美国公共图书馆外包模式的发展经验

秦晓丹

(三门峡职业技术学院 图书馆，河南 三门峡 472000)



美国公共图书馆外包模式的发展经验

秦晓丹

(三门峡职业技术学院 图书馆，河南 三门峡 472000)

自20世纪90年代起，美国经历了一场如火如荼的新公共管理改革，以市场化为核心、以外包为手段的公共事务管理理念不可避免地席卷了美国的公共图书馆运营模式。本文试图探究美国公共图书馆外包模式的运作方式，以及其中的特点，从中汲取对我国公共图书馆发展有益的经验。

公共图书馆；外包模式；公共服务；公共价值

新公共管理运动的核心就在于市场化的公共服务运作模式，其中最为常见的手段就是采用外包模式。所谓外包制度，我们可以理解为政府通过合同的方式使某些具体生产类的职能转移给私营企业或者非营利组织，让其参与公共物品的生产与提供，利用企业或非盈利组织的效率以及低成本，从而降低政府的开支，提高公共服务质量与效率。具体到公共图书馆的管理外包，就是指将公共图书馆的日常维护与管理职能以合同的方式转交给企业和社会组织。

美国公共图书馆的外包起源于1997年的夏威夷岛州图书馆，同年加州的河滨县图书馆也以合同的形式外包给美国LSSI(Library Systems & Services)公司。LSSI是美国唯一一家图书馆外包服务的提供商，其总部在马里兰州日耳曼敦，成立于1981年。依靠MIN MARC(迷你机读目录格式)微型电脑编目系统和图书馆相关的软件开发而起家，于1997年首次接触图书馆外包服务。目前，LSSI参与的外包业务有“自动化系统管理、系统分析、编目和图书加工、馆藏分析、图书馆空间设计、员工支持以及数据库等”。其地位大致相当于美国第五大图书馆系统。目前，LSSI是美国唯一一家提供接收图书馆外包服务的公司。经过将近20年来的发展，LSSI公司已参与了美国21家总馆、85个分馆的日常管理工作，并且在近十年以越来越迅猛的姿态进入了高速发展时期[1]134。

一、美国公共图书馆外包模式

美国公共图书馆有两种外包模式，一种是馆长外包，一种是整体运营外包[2]46。

(一)馆长外包

这种模式是指，由LSSI公司聘用馆长，提供专业化的管理与服务，而图书馆的其他员工仍采用原有的公共雇员的雇佣方式(public employee)。馆长既可以是LSSI员工，也可以请外聘请专业人士，但必须满足合同规定。

这种外包模式有着诸多问题，最有可能造成由于馆长与其他员工的目标不一致，从而产生巨大的行为差异。因而，曾经采用这一模式的公共图书馆与LSSI公司纷纷解约，目前没有一家图书馆愿意采用这种模式，这也可以从侧面反映出这种模式的问题之严重。

(二)整体运营外包

美国几乎所有公共图书馆的外包模式都采用这一模式。这一模式下，建筑、办公家具、文献资料等硬件资产归图书馆所有，LSSI则负责图书馆的日常管理、购置资源、雇佣等所有有关运营的事务。而当地图书馆理事会享有监督、制定政策的权力。LSSI必须按时向政府、议会或理事会进行汇报。

二、外包模式的优势

(一)降低图书馆管理费用，提高图书馆服务质量

降低图书馆的运营费用是服务外包模式的核心优势，也是LSSI能够吸引公共图书馆的重要原因。2007年，杰克逊县跟LSSI签订外包合同，委托公司经营该县图书馆，起到了立竿见影的效果，该图书馆每年的运营费用降至往年的一半左右。探究其原因我们不难发现，外包模式由于更专业的管理体系，从而带来了更高的运作效率，以及私部门与公共部门在目标上和效率上的差异等等，这些因素共同作用使LSSI能够迅速地降低公共图书馆的运作费用，帮助政府减少开支。

外包的明显优势还体现在提高图书馆的服务质量之上，具体而言就是图书馆的开放时间更长、购置资源数目增加、从质和量两个角度全面提升活动水平。以阿普兰为例，与LSSI签订外包合同之后，其公共图书馆开放时间从每周42小时增加到每周50小时，资源购置经费从80 460美元增加至125 000美元，提升了55%。

