我国改革开放以来教育收费政策发展路径与反思

杨云兰

（沈阳师范大学教育科学学院，辽宁沈阳110034）

教育学视界

我国改革开放以来教育收费政策发展路径与反思

杨云兰

（沈阳师范大学教育科学学院，辽宁沈阳110034）

改革开放以来，我国教育收费政策经历了一系列变革，其总的路径是：高等教育从“免费”转为“收费”，普通高中由“收费”到“高择校费”再到“限费”，义务教育则由“收杂费”最终走向“免学杂费”。总结和反思三十多年来我国教育收费政策沿革的经验和问题，对促进今后中国教育与社会的健康发展具有一定启示作用。

教育政策；教育收费；发展路径

教育收费是收费主体根据国家法律法规对接受教育服务的群体和个体收取非营利性的基本费用，一般称之为学杂费，即学校通过向直接的教育需求者提供教育服务而获得的成本补偿。改革开放以来，我国各级教育的收费政策经历了一系列变化。从高等教育、高中教育以及义务教育三个层次，全面梳理一段时期教育收费政策的发展变革轨迹，可以系统科学认识相关政策的优势与不足，为中国教育的未来发展提供借鉴。

一、高等教育从“免费”转为“收费”

改革开放以后，随着国民经济迅速发展，国家对高等教育“统包统分”政策已越来越不能适应社会发展需求。从1980年起，江苏、上海等部分高校开始招收“收费、走读、不包分配”的走读生。1983年，国务院批转教育部、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》，明确提出：“对住校生要酌收住宿费，助学金制度要改为奖学金和助学金相结合的制度”。“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学，……这类学校一般应酌收学费、实行走读、毕业生择优录用。”[1]这些规定改变了我国高等教育长期实施的免费政策，大学里开始出现缴纳学费的“自费生”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》再一次重申，高等学校要改变全部按国家计划统一招生且毕业生全部由国家包下来分配的办法，强调实行国家计划招生、用人单位委托招生以及自费生并行的招生政策，其中国家计划外招收的自费生，应交纳一定数量的培养费[1]2288。对一些特殊专业以及特别优秀或经济困难学生，国家政策又规定：“师范和一些毕业后工作环境特别艰苦的专业的学生，国家供给膳宿并免收学杂费。对学习成绩优异的学生实行奖学金制度，对确有经济困难的学生给以必要补助。”[1]2288基于此，从1987年起，部分高校开始招收自费大学生，约占招生计划的3-5%。同时国家在收费标准上也做了规定：理工科学生每年缴学杂费1 800元，文科学生每年缴1 200元[2]。1990年，国家教委等五部门联合发布《普通高等学校招收自费生暂行规定》，要求自费生在校期间须向学校缴纳培养费与学杂费[1]3007。在上述政策推动下，1993年，高校招收的“自费生”比例已达30%左右，收费标准一般生均每年为二三千元，占高校全部培养费用的30%-40%[1]3568。自费生的出现，不仅扩大了受教育面，也改变高校单一依靠国家财政拨款的状况，在一定程度上补充了高等教育经费，这无疑是我国教育发展史上一项大的变革，产生极为深远的影响。

但是，这种高等教育收费生与免费生并存的政策，引发人们对教育公平的日益关注，直接导致人们对这类“学费双轨制”政策的批评。同时，随着国家经济体制改革的深入，全社会也呼吁在高等教育收费问题上追求公平原则，这促使高等教育收费向并轨制改革很快成为必然。早在1989年，国家教委发布《关于改革高等学校毕业生制度的报告》中就提出：“学生上学除特殊规定外，一般要交纳学杂费。考虑到一般学生家庭目前的经济收入水平和实际承受能力，开始时收取学杂费的数额不能太高，一般掌握在每学年100-300元为宜。”[1]28501993年1月，国务院批转《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，明确把学生缴费作为教育经费来源之一，提出“我国高等学校逐步形成国家投资为主，学生缴费和社会集资为辅；民办自费；企业办学等多种办学的形式。”[1]3450同年2月，中共中央、国务院又印发《中国教育改革和发展纲要》，在确定高校实施收费制度的同时，还指出要提高非义务教育阶段学生学费标准：“改变学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度。高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费。”[1]3470自此，我国高等教育免费时代结束，进入收费的新阶段。

