完善我国农村土地集约化经营法律规制的思考

姚维振

（安徽机电职业技术学院，安徽芜湖241000）

完善我国农村土地集约化经营法律规制的思考

姚维振

（安徽机电职业技术学院，安徽芜湖241000）

农村土地集约化经营是实现农村经济发展方式转变的重要内容，是实现农业现代化的必然要求，为新型城镇化奠定了坚实的基础。当前，我国法律制度和社会经济因素制约着农村土地集约化经营。实现农村土地集约化经营，必须要完善对农村土地经营规模的法律规制。要强化适度的农村土地经营规模的直接规制，一要建立适度的农村土地经营规模的标准制度，二要建立法定面积农村土地强制整理的制度。要加强农村土地经营规模的间接规制，一要放松经营主体的规制，二要放松流转方式的规制，三要加强社会保障制度建设。

农村；土地；集约化；法律；规制

2013年中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家

庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。随着文件的贯彻实施，实践中出现了诸多制约我国农村土地集约化经营的因素，妨碍了农村土地集约化经营的推进，完善我国农村土地集约化经营相关法律规制很有必要。

一、制约我国农村土地集约化经营的因素

农村土地集约化经营方式是实现农村土地、生产资料和劳动力利益效率最优化，实现农村土地经济效益和社会效益最大化的科学的经营方式，适度的土地规模、优质的劳动力资源和科学的管理方法是农村土地集约化经营的重要条件，其中，适度的土地规模是农村土地集约化经营的基础。当前，我国法律制度和社会经济因素制约着农村土地集约化经营。

（一）现行法律不利于农村土地集约化经营

1、现行法律不利于农村土地规模化

改革开放以后，我国农村实行的是家庭联产承包责任制的农业生产经营模式，农村土地实行的是承包经营制度，实现了农村土地集体所有权与承包经营权的分离。1982年宪法规定：“城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这是我国宪法首次确认了集体土地所有权，但禁止土地流转是绝对的，无论是以何种形式。1999年宪法修正案，规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这样就最终确认了双层经营体制，这种双层经营是统分结合的家庭联产承包制的基础。2002年《农村土地承包法》，规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”这样就以具体的法律形式，使农民被赋予的农村土地承包权得到进一步确认，进入法律化、制度化的轨道。总之，我国现行法律确认了家庭联产承包责任制，确认了农民的土地承包权，并强调土地承包关系的长期不变。在这种制度下，农村集体大多按照家庭人口将农村土地均分到户，实行承包经营。我国农村人多地少，人均和户均耕地少，按家庭人口分配农村土地，必然造成农村土地碎片化，这种土地的碎片化，不利于农业经营的产业化、专业化、市场化和机械化，不利于农村土地集约化经营。

2、现行法律不利于农村土地流转

2002年《农村土地承包法》就农村土地承包经营权做出详细规定。一是对农村土地根据类型进行区分，对于集体所有的农业用地采取家庭承包，对于“四荒”土地采取商业承包的方式，并对流转的方式和程序进行了规定。“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”“取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。在家庭承包方面，“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式转让的，应当经报发包方备案”；流转应当遵循的原则之一为“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。在商业承包方面，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者1/2以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”；“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式转让”。农村土地承包经营权属于农村土地使用权的范畴，2004年宪法修正案，确认保护土地转让的经济权利，但无论是宪法修正案，还是《农村土地承包法》都没有对农村土地的流转方式作具体规定。

2007年《中华人民共和国物权法》界定了土地承包经营权的物权性质，规定土地承包经营权是属于用益物权。第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”由此可以看出土地承包经营权的物权性质。

虽然，我国法律对于土地流转进行了很多原则性规定，但是存在着一些问题。第一，农村土地产权

主体不清晰。我国法律规定农村土地集体所有，但没有规定法定产权主体。产权主体的不明确，造成土地权属边界模糊，不利于土地流转。第二，对流转的主体进行了限制。本集体经济组织成员，就天然地享有承包本集体经济组织发包的农地的权利，对于本集体经济组织外的主体能否承包集体经济组织发包的农地，多数认为是否定的，这很大程度上阻碍农村土地集约化发展。第三，流转机制不健全。普遍的农村土地价格评估机制和农村土地流转的变更登记制度尚未建立起来，对于流转的稳定性会产生一定的影响。

