论熙宁时期中书财政权力的演变

郭晶波

（中国人民大学清史研究所，北京100872）

论熙宁时期中书财政权力的演变

郭晶波

（中国人民大学清史研究所，北京100872）

熙宁变法是宋代历史中难以忽略的部分，是中国古代历次变法中最具有代表性的一次变革。宋神宗及熙宁变法臣僚在“富国强兵”理想指引下，开展了一场涉及政治、经济、文化、军事方面的变法运动。特别在中央财政管理体制方面，熙宁变法更是改变了宋初以来宰相不知财计、中书事权分散，“枢密主兵、中书主民、三司主财”各不相知的弊病，宰相开始参与国计，并开创财源，创立了“朝廷封桩钱物”，进而在中央财政体制中占据主导地位。

熙宁变法；财政体制；三司；中书

一、熙宁前对宰相“制国用”的呼声与中书体制演变

宋初“中书主民、枢密主兵、三司主财”各不相知的中央政务体制和宰相不知国计导致中央财权混乱的问题突出，朝野发出了宰相制国用的呼声［1］。庆历年间，这一趋势进一步显现。面对严重的“三冗”及财政不足问题，中书、枢密、三司配合，涉及财政事务主体仍是三司，二府开始参与其中。具体到减省浮费，庆历二年，知谏院张方平指出，中央三司及地方转运、发运使职的本质职能是掌管具体财政事务，但因事务繁巨，无法在减抑浮费方面发挥应有的作用，建议选派两省以上官员与三司一道对国家财政收支进行整顿核算，分析财政问题产生的原因并制定具体的调整措施。二府所主理的民政及军政与财政事务关系密切，在裁减事宜讨论中应配合三司工作，最终将讨论结果上奏取旨［2］。其中可以体现出三司对全国财政事务的统辖权力，在裁减经费这一问题的讨论过程中，与两府相比，三司所处的地位及发挥的作用应是主导性的。同时二府在其中发挥的作用开始增强，减省浮费的途径不单是三司系统内部，通过帐籍等财政数据比对实现，而是需要将三司议定结果报两府，并上报皇帝批准。庆历二年六月，御史中丞贾昌朝等言，“今详定减省事毕，自后或有臣僚辄于所减省中复有陈乞，望令两府及三司执奏，从之”［3］。更加印证两府对三司在减省经费过程中参与度的提升。庆历三年，规定三司将诸路赋敛之数上报，两府主领蠲减，减省地方赋税的权力由三司转移至二府。说明二府对财政事务的参与度由“不预财计”向日益提升转变。庆历四年九月十三日，参知政事贾昌朝言：“用兵以来，民力颇困，请下诸路转运司，见有承例折变科率物色，并令止绝，仍今后须合折变之物，并奏听朝旨；或虽有宣敕及三司指挥，显然不便，难以应副者，亦具闻奏。”［4］宰执开始指挥地方转运司两税征收事务，朝廷要求诸路转运司将本地情况上报，对于三司及宣敕指挥，难以应付者，可以上奏申明。

以上事例说明，熙宁前，中书宰执已开始参与国家财政事务并发挥一定作用，虽然国家财政事务处理的主导权仍在三司手中，但宰执知国用的事实是存在的。

二、制置三司条例司的创设和影响

熙宁二年二月庚子日，王安石出任参知政事，开始主持变法事务。他所采取第一个变法措施，就是设立了整顿财力的制置三司条例。二十七日，由“枢密院陈升之、参知政事王安石取索三司应干条例文字看详，具合行事件闻奏，别为司名曰制置三司条例”［5］。置条例司在“富国强兵”理念指导下，讲求财利。由宰执统领，改变之前宰执不预国计的局面，确定以宰执监理国用的施政理念，条例司设置之初便要求三司及下属财政事务管理机构上言财用利害，向财政系统内官员征求意见，令三司设立具体时限跟进。扩大意见征集范围，要求内外臣僚将财用利害以事状闻奏，或陈状于制置三司条例司。“内外臣僚有能知财用利害者，详具事状闻奏。其诸色人亦具事理，于制置三司条例司陈状。在外者即随所属州军投状，缴申条例司。夫有言不酬，不足以劝，事如可行，何恪于赏。如所言财利有可采录施行者，当量其事之大小而甄赏之”［6］。由三司条例司主导财用意见征集。熙宁二年四月二十一日，制置三司条例司外派使者八人分遣诸路，相度农田水利、税赋科率、徭役利害。开始外派使者赴诸路经划变法事宜。变法活动由此展开，制置条例司制定和推行涉及发展社会经济及政府财政的新法，主要包括均输法、农田水利法、青苗法、免役法等。通过各项理财新法，为国家聚集了大量新法钱物，如青苗钱借贷以二分收息，坊场净利钱、免役宽剩钱等，除了部分用于兴修水利、支付衙前、常平收储等开支以外，大部分被积累起来，收归中书统领，并称“封桩朝廷钱物”。