事实上，国家真正实行教育收费“并轨制”改革始于1994年北京大学、清华大学等37所高校的试点。1994年9月，国家计委、国家教委在《关于调整普通高等院校学杂费问题的通知》中提出，这37所试点高校实行“公费”和“自费”招生“并轨”，“并轨”后的学杂费按其主管部门批准的标准执行[1]3708。1995年，除山西、江西、安徽、贵州、青海、新疆、西藏等7个省、自治区外，其余23个省、自治区、直辖市共有246所高等学校实行了招生收费并轨改革。这一年，实行招生收费并轨改革的普通高等学校一般专业学费标准每生每学年最高不超过1200元。1996年高等院校学费标准有所提高，调整为1 500元。农林、师范、民族、体育、航海等专业招收的大学生仍享受免缴学费政策[1]4003。

此后，为加强高等教育收费管理的规范化，国家又出台一系列规章制度，如1996年12月，国家教委、国家计委、财政部联合制定下发的《高等学校收费管理暂行办法》规定：“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别。在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。农林、师范、体育、航海、民族专业等享受国家专业奖学金的高校学生免缴学费。”[1]4103尽管如此，1990年代末的高校收费仍呈大幅度上涨趋势，1998年普通高校学费生均每年为1 974元，1999年为2 769元，2000年已高达3 550元。而1998—2000年我国城镇居民人均可支配收入分别为5 425.1元、5 854元、6 280元；农村居民人均纯收入分别为2 162元、2 210元、2 253元。学费占城镇居民人均可支配收入的比例分别为36.4%、47.3%、56.5%；占农村居民人均纯收入的比例则分别为91.3%、125.3%、157.6%[3]。由此，高校学费占普通家庭收入的比例逐年提高，甚至成为一些家庭特别是农村家庭沉重的经济负担。

21世纪，我国高等教育学费标准的升幅渐趋缓和，不过，与大多数供子女上大学的家庭的实际经济负担能力相比，还是显得偏高。以2004年为例，清华大学学费5 000元，北京大学4 900-5 300元，北京师范大学4 800元，上海外国语大学10 000元，复旦大学5 500元，哈尔滨工业大学4 000-5 500元，中山大学4 560-5 160元，山东大学3 600-3 940元[4]。这样的收费标准，对于一些贫困家庭来说，其子女圆美丽的“大学梦”确实是并不轻松的负担。

当然，随着我国高等教育收费制度改革的不断推进，其中也伴随出现了教育乱收费等问题。为遏制乱收费，2005年5月，教育部、国家发展改革委、财政部发出《关于做好2005年高等学校收费工作有关问题的通知》强调，高等学校学费、住宿费收费标准继续保持稳定，不得以任何理由、任何形式提高或变相提高。学校不得向学生收取国家规定项目外的其他任何费用，如“转专业费”“赞助费”“扩招费”等[5]。

总之，高等教育收费政策一直实施至今，学杂费收入占教育财政收入的比重越来越大，占生均经常性成本比例也逐年提高，这一方面确实为弥补高等教育经费不足做出了贡献，使得国内高校在办学规模、办学效益等方面都有了快速发展；另一方面，我们也不能否认，高等教育收费政策在推进过程中也存在一些突出问题，如很难体现教育的“优质优价”，也不能兼顾国内经济与社会发展的不平衡，这使得高等教育经费在消除原有不公平的同时，又必然带来新的“不公平”。

二、普通高中从“收费”到“高择校费”再到“限费”

根据教育成本分担原则，作为非义务教育的高中阶段一直收取学费、杂费。1989年，国家教委、国家物价局、财政部联合下发《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》，指出“非义务教育的高级中学应收学费和杂费。”“高级中学的学费，是学生在校期间所需的部分培养费用。杂费、学费标准和收取办法，由省、自治区、直辖市教育、物价、财政部门根据当地群众经济收入水平和承受能力，研究制订方案，报人民政府批准后执行，并报国家教育委员会、国家物价局、财政部备案。”[1]2856

随着国家经济社会的发展以及高等教育实施收费制度，1993年9月24日，国务院办公厅下发《关于加强中小学收费管理工作的通知》提出，非义务教育阶段的学杂费标准可适当提高，但要根据当地经济发展状况和群众收入的承受能力确定收费数额。对在非义务教育阶段超计划招收的个别学生，要以学习成绩为主要标准进行录取，不得以交钱多少为录取标准[1]3562。