（二）社会经济因素不利于农村土地集约化经营

1、不成熟的农村土地市场不利于农村土地集约化经营

由于农村土地的特殊性质，我国现行法律对农村的土地市场进行了限制。农村土地市场是一种土地承包经营权流转的市场，并且限制了农村土地的使用性质必须是农业经营的性质。根据现有法律规定，我国的农村土地市场，究其实质来讲，是一种具有农业经营目的限制的农村土地承包经营权流转市场。由于对农村土地市场的种种约束导致农村土地市场发育的不平衡和不充分，进而制约了农村土地集约化经营。

农村土地市场发育不平衡。当前，全国各地都在试点农村土地流转，如土地信托、股份合作等，并制定了地方性法规进行规制。尚未形成全国统一的法律制度，各个地方法规又存在一定的差异。这种法律和实践上的差异，导致各地农村土地流转市场发展的不平衡性。相对于中西部落后省份，我国东部沿海省份土地市场发展更好一些，同时，同一省份不同市县的土地市场也存在着一定的差异。全国乃至各省内部土地市场的不统一，不利于形成全国统一的农村土地市场，不利于农村土地在全国范围内的有序流转。

农村土地市场功能不充分。我国现在还没有建立一套健全的农村土地流转的交易规则和程序，很多农村土地流转不能完全受到法律制度的规制，甚至有些行为处于法律的真空之中，这就导致农村土地流转的不确定性。同时，我国现在尚未形成充分的农村土地市场激励机制，总体上，我国农村土地承包经营权的流转期限较短，交易主体对交易的预期不高，农村土地的交易量处于较低的水平。价格机制的不完善导致价格机制不能充分发挥其市场功能。我国尚未建立农村土地价格评估机制和评估体系，农村土地市场价格信息不全，大多数的情况是交易双方对于土地流转价格在私下商定，导致价格机制未能发挥市场信号的功能。我国农村土地的流转，在实践上，受到地方政府的干预较多，一些非正式制度在农村土地流转过程有时甚至起决定性作用，导致交易主体行为预期的不确定性。农村土地市场服务体系的不完善，缺乏中介机制，导致农村土地交易双方信息严重不对称，不利于农村土地市场作用的发挥。

2、落后的社会保障制度不利于农村土地集约化经营

社会保障制度是国家根据现行的法律规定，对国民收入进行再分配，以保障公民最基本的生活需要的一种制度。目前，我国基本建立了覆盖城乡的社会基本保障制度，但是城乡之间社会保障的水平还存在着很大的差距。从内容方面来看，农村社会保障基本是单项保障，这种保障是补贴性的和救济性的；从覆盖面上看，覆盖面很窄。这样，农村土地具有农村社会保障的性质，“农地的家庭承包经营制就成为我国农村社会保障的基本形式和保障农民经济地位最低限度的方法”，农村土地的社会保障性质，导致农民宁愿撂荒或闲置也不愿意放弃农村土地的承包经营权。

我国现行法律和社会经济因素综合影响，使我国农村土地的流转受到了一定的限制，不利于我国农村土地集约化经营。现在全国很多地方农村土地存在着常年抛荒、季节性抛荒和隐形抛荒的现象。无论哪种形式的抛荒都是农村土地粗放型经营模式的表现，降低了农村土地的生产效率，不利于农业生产。

二、完善我国农村土地集约化经营法律规制的思考

适度的土地规模是农村土地集约化经营的基础。1987年中共中央的《把农村改革引向深入》明确提出，“鼓励将耕地向种地能手集中”，“可以选取典型地区发展适度规模经营”，2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划》强调，“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有

偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的‘适度’规模经营。”农村土地集约化经营要求农村土地的经营规模要“适度”，农村土地集约化经营强调的是单位面积的土地要产生最优的经济效益和社会效益。在特定的社会发展阶段，一定的社会生产力发展水平之下，土地经营规模过大，会造成劳动力、管理方法以及其他生产资源配置不足，在实际上造成农村土地的粗放型经营，不利于农村土地集约化经营。土地经营规模过小，碎片化的土地也不利于农业机械化、产业化、信息化、市场化的发展，不利于农业生产要素的优化组合。因此，应保持农村土地适度的经营规模。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”要实现农村土地适度的经营规模，进而实现农村土地集约化经营，必须要对农村土地经营规模进行法律规制。对农村土地经营规模的法律规制包括直接规制和间接规制。所谓直接规制是指政府以命令或制裁的方式介入经济社会生活之中，以社会个体无条件服从为前提，以认可和许可为手段，强行要求社会个体服从各种法律关系的规制。间接规制是指政府运用各种经济法律的手段对社会个体进行刺激或放松限制，从而使社会个体自愿地服务或服从于政府规制的目标。

（一）强化适度的农村土地经营规模的直接规制

1、建立适度的农村土地经营规模的标准制度

建立适度的农村土地经营规模的标准制度应该包含以下内容：

一是建立有区别的农村土地经营规模标准的制度。经营不同项目的农村土地，其经营规模会存在较大差异，比如，种植经济作物的农地和种植主粮的农地，其经营规模就有较大差别，同时，不同地区农村土地的规模也会存在差异，比如，平原地区、丘陵地区和山区就存在一定差异。因此，应根据不同地理环境，不同项目农村土地类型，建立不同的农村土地经营规模的标准。与此同时，要考虑土地禀赋、不同地区的气候以及当前生产力发展状况。

二是建立适度的农村土地经营规模的调整制度。农村土地的经营规模是多种因素共同作用的结果，并随着各种因素的发展变化而不断变化，因此，农村土地经营规模的适度值必然也随着各种因素的发展变化而进行不断地调整，表现为一定的动态性。因此，农村土地经营规模是一个动态的概念。“适度意味着对理论上最佳规模的某种程度的偏离。适度的规模不是一个凝固的规模，适度的‘度’是动态的。”在建立农村土地经营规模的标准制度时，应建立调整制度，从而使农村土地经营规模根据各种因素进行调整，形成动态调整机制。

2、建立法定面积农村土地强制整理的制度

经过农村土地流转，实现农村土地的适度经营规模后才能为农村土地集约化经营奠定基础。因此，有必要建立农村土地强制整理的制度，将流转的土地通过强制整理，使之集中连片，形成适度的规模。建立法定面积农村土地强制整理的制度主要包括以下几个方面的内容。

一是设立农村土地整理机构。设立全国性的农村土地整理机构，其职责就是对农村土地进行强制整理，并对整理的效果进行负责。同时，设立地方性的农村土地整理机构，通过法律规定，使这些农村土地整理机构成为农村土地流转的平台，同时赋予其一些特殊的权利，如土地优先受让权，即如果农民在流转农村土地时，农村土地整理机构在同等条件下，具有优先权。这样就有利于形成农村土地的适度的经营规模。

二是设立农村土地最小面积制度。农村土地强制整理制度是政府强制对农村土地进行调整，具有政府公权对农户私权的干预。因此，必须对政府的干预行为制定出合理的边界，政府就以最小的介入，获取最大的社会和经济效益作为干预行为的准则。因此，在建立农村土地强制整理制度时，必须设立强制整理农村土地的最小面积，对“零碎”的土地有一个明确的界定，以规范农村土地整理机构的行为规范，使农村土地经营规模在适度的范围内。

（二）加强农村土地经营规模的间接规制

1、放松经营主体的规制

当前我国法律对农村土地规模经营主体的规制过严，要想推动农村土地规模经营的有序、规范开展，必须放松规制，取消法律上对流转优先权的规定。我国《农村土地承包法》规定：流转土地承包经营权时，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”土地流出方如果置法律关于集体经济组织成员优先权不顾，将土地流转给组织成员以外的第三方，本组织成员可以行使优先权，申请交易无效。现行法律规定本集体经济组织成员具有农村土地流转优先权的立法，是根据我国农村土地的社会保障性质和保障本组织成员的利益做出的。这种

限制使我国农村土地流转具有一定的封闭性，从而制约了农村土地经营主体的发展。如果法律能取消这种限制，可以最大限度地发挥市场在调节劳动力和农村土地的功能，从而使各种生产要素合理配置，实现农村土地集约化经营。

