要突破：2010—2011年中国城镇化率达到并开始超过50%，中国整体进入城市型社会阶段；2012年中国城镇化率达到52.6%，超过世界总体水平（52.5%），并以高于世界平均水平的速度（年均0.5个百分点）快速推进。中国城镇化与城市发展在“十二五”期间取得了很多实质性进展，城镇化的区域差距逐步缩小，城市群的载体功能日益显著，城市经济实力、社会事业、创新创业等领域的水平均不断提升，城乡收入差距逐年缩小。但是，中国城市在规划管理、经济增长方式、空间布局、科技创新、社会矛盾、安全管理、环境污染等方面依然问题突出、有待改善。

2014年，中国百万人口以上城市达到142个，有六大城市人口超过千万。2015年，中国城镇化率达到56.10%，城镇常住人口达到7.7亿，“十三五”末期城镇化率要达到60%的目标。城镇化和城市现代化进程既是积聚财富的过程，也是孕育风险的过程，城市规模越大，功能地位越重要，公共安全越显得脆弱。当前我国城市公共安全治理的风险与挑战并存，现状和问题表现如下：

（一）城市公共安全的“系统脆弱性”日益突出

“脆弱性”一词来自拉丁文Vulnerare，意思是“可能受伤”。上世纪70年代，美国学者吉尔伯特· F·怀特首次提出了脆弱性的概念，之后被广泛应用于灾害学、生态学、金融学、社会学和经济学等许多方面。系统的脆弱性是指系统对外在危害的暴露程度，是系统本身的客观属性，是暴露性、抗逆力和恢复力的高度统一的概念[2]。系统脆弱性主要来源于：一是自然属性，如地理、地质、气象、自然环境和生物等；二是技术属性，如工程、装备、技术和生产活动等；三是社会属性，如政治、社会、经济、法治、文化、宗教、教育制度和传媒网络等；四是管理属性，如公共管理、应急管理法制、体制、机制与应急准备等[3]。将脆弱性理论运用于风险管理和应急管理领域，为客观认识我国城市公共安全的现状与问题提

供了全新的理论视角。系统脆弱性是突发事件形成与发展的本质原因，当公共安全系统在致灾因子作用下超过了系统脆弱性的抗逆力，灾害或危机事件就会发生。当前我国城市公共安全的“系统脆弱性”正日益突出，具体表现在：

1.源于自然属性脆弱性引发的城市自然灾害多发频发

我国地处东亚季风区，由于特有的地质构造条件和自然地理环境，导致我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，自然灾害种类多、频度高、分布广、损失大。除火山灾害之外，几乎所有的自然灾害，包括气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等都在我国城市出现过。我国是世界上大陆地震最多的国家，我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然灾害严重的地区，2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁，例如1998年特大洪水、2008年南方低温雨雪冰冻灾害和汶川地震，以及近年来京津冀城市严重的雾霾灾害，2014年开始持续18个月的厄尔尼诺现象导致极端天气频发等等。由于自然灾害的“链条”会导致一系列次生、衍生事件，社会性和政治性较强，影响社会秩序和政治稳定，给城市公共安全带来巨大威胁。

2.源于技术属性和管理属性脆弱性引发的城市事故灾难处于易发期多发期，公共卫生事件仍然威胁群众生命和健康

从技术属性来讲，城镇化的快速发展带来了城市的人口密集、产业密集和财产密集，城市规划注重表面上的“高、大、上”，忽视公共设施的“通、畅、好”，埋下诸多的安全隐患。同时，现代城市发展高度依赖技术设施，水、电、气、交通、通信等等网络，为城市现代生活创造了基础，也带来了难以控制的高风险和系统脆弱性。从管理属性来讲，一些城市管理者偏重经济发展和空间规划，对于城市公共安全的脆弱性认识不足，安全责任意识淡化，监管存在漏洞，难以及时准确的识别、防范和控制风险，安全设施设备不足、救援能力有限，市民应急知识缺乏，自救、互救能力明显不足，这些管理属性脆弱性随时可能导致重大事故灾难和公共卫生事件的发生。事实也表明，2000年以后，我国安全生产事故以及由此导致的环境污染和生态破坏事件几乎天天发生，并且重特大事故多，伤亡总量大。例如2000年河南洛阳东都大厦火灾事故、2005年松花江特大水污染事件、2010年上海静安区特大火灾事故、2013年山东黄岛输油管线泄漏爆燃事故、2014年上海外滩踩踏事故和兰州自来水苯污染事件、2015年天津港危化品仓库爆炸事故和深圳山体滑坡事故等等。近年来，流行病、传染病、疫病、动物疫病、假药废药、有害有毒食品等直接威胁和破坏人口安全、卫生安全、食品安全，重大食品药品安全事故仍处于高发态势，例如毒奶粉、地沟油、毒豆芽、问题疫苗等事件。