1996年12月，国家教委、国家计委、财政部颁发《普通高级中学收费管理暂行办法》规定，高中学校依据国家有关规定，向学生收取学费的标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区学校的学费收费标准可以有所区别[1]4102。基于此，各地普通高中阶段的教育收费标准呈现动态调整趋势。但由于有国家和地方政府的财政拨款，同时需兼顾学生家庭经济负担能力，普通高中收费的提升幅度一直相对稳定，直到进入21世纪升幅仍相对较小，收费标准基本维持在省级重点高中800-1 000元，市级重点高中600-800元，其他高中500-800元。这其实为向高校输送大批量毕业生、促进高等教育规模发展起到了极为关键的保障作用。

在公办普通高中收费制度的发展中，国内一些地区1990年代出现了一种新收费方式，即“以钱择校”，许多学校招收缴纳高昂学费的“择校生”。而普通高中的这种“新收费方式”出现的背景与原因，主要在于几方面：1.经济体制转型带动出现的“教育产业化”理念，让高中教育越来越向较高收费的高等教育看齐，甚至向市场经济的其他服务业看齐，忽略甚至否定高中教育的社会公益性一面；2.随着经济社会发展的不平衡日益凸显，许多有经济条件的人有能力在一定范围内选择非义务教育阶段的优质资源；3.伴随经济社会发展不平衡的教育资源的不平衡，导致优质教育资源稀缺，教育供给与人们日益增长的教育需求不相匹配，这也使“以钱择校”成为一种教育资源配置方式；4.国家财政投入有限，学校办学经费不足，为维持和提高学校办学，收取择校费成为一种集资方式。

但是，公办普通高中择校收费带来的问题很快显现出来，特别是很多学校存在不规范收费行为，诸如提高收费标准，降低录取分数，扩大招生比例等，造成高中阶段新的“教育不公平”，当然引起社会较大反响。为纠正上述问题，国家针对“普通高中择校收费”制定“三限”政策：2001年6月，国务院纠风办、教育部颁发《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》，要求各地要严格规范大中城市公办高中“择校生”收费和民办高中的收费行为。高中招收择校生，不准违背“三限”政策，即限分数（不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生）、限人数（不准超过国家规定的班额，不得挤压招生计划指标，变相扩大择校生人数，即择校生数量不得超过省级政府规定的比例）、限钱数（择校生交费标准，由教育部门提出，经省级人民政府批准后向社会公布）。学校不准超过规定标准收费，不得向择校生收取赞助费或建校费等[6]。

“三限”政策的出台，在一定程度上规范了高中的择校收费行为，在限人数上，要求择校生占总人数比例必须低于30%；收费标准上，各地区依据实际情况有所不同，但总体来看，择校费仍极为高昂，普通家庭根本难以承受。各省公布的三年一次性缴纳的择校费标准显示：2002年，山东省省级规范化高中（省重点高中）10 000元，市级规范化高中9 000元，一般高中8 000元。2007年，浙江省宁波市省一级重点高中26 900元，省二级重点高中（包括特色高中、综合高中）22 000元，省三级重点高中21 100元；其他高中20 200元。2012年，湖北省武汉市每名学生3年不超过24 000元[7]。

为限制各地高中日益调高的择校收费标准，近几年教育部等相关部门多次发文要求严格执行并调整公办普通高中招收择校生“三限”政策，在《关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》中强调，每个学校招收择校生的比例最高不得超过本校当年招收高中学生计划数（不包括择校生数）的30%。从2012年秋季开始，以学校为单位将招收择校生比例降到20%。各地要研究制定加大高中教育政府投入，逐步取消“三限”收费的措施和办法。研究在一定时期内取消公办高中招收择校生“三限”政策[8]。2014年4月16日，教育部等五部门发布《关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》中又明确规定：“2014年，每所学校招收择校生的比例最高不得超过本校当年招收高中学生计划数（不含择校生数）的10%。严禁在择校生外以借读生、自费生、复读生等名义高收费招收学生。”[9]2015年，全国许多省市已陆续公布普通高中取消“三限生”政策。可以预见，随着教育资源的平衡发展，加上国家相关政策法规的严格执行，普通高中择校生的“三限”政策在完成其使命后终将退出历史的舞台。

三、义务教育从“收杂费”最终走向“免学杂费”