2、放松农村土地流转方式的规制

目前，我国农村土地流转方式还很僵化，放松农村土地流转方式的规制可以从以下方面考虑。

一是放松农村土地抵押的规制。我国在政策上是允许实行土地承包经营权抵押，但是现行法律是禁止土地承包经营权抵押的。如果法律放松对农村土地经营权抵押的限制，有利于土地的集中，形成适度的经营规模。也可以加速农村土地的流转，充分发挥土地价值的充分发挥，使农户可以获得足够的资金，购买农村土地集约化所需要的生产资料，有利于农村集约化经营。因此，我国应修改现行法律设定土地承包经营抵押权。同时，为防止滥用土地承包经营抵押权，造成农村土地经营规模的过度扩大，也要进行一些必要限制，如实行土地用途管理制度，限制土地抵押数量的制度等。

二是引入农村土地信托的流转方式。建设土地信托制度有利于财产隔离和汇聚资本。这样一方面可以降低农户的风险，另一方面可以充分发挥土地的效益，使资本集中于农村土地经营者手中，为农村土地集约化经营提供条件。因此，应明确农民的委托人的财产权利，用法律规范农村土地经营承包权依托业务的具体实践，规范受托人的资质，同时对信托业务中各方当事的权责进行科学界定。

三是取消农村土地入股公司的限制。我国现行法律不允许农村土地承包经营权入股组建公司。农村土地入股公司可以节约农村土地流转中的交易成本，充分发挥农村土地的资本的功能，增加农民的收入。同时农村土地入股公司有利于农村土地经营规模，提高土地的效率。应取消农村土地入股设立公司的限制，为保护农民的利益，应规定农民用土地入股公司后，农民仍有土地的承包经营权。

3、加强社会保障制度建设

农村土地规模经营的形成和发展需要社会保障制度作支撑。当前，我国农村土地还具有社会保障的性质。在我国农村社会保障还很薄弱的情况下，农民对土地有着一种天然的依赖，农村土地发挥着社会保障的功能。这种现状不利于农村土地的流转，更不利于农村土地规模化经营，因此，必须剥离农村土地的社会保障功能。要剥离农村土地的社会保障功能，必须加强社会保障制度建设。为此，一要拓展农村社会保障的融资渠道。社会保障制度的首要问题是社会保障基金问题。必须拓展社会保障融资渠道，首先是财政转移支付，加大国家财政对社会保障基金的接入；其次是要吸纳社会资金，通过制定制度规范社会投资方的利益；再次是用土地换社会保障，可以利用征地或土地增值收益为农民提供社会保障。二要完善社会保障项目。当前，农村的社保项目主要包括养老、医疗和最低生活保障等，社保项目不全，而且很不完善。因此，要以农村社会养老保险制度为核心，加强农村最低生活保障制度，落实农村五保供养政策，完善农村救助制度，发展农村社会福利事业，建设农村新型合作医疗制度，完善失业保险与救助制度等。

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编辑：崔月华

The thoughts on improving the legal regulation of rural land intensive management in China

Yao Weizhen
(Anhui Technical College of Mechanical and Electrical Engineering，Wuhu Anhui 241000)

The rural land intensive management is the important content and the inevitable requirement of the rural economy on recent trends,it also provides a solid foundation on the new-type urbanization in china.So far,the legal system and the social-economic factors restrict the intensive management of the rural land in our country.To realize the intensive management of rural land,it is necessary to regulate the scale of rural land management.To strengthen the direct regulation of the scale of rural management,the first is to establish a proper standard for the scale of rural land management;the second is to establish a statutory area of rural land compulsory consolidation system.To strengthen the indirect regulation of rural management scale,the first is to relax the regulation of the main business;the second is to relax the regulation of circulation;the third in strengthening the construction of social security system.

rural area；land；intensive；legal；regulation.

DF451

A

2095-7327（2016）-11-0021-05

姚维振（1968-），男，安徽芜湖人，安徽机电职业技术学院副教授，硕士，主要研究方向：经济法。

农村土地集约化经营中的法律问题研究最终研究成果。