3.源于社会属性脆弱性引发的城市社会安全事件时有发生

我国正处于急剧的社会变革和深刻的社会转型时期，由此带来了利益分化、贫富差距、收入分配不公、社会心理失衡、社会信任感下降等一系列问题，造成官民关系、警民关系、医患关系、民商关系紧张，导致近年来恶意砍杀、纵火、爆炸、投毒等恶性报复社会的案件时有发生，例如2013年厦门公交车纵火案件。同时，由于公民维权意识、法律意识增强，群体性事件呈现集中爆发趋势。第一类是“邻避”运动，例如由近年来各地发生的反对PX项目、垃圾焚烧厂、殡仪馆等有潜在危害的公共项目建设引发的群体性事件，如什邡事件等。第二类是非直接利益冲突的泄愤事件，例如2008年瓮安事件、2009年石首事件以及2015年甘肃金昌聚集打砸事件。第三类是维权事件（占80%以上），表现为抵抗非法强拆、讨薪、企业破产安置等方面的维权。除群体性事件以外，近年来国内外极端势力制造的各种恐怖事件也危及城市公共安全，反恐形势更加严峻。例如2008年拉萨打砸抢烧事件、2009年新疆7.5事件、2013年天安门金水桥恐怖袭击事件、2014年昆明火车站暴恐事件等。

（二）城市公共安全传统治理模式存在弊端

一直以来，我国城市公共安全治理采用的是职能型管理模式，即以部门职能为中心来设定相应的职能和职责，主要特征是部门分割、条块分治、议事协调、职能导向，突发事件分别由民政、地震、安检、卫生、公安等部门进行牵头和分类管理。这种职能型的公共安全治理模式适用于传统的单一性突发事件，已经远远不能适应当前新的公共安全需要，在应对当前各种复合型的非常规突发事件、需要多个部门协同运作时，各种弊端暴露出来。例如2003年的“非典”疫情，引发了我国城市从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件，暴露出传统

的职能型公共安全治理模式粗放式、散乱式、经验式、临时性管理的问题，重救治、轻预防，重现场、轻虚拟，重命令、轻治理，重动员、轻协调，重追责、轻评估。具体表现为：

1.责权不明，上下不畅

在城市公共安全治理工作中，一些相关部门和机构出现重复建设、职能交叉、推诿扯皮、反应迟缓、效率低下等问题。例如8.12天津港火灾爆炸事故，暴露出港口安全管理工作权责不清、管理混乱的问题，从交通部到天津市政府及相关部门、中介机构几乎都有责任，出现了系统性的失职和渎职，最终造成173人死亡的特大安全责任事故。

2.部门之间横向沟通不畅

各部门都基于自身利益来开展工作，相互之间信息通报较少。气象、地理、地震、卫生、防疫和统计等部门都有自己的监测体系，对灾害风险进行预报预警工作，但对灾害风险信息的综合利用、分析评估和趋势预测不足，信息无法实现横向共享。

3.权力高度集中

在缺乏明确授权的情况下，下级只能服从和执行，缺乏必要的自主权，面对突发事件无法在第一时间进行快速反应，可能产生消极等待、依赖上级指令或者推卸责任的问题，贻误战机。以2003年重庆开县特大井喷事故处置为例，由于体制限制经过层层请示汇报，井喷发生十几个小时后才完成点火，严重贻误战机，最终造成剧毒硫化氢气体大范围泄漏蔓延，导致243人死亡，周边村镇的6万多群众紧急撤离，成为国内乃至世界上罕见的特大井喷事故，也是建国以来重庆历史上死亡人数最多、损失最重的一次特大安全事故。

（三）城市公共安全发展战略严重缺失

当前我国城市发展过多地侧重发展经济，追求经济指标，比规模、求速度，出现严重的“城市病”。而日常的公共安全治理工作主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，在应急预案、应急管理体系、应急管理法制、应急技术、应急队伍、宣教动员等方面都存在缺陷，缺乏综合治理、系统治理、源头治理、依法治理等意识，导致“头痛医头、脚痛医脚”，“手忙脚乱”，远远不能适应城市的公共安全需要，导致一些类似事故接二连三的重复发生。出现这些问题的关键在于公共安全发展战略缺失，缺乏战略思维、战略眼光和战略能力，没有把城市安全治理工作摆上城市发展应有的战略地位，上升为城市可持续发展的战略高度，从根本上制约了城市公共安全治理的成效，也弱化了政府的治理能力和公信力。