为了贯彻实施九年制义务教育，使适龄儿童普遍接受基础教育，1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。这是国家从法律上确定了义务教育免收学费的基本政策。鉴于各地经济社会发展实际水平的差异，国家教委、国家物价局、财政部发出的《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》（1989）以及《中华人民共和国义务教育法实施细则》（1992），均明确提出实施义务教育的学校可收取杂费，但必须经批准适当收取。据此，各地纷纷制定了中小学收费标准。湖北省1990年规定每生每学期普通初小杂费农村5-6元，县镇7元，大、中城市9元；普通高小杂费农村6-7元，县镇8元，大、中城市10元；普通初中杂费农村9-10元，县镇12元，大、中城市14元[10]。江西省2000年规定每生每学期小学杂费乡镇及农村30元，城镇（含行署所在地城市以外的县级市、区和工矿区）35元，省辖市、行署所在地城市40元；初中杂费乡镇及农村40元，城镇55元，省辖市、行署所在地城市60元[11]。

然而，在实施过程中，由于教育财政投入不足，部分学校为增加教职工福利等原因，在义务教育的杂费收取上，出现了“一边免费，一边乱收费”现象。比如，学校以及教育主管部门强行向学生推销商品及国家规定之外的复习资料和书籍；开设各种特长班、补课班；向学生乱摊派、乱集资；重点学校的择校费，等等。这使本应收低杂费的义务教育成为高昂乱收费的教育服务，极大增加了家庭特别是农村家庭的经济负担。

相对城镇而言，农村中小学教育乱收费状况更加突出。2001年2月，国家计委在《关于农村中小学教育收费专项检查情况的报告》中提到，据不完全统计，各地共检查农村中小学近2万所，查出违纪违规收费金额2.6亿元，已纠正处理6 836万元，其中退还学生5 800万元，收缴财政850万元，罚款186万元[6]799。

随着“乱收费”现象越演越烈，国家相继出台一系列政策规定，明令严格治理。1993年11月26日，国家教委发出《关于取消中小学乱收费项目的通知》，具体列出予以取消和停止的中小学校自行规定的五大方面21个乱收费项目，包括校舍建设维修费、校内课程测验考试费、留级费、批改作业费、对学生的各种罚款等[1]3576。此后，国家教委发布的《关于进一步做好学校收费工作的通知》（1994），国家教委、国家计委、财政部联合制定的《义务教育学校收费管理暂行办法》（1996），反复强调义务教育阶段免收学费，只缴杂费；除收取杂费、借读费之外，未经批准不得再向学生收取任何费用，否则学生有权拒交。

在国家教委三令五申下，义务教育阶段的治理乱收费工作取得一定成效。据统计，1995年自取消全国中小学21个收费项目后，各省、自治区、直辖市陆续公布了783项本地区取消的收费项目，清退乱收费金额共计1.2亿元[1]3808。此后，直到2014年度为止，教育部、国务院纠风办、监察部、发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署等多部门每年均联合发出关于本年度治理教育乱收费工作的实施意见或通知，使治理教育乱收费不仅成为国家关注的社会焦点热点问题，也成为一项任重道远且急需“标本兼治”的难题。

为此，义务教育提出并试行“一费制”收费制度，以此规范各地学校的收费行为，最大限度治理教育乱收费问题。所谓“一费制”是指在严格核定杂费、课本和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用。2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出：“在国家扶贫开发工作重点县等农村贫困地区义务教育阶段，实行由中央有关部门规定杂费、书本费标准的‘一费制'收费制度。”[6]888同年6月7日，教育部、财政部又下发《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》，明确从2001年秋季开始，在全国部分贫困地区农村中小学，对家庭经济困难学生试行免费提供教科书。免费提供教科书的对象为国家扶贫开发工作重点县中，到2000年底未普及初等教育县的全部农村小学生、未通过国家基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲验收县农村初中学生中家庭经济困难的学生，以及特殊教育学校（特教班）的学生[6]907。在这一年的6月12日，国务院纠风办、教育部在《关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见》中又明文规定：试行“一费制”的国家和省级贫困县农村中小学校，不准超出小学每生每年120元，初中每生每年230元的最高限额[6]928。经过试行后，2004年秋季开学，全国公办普通小学和普通初中均推行“一费制”政策。