三、对制置三司条例司性质的争论及其罢废

制置三司条例司按其性质而言，是由宰执统领的独立于中书及三司之外的财政机构，选派使者，是推行新法的决策及执行机构。制置条例司既不属中书，又不归三司的独立性质，使其设立之初便遭受臣僚非议，罢废之声不绝于朝。熙宁二年十月，吕公著上书，直指其导致政出多门：

制置三司条例一司，本出权宜，名分不正，终不能厌塞舆论。盖以措置更张当责成于二府，修举职业宜倚办于有司。若政出多门，固非国体。宰相不任其责，则坐观成败，尤非制世御下之术。兼臣昨来已曾论列。所有制置条例一司，伏乞罢归中书，其间事目有可付之有司者，即付之有司［7］。

他认为制置三司条例司之设，非朝廷审议结果，新法议定与执行皆出于条例司，而不经二府论列及有司奉行，三司条例司名分不正，有越慢中书之势，导致政出多门。建议将三司条例司罢归中书，其职权由其他官司代行。司马光也投书王安石，表明其主张罢条例司的立场：

财利不以委三司而自治之，更立制置三司条例司，聚文章之士及晓财利之人使之讲利。……是知条例三司已不当置，而置之，又于其中不次用人，往往暴得美官。于是言利之人皆攘臂圜视，衔鬻争进，各斗智巧，以变更祖宗旧法。大抵所利不能补其所伤，所得不能偿其所亡，徒欲别出新意，以自为功名耳［8］！

他认为，条例司独立于中书与三司外，选派新进之人推行新法，已经有违选官祖制，扰乱原有选官程序及公平性。这是条例司之设对于整个国家政治体制最大的威胁，建议罢废制置三司条例司。另外，韩琦也指责条例司之设是“中书外又有一中书”。

臣僚对制置三司条例司的指责多集中于其独立性、选派官员资格及新法合理性问题，而制置三司条例司的设置恰恰反映了王安石以“冢宰制国用”的思想，但考虑到当时中书人员设置不利于新法推行，故于中书之外设立“制置三司条例司”做权宜之计，意在绕开其他宰执、避开既有制度层级，减少新法推行的阻力。希望待时机成熟再归并中书。其独立性即使在主领之一的陈升之拜相后，仍未改变。史载：

陈升之既拜相，遂言制置三司条例司难以签书，欲以孙觉、吕惠卿领局，而升之与王安石提举，……安石曰：令分为一司，则事易商议，早见事功。若归中书，则待四人无异议，然后草具文字，文字成，须遍历四人看详，然后出于白事之人，亦须待四人皆许，则事积而难集……况制置司所奏请皆关中书审复，然后施行，自不须并入。争于上前，日高不决，乃皆退。他日又对，升之固以为不可置司，上欲使安石独领，安石以为非便，曰：陛下本置此司，令中书、枢密各差一人，今若与韩绛同事甚便［9］。

王安石坚持保留条例司的根本原因在于当时其难以掌控中书局面，无法有效规避制度障碍以减少变法阻力。神宗采纳王安石保留条例司的建议，熙宁二年十一月二日，命枢密副使韩绛同制置司取索三司应干条例看详，具合行制置事。将新任枢密副使韩绛补入与王安石共同提领三司条例司。制置三司条例司一直保留到翌年五月五日，朝廷诏令“近设制置三司条例司，本以通天下财利。今（大）端已举，惟在悉力应接，以趣成效，其罢归中书”［10］。才正式将三司条例司罢归中书。

四、清中书细务与中书检正官

“中书主民、枢密主兵、三司主财”一直是宋代立国以来维持的中央政治体制，其中“中书主民”赋予了中书统领天下民政的权力，随着王安石入主中书主导变法，倡行“富国强兵”的执政理念，为保障执政理念的有效落实，需要有国家政治制度体系与之配合，以高效的行政运作为保证，在中央及地方有效推行。为此，“熙宁之政”创行之初便将改造现有中央政治体制的目标锁定在财政及行政两方面。《神宗正史·职官志》曰：