公共图书馆外包的这两个优势仍属于政府外包模式中常见的核心优势，是外包模式得以生存、推广和发展的最重要因素，也是其他外包项目首要考虑的影响因素。

(二)资源共享

公共图书馆在于LSSI签订外包合同时，通常都被要求各图书馆之间进行资源共享，这种共享更多是立足于互联网的电子书籍、数据以及联合目录层面之上，这样的共享模式更加有利于公共图书馆的发展，做到互通有无，因而，也会产生有些公共图书馆并未与LSSI签订外包合同却愿意与其签订共享协议的现象，例如“圣比拿迪卢、默里埃塔、莫雷诺谷图书馆，这些图书馆都与河滨县图书馆建立了联合目录”。

当然，也有未实施外包的公共图书馆并不愿意共享他们的资源，这就会造成资源共享的困难，对用户产生巨大不便。但是随着LSSI发展的迅猛，其管理图书馆数量不断增加，也将会把越来越多的公共图书馆吸纳进资源共享网络之中。

(三)公共价值的推行

这是从宏观角度探究公共图书馆服务外包对于当地居民素质和知识的影响。公共图书馆由于更加优质的服务、丰富多彩的活动，以及购置的更多资源对于人们的吸引，势必会造成公共图书馆在当地居民之中越来越流行，具有越来越大的影响力，从而能够将人们吸引到图书馆之中。这无疑会促进居民文化知识与自身素养的提高，并对公共价值进行认同。

此外，外包制度本身就是一种美国多元主义与自由主义价值观的践行，通过私营部门的力量来对公共部门的权力加以限制，客观上符合美国的立国之本——“分权”思想，是美国公共价值在图书馆管理领域的具体实践，因而能够更容易使美国国民接受[3]52。

三、外包制中的冲突

(一)公共服务与追求利益的矛盾

LSSI身为一家公司，追求自身利润的最大化是其首要职责，而公共图书馆的任务在于向公众提供知识与馆内服务。该类情况在其他公共服务外包领域也时有发生，然而图书馆服务外包冲突尤为剧烈，因为该领域更加注重自身职责的公共性与服务性，也就与公司的目标在根本上难以融洽。由于公共图书馆每年支付给LSSI的费用是固定的，而LSSI的考核标准之一是购置资源的费用开支，因而他们就不得不减少服务成本，并缩减服务质量。也就是说，不进入考核标准的服务项目很难引起LSSI的重视。

(二)员工身份的冲突

由于美国几乎所有的外包公共图书馆采取的都是整体运营外包模式，因而按照合同，图书馆员工已经由政府雇员变为LSSI公司员工。公共图书馆与LSSI公司在订立合同时会要求公司首先考虑雇用图书馆的原有员工，而在LSSI名下，所有图书馆员的身份有公共雇员变为了LSSI职员。成为LSSI职员就意味着公司可以依照员工的表现来处置员工，这就将原先处理公务员的那套繁琐的程序进行了最大程度的精简。但也不是所有的LSSI下的公共图书馆都采用这一模式，有的图书馆其员工仍属于政府雇员，还有一些图书馆原有的老员工属于政府雇员，而在LSSI接手之后雇佣的新员工则为公司员工，并且老员工的福利普遍要比新员工更好，这种做法当然会引起各方争议。根据调查，普遍认为所有员工都归为LSSI的雇员这一方法最为有利于解决人员冲突。

除此之外，员工身份冲突还有一个重要的表现在于，LSSI更倾向于雇佣专业水平较低的员工，或者是当地的志愿服务者。其原因在于雇佣专业水平较低的员工以及志愿人员，LSSI就可以为他们提供更低水平的工资以及福利待遇，从而降低运营成本，将省下来的钱投入到购买资源中，能更容易淘汰掉表现不好的员工。但是这样的做法也有众多弊端：首先，由于缺乏适当的激励，有可能造成员工的消极怠工情绪；其次，大量雇佣志愿者会使公司的培训费用增加，而且这种增加却很难取得明显的提升效果；最后，由于薪资、福利水平较低，这类公共图书馆很难吸引到优秀的专业管理者，造成公共图书馆的专业水平越来越低，或者造成了LSSI公司由于控制着专业话语权，就有可能使其在这种“分权制衡”的体系中更为无足轻重，出现垄断的局面[4]38。