“一费制”政策在一定程度上可以避免学校巧立名目乱收费问题，在遏制乱收费方面取得一定效果。但在具体实施过程中，由于“一费制”并未规范收费项目，于是一些学校仍出现许多不良做法，使“一费制”之外的费用反而更高。如国家扶贫工作重点县陕西省略阳县，按“一费制”，2003年秋季新学年农村小学收费为每生一学期90元，农村初中收费为每生一学期145元，而实际上学生在报名时还另增加：小学教学辅导资料费每生一学期29.35元，作业本费6元。初中教学辅导资料费每生一学期62-79元，试卷费4元，作业本费9元。此外，部分学生交保险费18元，住校生交住宿费一学期35元（个别学校45元）。一个小学生一学期实际资费为125.35元，全年则超过250元，占略阳县2003年农民人均收入的16.71%。一个初中生一学期交费平均为232元，全年为464元，占略阳县2003年农民人均纯收入的31%；住校生加上住宿费35元，一学期共交费267元，全年为534元，占农民人均纯收入的35.7%[12]。

为了摒除“一费制”带来的隐性弊端，2005年5月发布的《关于进一步做好在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法工作有关问题的通知》，指出“一费制”收费执行的各种偏差，即“在国家规定的收费项目外擅自增加新的收费项目，将收费标准制定权层层下放到省级以下政府部门，以及强制学生统一缴纳服务性、代收性费用等问题”[5]748，要求各地均要按照三部委文件规定，进一步完善本省份“一费制”收费办法，确保执行不走样。

为进一步加大治理各地义务教育阶段“乱收费”力度，2005年底，国家推出以“两免一补”为核心的农村教育经费保障机制，提高贫困地区的入学率。“两免一补”是指农村义务教育阶段，免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费。免费教科书按每生每学期根据实际书款减免；免杂费的标准为小学每生每学期70元，初中生每学期90元；补助贫困寄宿生生活费每人每年750元（2011年秋季开始调整为小学每人每年1 000元，初中每人每年1 250元）。2006年1月，财政部、教育部印发《全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》，明确免学杂费补助资金由中央财政和地方财政共同承担。要求免收学杂费政策实施后，学校只能按“一费制”规定收取课本费、作业本费两项代收费项目和寄宿学生住宿费；自2009年春季学期开学起，取消寄宿制学生住宿费。学校和教职工不得再向学生收取其他任何费用[13]。之后，2006年6月修订的《中华人民共和国义务教育法》提出新规定：实施义务教育，不收学费、杂费。这意味着义务教育进入免学费、杂费的阶段，停止收取饱受争议的“杂费”。

正是在农村教育经费保障机制和《中华人民共和国义务教育法》的双重推动下，我国义务教育收费进入一个新阶段，开始分步分地区实行免学杂费，提高入学率，普及义务教育。2005年12月颁发的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》明确了实施计划：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策[5]921。

这些政策实施后已取得初步成效，2005年，中央和地方对中西部地区安排“两免一补”资金72亿元，包括免费教科书资金30.4亿元、免杂费资金30.6亿元、寄宿生生活补助资金近11亿元。在592个国家扶贫开发工作重点县中，共有1 700多万名贫困生享受了“两免一补”。而农村贫困家庭小学生、初中生每人每年分别可平均免除书本费和学杂费210元、320元，其中寄宿生还可享受生活补助费200-300元，使中西部农村地区35万名因贫辍学学生重返校园[14]。2007年，仅中西部免除学杂费一项，平均每年每个小学生减负140-180元，初中生减负180-230元；同时享受免费教科书政策的，平均每年每个小学生减负210-250元，初中生减负320-370元；同时享受寄宿生生活费补助的，平均每年每个小学生减负多达510-550元，初中生减负多达620-670元[5]1507。

2008年，我国开始全面免除城市义务教育阶段的学杂费。然而，择校乱收费依然存在，为获得优质教育，许多家庭仍需支付高昂费用。为此，教育部、国家发展改革委、审计署于2012年1月印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》，以纠正不正之风，维护教育公平公正。2015年11月28日，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提出统一城乡义务教育“两免一补”政策，从2017年春季学期开始面向全部城市和农村的学生。这意味着义务教育即将真正实现所有学生免学杂费。