三、以流程管理为视角加强城市公共安全治理的战略对策

分析当前我国城市公共安全治理成效不高的原因，根源在于缺乏科学规范的规章制度、工作流程和工作标准，不能适应突发事件自身特定的发生、发展、演化规律以及我国当前严峻的公共安全形势。而流程型的城市公共安全治理模式区别于传统职能型模式的优势在于：按突发事件应对流程分工，各方共同参与管理；权力分散，各职能部门之间平等、相互支持；扁平式组织体系，各职能部门按应对流程对接；适用于当前规模大、复杂性、不确定性较高的非常规突发事件[4]。流程管理理论为我国城市公共安全治理提供了全新的理论框架和战略思路，建立流程型的城市公共安全治理模式是公共安全形势所迫，也是公共安全治理大势所趋，势在必行。

（一）树立流程管理的战略理念

战略泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。流程管理理论为城市公共安全治理工作提供了全新的战略理念，提升城市公共安全治理的战略能力和水平，首先必须树立流程管理的战略理念，具体包括以下几方面：

1.系统化的理念

制定城市公共安全的发展战略，必须树立系统化的理念，谋划全局性和长远性的发展，将城市公共安全治理纳入城市经济社会发展整体规划中考虑，统筹规划并整合各种人力、信息和技术资源，统筹各个领域的安全协调发展。统筹经济与社会的安全协调发展、统筹社会与环境的安全协调发展、统筹城乡安全协调发展，统筹做好城市规划与建设的安全规划。

2.规范化的理念

区别于传统风险，当前城市的公共安全风险已成为影响大、程度不确定、综合性强、回旋余地较小的现代风险，各类突发公共事件相互影响、相互转化，引发次生、衍生事件，或几个突发事件的耦合，风险的复杂性大大增强。为适应这一严峻形势，城市公共安全治理必须树立规范化的理念，合理地制定各项规章制度以及工作流程，形成并不断完善统

一规范的公共安全管理体系，最终形成井然有序、协调高效的公共安全治理格局。

3.提升产品和服务有效性的理念

城市公共安全治理是政府公共服务和社会治理的重要内容，目标是为市民提供高质量的公共安全产品和服务，保障市民的生命、健康和财产安全。随着城市公共安全的频繁性、危害性、群发性、链发性等特点越来越突出，市民期待政府提供更加高效、全方位的公共安全产品和服务，提升公共安全产品和服务的有效性成为城市公共安全治理的重要理念，也是当前推进供给侧结构性改革、提升公共服务质量的根本要求。

（二）构建流程型城市公共安全治理模式

根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件应对包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四大环节。它以突发事件的发生为开始，经过发展演化，以突发事件的控制为终结，形成一个复杂而闭合的循环系统，构成一个完整的应对突发事件的管理流程。通过确定流程中每个岗位的职责和权力，实现各地区、各部门、各单位的协调联动，可以有效控制风险、提高公共安全治理成效，实现城市公共安全治理的程序化、规范化、常态化和制度化。

1.做好预防准备工作——假想最坏的情况，做最好的准备

做好源头治理和预防准备工作，最大化的减少“风险源”，是做好城市公共安全治理的前提和基础。很多突发事件发生并造成严重后果的根本原因，就是不重视预防准备工作，或者做得不实。一是做好风险的识别、评估与控制，把所有最坏的情况都想到。众多突发事件教训表明：事故往往在那些管理最薄弱、隐患最多的地方发生，使那些最没有准备、最弱势的人群遭受到最严重的伤害。对于一些大型活动、公共设施、政府决策活动等要进行客观充分的风险评估，降低高危风险。例如重大决策社会稳定风险评估机制，特别是提高规划项目的环评和安评质量，解决“重审批、轻验收”、“走过场”、“红顶中介”等问题，加强事中事后监管、信息公开、公众参与和社会监督。二是提高公共安全风险防范意识。城市管理部门必须首先增强公共安全风险防范意识，树立风险治理理念和安全发展理念，把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，发展绝不能以牺牲人的生命为代价。市民要增强风险防范和自救意识，增强日常生活中防踩踏、公交车逃生等意识和能力，防患于未然。三是加强安全保障。借鉴发达国家的成功经验，加快消防等应急救援队伍的专业化、职业化建设，树立科学救援的理念，避免盲目牺牲；鼓励和扶持由公民、志愿者以及社会组织参加的社会化应急救援队伍建设，提升社会化救援水平。抓住大数据、物联网等技术发展的有利契机，建设智慧城市，加快智能应急产业发展，广泛使用人群密度热感摄像、Wi-Fi嗅探、视频监控自动识别、客流眼等技术手段更精准地掌握人员密集场所的客流变化情况，及时预警和管控，防止踩踏等突发事件发生。在城市公交车普及安装“GPS定位”、“一键报警”装置、易燃易爆液体快速检测器，有效防范公交车恶性突发事件发生。四是加强宣传演练。借鉴台湾、日本的深入人心的防震教育做法，将应急知识技能“进社区、进学校、进企业、进村居”活动制度化、常态化，以政府为主导，探索政府购买服务等形式，鼓励市场和社会的资源研发宣传预警系统，大力提高市民的防灾、避险、自救、互救的能力。