(三)运营管理透明度的冲突

在外包制之外，公共图书馆作为政府机构的一部分，有义务向公众提供有关于图书馆的预算、运营以及开支情况，并且受公众、政府的监督，这些信息不仅全面，而且方便公众查询。然而公共图书馆在LSSI管理之下，人们仍然可以查询到政府对于公共图书馆的拨款预算，然而LSSI的具体运营信息则无从查询。因为LSSI作为一家商业公司，可以不对公众透漏其公司运作的具体信息，特别是利润水平。信息不透明使政府无法对公共图书馆做出规划参考，也无法对其内部的运营工作进行有效地监督，仅能对其产出结果进行测量。

公众可以对公共图书馆的预算进行查询，但是却没有预算执行的具体情况。因而有的公共图书馆在签订合同时要求，保留一名图书管理员职位，专门负责对公共图书馆的运营情况进行监督。然而这样的措施也收效甚微，由于信息不对称，该职位员工无法获得全部运营信息，LSSI也更倾向于对其有意无意地进行隐瞒，因此一些无法通过合同规定的产出结果就不能进行测量，比如馆藏书目的质量、员工的专业化水平等等[5]76。

四、结语

虽然外包制度远远不足以被称为公共图书馆管理制度的主流模式，在美国所有公共图书馆中它也仅占有1%的比率，但是，外包制迅猛发展的势头越来越向人们证明这一模式在现代化图书馆转型过程中必将占有一席之地。如上所述，外包制度有着不可避免的缺陷，其中最主要是公共服务与企业利益目标之间的冲突等等。但是由于社会公共事务的多元化管理、“成本——产出”管理理念的推行，这种符合现今公众精神的管理模式值得引起我们的重视[6]63。

目前，我国也面临着公共图书馆运营成本较高、员工专业素养不足，在未来信息化发展过程中，这一情况有可能成现代化图书馆的重要阻碍，可以说，引入外包制度进入公共图书馆在我国也将成为一种必然趋势。但是我国有着自身特有国情，在外包制中也将会面对其他国家所没有的种种问题，比如预算安排、领导制度、人员归属都将会成为外包制中需要着重解决的问题。我们应该更加深入研究各国公共图书馆的外包实例，吸取有益经验，依照我国发展实际，稳步推进公共图书馆管理模式更新升级。

[1] 尹鸿博.美国公共图书馆管理启示[J].图书情报工作,2010(3).

[2] 刘洪辉.美国公共图书馆管理模式及启示[J].图书馆论坛,2005(4).

[3] 包学鸣.关于中国公共图书馆同美国公共图书馆相比较的思考[J].图书情报工作,2001(2).

[4] 周永红，陈思.政府购买图书馆公共服务的背景及实践探索[J]. 图书情报知识，2015(2).

[5] 刘海丽.美国公共图书馆“管理外包”:模式、争论与冲突[J]. 图书馆建设,2015(7).

[6] 川崎良孝，朱心茹.21世纪美国公共图书馆的动摇与发展:历史概观[J].图书馆志,2015(9).

[责任编辑袁培尧]

The Development Experience of the American Public Library Outsourcing Model

QIN Xiaodan

(Library,SanmenxiaPolytechnic,Sanmenxia472000,China)

Since the 1990s, the United States experienced a full swing of the new public management reform. The public affairs management concept,which takes market development as the core, and outsourcing for means, inevitably swept the public libraries in the United States operating mode. This paper attempts to explore the American public library outsourcing mode of operation and the characteristics in order to draw useful experience of Public Libraries for our country development.

public library; outsourcing model; public service; public value

2016-02-18

秦晓丹(1976- )，男，河南汝州人，三门峡职业技术学院图书馆馆员，主要从事图书馆管理研究。

G259.712

A

1671-8127(2016)03-0142-03