四、对我国改革开放以来教育收费政策发展路径的反思

改革开放以来，经过不断发展完善，我国教育收费政策取得极大进步，其主要成绩有：

1.教育收费管理日益规范化。教育收费管理实现了由上至下的转移，扩大了基层特别是地方教育行政机构的管理自主权。管理机构实现了由财政部门到教育部门再到学校的转变，逐渐下放了学杂费的管理权，这有利于强化学校的办学自主权。

2.教育收费政策的调整回应了经济社会发展的要求。就我国国情而言，义务教育阶段从免学费转向免学杂费，并提出“一费制”“两免一补”政策，无疑为提高儿童入学率，普及九年基础教育方面提供了重要的政策保障。非义务教育阶段的普通高中和高校，由于受教育者接受较多差异性教育服务，付出一定的补偿是对国家教育财政的有益补充。这种教育成本补偿原则长期成为非义务教育制定收费标准的原则之一，对稳定教育经费来源起到一定积极作用。因此，收费标准的高低说到底还是由社会经济整体水平决定，不同时期的收费标准只是特定历史时期的产物。

3.教育收费制度保证国家为主导。政府统筹管理，对教育学杂费管理颁布了一系列相关的规章制度和法规，以指令性、计划性的方式进行宏观调控。这纠正了一段时期一些人片面鼓吹的“教育产业化”带来的负面问题。事实证明，在我国经济社会发展水平仍然不平衡，教育资源随之不平衡的未来很长一段时间内，简单把任何层次的教育完全推向市场都是极为不负责任，也必然导致各种新的“教育不公平”。“十年树木，百年树人”，市场的最大特点就是用无形的手让产出的可见效益最大化，这对于教育显然不完全适用。为了纠正教育面对市场时片面追求短期利益的“近视行为”，国家需要从政策制度层面做好顶层设计，一方面能为绝大多数民众提供及时的优质的公共服务；另一方面，也能着眼国家和民族的未来为教育发展提供不竭的动力。

4.教育收费政策在一定程度上符合公平性原则。主要体现在：一是减免学杂费的实施标准与评定程序较为客观公正。二是坚持对弱势群体特别是农村的扶持。三是通过教育收费使社会各阶层平等负担教育成本，使不同经济条件的学生都能够入学。四是地区间学杂费标准的灵活性，这也体现出平衡地区差异、经济差异的一种公平性。

回顾我国教育收费政策取得上述宝贵经验的同时，必须看到，其中也暴露出一些问题。

问题之一，过分强调学杂费在教育财政中的功能。学杂费无疑可以起到补助学校教育经费不足的作用，但教育收费说到底只是部分地补偿教育机构负担的教育成本，而不可能成为教育财政收入的主要来源，也不应该成为教育经费的主要支柱。否则，便颠倒了国家和各级政府在教育发展投入上所具有的绝对主体地位。依靠收取学杂费减轻基层政府财政负担，以此缓解教育财政经费严重不足问题，这表面上是为保障群众平等享有受教育机会，实际从经济上加重部分生活困难家庭子女的求学成本，最终导致他们选择辍学，实际是剥夺了他们的受教育机会。

问题之二，国家财政性教育经费的主渠道作用发挥不够。国家财政性教育经费与教育收费作为教育机构成本补偿的两大渠道，两个渠道之间的主辅地位规定着教育收费制度的改革主旨，但现实中两者比例关系始终难以科学有效厘定，国家财政性教育经费的主渠道作用常被淡化。从我国近几十年来教育收费政策的发展变化轨迹不难看出，只有摆正学杂费收入在学校运转中所发挥的作用，才能防止教育财政的畸形发展。国家只有保证并不断增加财政性教育经费投入，学杂费收入才能发挥应有的作用。

问题之三，教育收费的制度化法制化还任重道远。制度化法制化是对教育收费实行有效监督的必备手段。到目前为止，各级教育收费的监督力度普遍较薄弱，许多收费环节缺少法律监督。这里的核心问题是教育收费制度法制建设问题。在依据公平原则进行制度改革过程中，人为因素在收费制度制定实施中的影响，往往使教育收费制度降低了公开性、公正性和公平性。之所以产生这些问题，主要原因之一就是收费制度的监管机制缺乏，或形同虚设，存在着极大缺陷，使收费制度中的任意性、随意性大范围内存在，很容易滋生教育乱收费乱象。因此，唯有建立健全法律监督机制才能保障教育收费的公平公正。另外，改革开放以来我国教育收费政策的演变历程中还存在着一些其他问题，诸如地区间学杂费标准的合理设定，学杂费收入的使用效率，教育收费制度改革与人才培养问题等，这些都对教育发展产生不同程度的影响。