神宗初即位，慨然欲更张之。谓中书政事之本，首开制置中书条例司，设五房检正官，以清中书之务。又置制置三司条例司，以理天下之财［11］。

史料中设置两机构的目的与史实基本吻合，但具体时间及先后顺序略有偏差，其中制置三司条例司设于熙宁二年二月，制置中书条例司设于熙宁二年九月，中书检正官设于熙宁三年九月，三司条例司设置时间早于中书条例司。“熙宁二年九月十六日，条例司检详官李常、吕惠卿看详中书编修条例。先是，王安石数为上言：‘今中书乃政事之原，欲治法度，宜莫如中书。最急必先择人，令编修条例。’”［12］可见，制置中书条例司称为编修中书条例司似乎更为贴切。按照记载，编修条例所的设立主要意图是“清中书之务”，而这一点在仁宗统治时期朝野便早有呼声。仁宗景二年，御史中丞杜衍上书论及宰执理细务：

中书、枢密，古之三事大臣，所谓坐而论道者也，止只日对前殿，何以尽天下之事？宜迭召见，赐坐便殿，以极献替，月不过数四足矣。若末节细务，进谷帛样，阅甲胄弓矢，点马，补试吏员，特有司之职耳，陛下何必亲决［13］！

认为宰执参决国家大政的时间被细务末节占用，无法有效在国家大政方针的处理上发挥有效作用，建议减省宰执细务归之有司。嘉三年，翰林学士韩绛建议将百司细务处理权力下放，使宰执得以专讲政事。而在仁宗天圣中，宋廷便已有整顿中书细务的动作。宰相始编例为五百策，这是中书编修条例的最早记载，其后陆续编修过三次条例，总计达二千策。其后分别于皇五年十二月，命参知政事刘沆提举中书五房续编例，嘉三年闰十二月，中书五房编总例，嘉六年八月，以殿中丞王广渊、殿中丞李立之编排中书诸房文字。可以说，编修中书条例的工作自仁宗便已有之，而实际效果似乎不尽人意。治平四年六月，侍御史张纪言“：政府不当侵有司之职，有司不当溷政府之严。若沟洫当决诸水监，漕运当决之三司，其礼乐征伐、号令损益，自系朝廷议论，有司得以奉行。……诏令中书、枢密院应细务合归有司者，逐旋条陈取旨。”［14］治平四年神宗即位之初，再次下诏整顿中书细务。熙宁元年，因置办舒国、祁国公主下嫁礼物及宰执选任知州事，更是表明神宗清理中书细务的立场。

需要指出的是，熙宁清理中书细务并非与财政体制变革无关，其意义在于清理阻碍决策机构发挥作用的细务，进行局部职能调整，从体制上理顺中书政务运行机制，使之更加适应新法的需求，保障新法有序运行。

中书检正官得以设置，关键在于“清中书细务”过程中进行必要的人才储备，在此过程中引进大批支持新法的中下级官员，使中书成为推行新法的政务中心。这批人员作为熙宁新法的有效储备，在三司条例司罢归中书之后，大部分入中书，担任中书检正官，成为主导新法制定与执行的重要力量。熙宁三年二月，制置三司条例司罢归中书，中书属员成分在短期内发生变化，其中王安石任参知政事主持新法事务，富弼已辞相位，参知政事唐介发病而卒，赵出知杭州，曾公亮虽居相位但缄默无为，寻罢。熙宁二年升任宰相的陈升之后因母丧丁忧。新拜参知政事韩绛支持变法。至此，中书主持变法已无大碍，亟需充实中书属员以作变法考虑，熙宁三年九月戊子，中书检正官应运而生。据《文献通考》载“：宋熙宁时，诏中书五房各置检正二员（在堂后官之上），都检正一员（在五房提点之上，皆士人为）。”［15］设中书五房检正公事一人，统辖孔目房、吏房、户房、礼房、刑房各两人。其后具体元额亦有增减，但基本事目编制保持不变。随着中书事务的扩展，增设学习公事、权检正等类目。中书检正官在三司条例司罢归中书，熙宁新法由中书直接主领之后，承担其起推行新法事务的责任，分别派驻重要的新法执行部门，包括司农寺、提举市易司或以宰属身份派驻地方考察新法执行情况。其权力一度膨胀，熙宁四年二月御史中丞杨绘论及中书检正官职权时说：

闻诸房检正官每有定夺文字，未申上闻，并只独就宰臣王安石一处商量禀覆，即便径作文字申上，其冯京等只是据已做成申上者文字签押施行。臣窃谓国家并建辅弼，不惟凡事欲集长以详处其当，亦欲防权柄专归于一门也。今检正官等皆朝廷选用之人，不识体如此，是致外议哗然，咸谓虽涂注亦有只是宰臣王安石与都检正官曾布商议，而参知政事冯京、王圭或有不先预闻者［16］。