2.做好监测预警工作——将事态控制在萌芽状态

一是从单一预警转向多部门协同预警、综合预警，提高监测预警的质量。二是提升监测预警的专业化水平。例如在地震预警建设中，鼓励和扶持高校科研机构的社会监测预警技术研究，完善相关的配套法规和标准体系，探索政府购买服务、PPP等政策形式，整合政府资源、市场资源和社会资源共同建设全民防灾网络。

3.做好处置救援工作——快速反应、科学救援

一是做好信息报告工作。《国家突发公共事件总体应急预案》规定：重大突发事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门，并及时续报有关情况。必须坚持“三敏感”（敏感时间、敏感地点、敏感事件）和“五早”（早发现、早报告、早研判、早处置、早解决）原则。二是提升应急决策指挥能力，这是衡量政府公共安全治理能力的关键性指标。不断完善应急决策指挥机制，提升决策指挥能力，做到快速反应、科学决策，统一指挥、综合协调，属地为主、条块结合，以人为本、灵活机动。三是做好危机沟通。面对新媒体和自媒体时代信息传递的即时性、海量性和复杂性，政府必须学会在聚光灯、放大镜和显微镜下工

作，正确引导社会舆论和公众行为，制止谣言传播，减少社会恐慌。首先要做到及时，政府要抓住“黄金4小时”和“黄金40分钟”，利用好“微博、微信、客户端”及时发布最新情况，“快报事实、慎报原因”，积极回应社会关切。其次要做到准确，不能迫于舆论压力，仓促发布不确定的信息，绝对不能发布虚假信息。其三要做到权威，统一口径，由党政部门新闻发言人统一对外发布信息，力求科学、严谨、真诚，打造政府与媒体的良性关系，避免引发诚信危机。其四要做到多元，发挥新媒体（两微一端）作用，辅助政府做好危机沟通，例如“济南公安”微博发挥的积极作用。

4.做好恢复重建工作——“硬件”与“软件”同步提高

一是从政府动员转向“全民总动员”。充分发挥政府、企事业单位、社会组织、志愿者、公民等多元化主体合作治理的作用，做到以人为本、依靠群众、重在基层、平战结合，培育和发挥类似北京“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”、“丰台劝导队”等社区治安志愿者队伍在社会治安防控方面的积极作用。二是实现“硬件”和“软件”的同步提高。采用专业知识并鼓励各方力量做好灾后的心理抚慰和重建工作；在“法律法规+保险行业+财政支持”的综合架构下，建立适合中国国情的巨灾保险制度，有效地分散和转移风险，当前已初步建立地震保险制度；三是做好事后调查评估。完善事件调查、责任追究、整改学习等工作流程，建立独立权威的第三方事故调查制度，科学和理性问责的机制以及应急指挥和决策的免责机制，亡羊补牢，避免类似事故再次发生。

[1]邱霈恩.城市公共安全增进战略研究[J].天津行政学院学报,2010,1(58).

[2][3]董幼鸿.城市公共安全治理对策——以住宅小区电梯安全治理为例[J].行政管理改革,2015,1(68).

[4]钟开斌.风险治理与政府应急管理流程优化[M].北京:北京大学出版社,2013:35-36.

编辑：崔月华

Process management perspective of development strategy of urban public safety research

YANG Xinxin，WU Yuzhen
（jinan municipal party committee party school of the communist party of China jinan administrative institute jinan socialist college，jinan shandong 250100）

modern urban society is full of uncertainty,instability,insecurity of risky society,public security risk is everywhere,system vulnerability is increasingly outstanding,all kinds of emergencies has become a social norm,urban public safety management work by the test.Process management theory as the enterprise management concept of a"landmark leap",for the urban public safety management work provides a new theoretical framework and strategic thinking.Set the strategic idea of process management,reform the traditional functional public security management model,based on incidents happen,development type and evolution process of public safety management model was forced by the situation,but also the trend of The Times.

process management;City public security;System vulnerability;Development strategy

TP315

A

2095-7327（2016）-11-0075-06

杨新欣（1979-），女，黑龙江齐齐哈尔人，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院公共管理教研部讲师，硕士。伍玉振（1983-），男，河南台前人，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院公共管理教研部讲师，博士。