总之，教育收费制度事关千家万户，事关我国经济社会发展的现实，更事关国家民族的未来。改革开放以来的教育收费制度为大力推进教育发展起到了重要作用。今后乃至未来，国家和各级政府更应当高度重视这项制度的顶层设计与法律法规的制定实施，既不能简单走市场化之路，也不能简单照搬国外经验或成功模式。所有教育者、管理者都应当始终以为国家民族培育英才的责任心，以让最多数的子孙后代接受最优质最公平教育的使命感，随时随地花好每一分钱，收好每一分钱，最终让每一分钱都成为中华民族伟大复兴进程的助力而不是阻力！

[1]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1949—1997年）[G].海口：海南出版社，1998：2085.

[2]杨德广.招收自费生是深化高等教育改革的重要措施[J].中国高教研究，1992（4）：40-46.

[3]罗晓华.高等教育财政投资政策研究[M].北京：中国财政经济出版社，2008：156.

[4]陈明远.知识分子与人民币时代[M].上海：文汇出版社，2006：250.

[5]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（2003—2008）[G].北京：新世界出版社，2010：729.

[6]何东昌.中华人民共和国重要教育文献（1998—2002）[G].海口：海南出版社，2003：928.

[7]潍坊市物价局.关于调整高中阶段学校收费的通知[EB/OL].（2002-06-30）[2013-07-18].http://www. wffzedu.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=3722；宁波教科网.普通高中“三限生”择校费收费标准[EB/OL]（2007-06-30）[2016-02-10].http://www.nbedu. gov.cn/zwgk/article/show_article.asp?ArticleID=35543；高家龙.武汉高中“三限生”将逐步取消[EB/OL].（2012-07-25）[2015-12-10].http://www.eol.cn/gkxw_ 11396/20120725/t20120725_816296.shtml.

[8]教育部.关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见[EB/OL].（2011-04-07）[2016-01-11].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5841/201104/xxgk_118354.html.

[9]教育部.关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见[EB/OL].（2014-04-16）[2016-01-22].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201405/t20140505_1074921.htm.

[10]湖北省物价局.湖北省中小学收费项目及标准[J].财会通讯，1990（9）：60-61.

[11]江西省教委.关于调整义务教育阶段学校收费标准的报告[J].农村发展论丛，2000(17、19)：7-8.

[12]陕西省略阳县农村社会经济调查队.沉重的教育费用负担拖着农民致富的腿——陕西省略阳县农民教育费用负担情况调查[J].调研世界，2005（1）：28-29.

[13]财政部，教育部.全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法[EB/OL].（2006-01-19）[2015-11-12].http://www.law-lib.com/law/law_view. asp?id=135205.

[14]教育部.实行“两免一补”政策[EB/OL].（2006-09-23）[2014-03-22].http://www.gov.cn/ztzl/fupin/content_ 396672.htm.

Development Path and Reflection on Chinese Education Tuition Policy Since Reform and Opening-up

Yang Yunlan
（College of Educational Science,Shenyang Normal University,Shenyang Liaoning110034）

Since the reform and opening-up in china,education tuition policy has experienced a series of changes. At the stage of higher education,the tuition policy transitions from“free”to“fee”.For high school,the tuition policy is“fee”originally,then“high school-choosing fee”,and finally“limited fee”.For compulsory education,the policy of“tuition-free”eventually turns into“no tuition and fees”.This study summarizes and reflects the over-30-year evolutionary experiences and problems of Chinese education tuition policy,which is supposed to be a certain enlightenment to the healthy development of Chinese education and society in the future.

education policy；education tuition fees；development path

G 467

A

1674-5450（2016）03-0027-07

2016－02－25

2013年辽宁省教育科学“十二五”规划项目（JG13DB070）；2015年辽宁省社会科学规划基金项目（L15BGL027）；教育部人文社会科学研究项目（10YJC880144）；沈阳师范大学重大孵化项目（ZD201616）

杨云兰，女，江西丰城人，沈阳师范大学副教授，教育学博士，主要从事中国教育史研究。

【责任编辑：赵伟责任校对：王凤娥】