指出中书检正官议事无视其他宰执，于中书只王安石一人商议，便形成决议，上奏取旨，此举有违常制。容易导致权力过分集中，阻碍政事运行。熙宁八年（1075）随着王安石罢相，限制中书检正官的权力取得实质进展，熙宁九年十月二十五日，诏“：今后中书检正官所发贴子下诸处会审，并先执政处呈讫，方得发出。仍置簿抄上，每五日一次赴厅呈押。”［17］规定检正官政务处理意见需申报所有宰执，方能行下。熙宁九年十一月二日，诏罢检正官所兼差遣。熙宁十年“，诏检正中书五房公事自今不得仿中书行札子。故事，惟中书执政官用札子，以出政令。时检正中书五房公事辄札送门，门以为言，故降是诏。”［18］王安石以中书检正官作为变法的主要力量，或派驻中央重要新法执行机构，或作为宰属巡查地方新法执行，中书检正官也为新法的推行做了必要的人才储备，其中一部分人亦成为日后决定财政政策和国家命运的关键人物。对于中书财政事权的增强和扩展发挥了巨大作用。

北宋中期，随着财政事务的增多及财政收支状况的不断恶化，三司体制的弊端日益显现，臣僚中不断出现罢三司理财体制恢复三省六部制的呼声。但总体说来，宋初至熙宁前，三司作为中央计司统领全国财政的地位没有改变，利权合一是这个时期三司理财体制的主要特征［19］。熙宁年间，以“富国强兵”思想为指导，由三司条例司的设立，中书开始对三司及诸司库务的整顿，参与财政事务的决策，并通过推行新法聚集了大量的朝廷钱物，熙宁二年九月，中书条例司的设立尝试清理中书细务，拓宽了变法的路径，中书检正官的选任，为变法提供必要的人才资源［20］。在一系列变革中，中书及三司在财政事务方面权力关系发生变化，中书开始成为整个财政管理体制的重心。司农寺的崛起，正是这一重心转移的突出体现。通过熙宁变法，中书将三司置于控制之下。

［1］李华瑞.王安石变法研究史［M］.北京：人民出版社，2004：125-128.

［2］续资治通鉴长编：卷一三五庆历二年四月戊寅条［M］.北京：中华书局，1979：3233.

［3］续资治通鉴长编：卷一三六庆历二年六月丙申条［M］.北京：中华书局，1979：3280.

［4］宋会要辑稿·食货：四九之二［M］.北京：中华书局，1957：142.

［5］续资治通鉴长编拾补：卷四熙宁二年二月甲子条［M］.上海：上海古籍出版社，2006：155.

［6］宋会要辑稿·职官：五之一至二［M］.北京：中华书局，1957：353-354.

［7］龟山集［M］//吕公.上神宗乞罢制置三司条例司.台北：台湾商务印书馆，1986：1192.

［8］司马光.温国文正司马公文集：卷六○［M］//与王介甫书.上海：商务印书馆，1912：87.

［9］续资治通鉴长编拾补：卷六熙宁二年十一月乙丑条［M］.上海：上海古籍出版社，2006：253-254.

［10］宋会要辑稿·职官：一之一八［M］.北京：中华书局，1957：124.

［11］宋会要辑稿·职官：一之七四至七五［M］.北京：中华书局，1957：270-271.

［12］宋会要辑稿·职官：五之九［M］.北京：中华书局，1957：670.

［13］续资治通鉴长编：卷一一六景二年二月壬午条［M］.北京：中华书局，1979：2723-2724.

［14］宋会要辑稿·职官：一之一七至一八［M］.北京：中华书局，1957：107-108.

［15］文献通考：卷四九［M］.北京：中华书局，1986：5.

［16］续资治通鉴长编：卷二二○熙宁四年二月甲子条［M］.北京：中华书局，1979：5346.

［17］宋会要辑稿·职官：三之四六［M］.北京：中华书局，1957：430.

［18］续资治通鉴长编：卷二八五熙宁十年十月庚辰条［M］.北京：中华书局，1979：6972.

［19］陈扬“.实践中的唐宋思想、礼仪与制度”国际学术研讨会综述［J］.中国史研究动态，2011（1）：45-47.

［20］陈扬.北宋帐籍与会计录制度浅析［J］.甘肃理论学刊，2012（1）：151-155.

A Research on the Central Financial Management System in Xining years of Northern Song in China

Guo Jingbo
（Institute of History of Chinese Qing Dynasty，Renmin University of China，Beijing100872）

Xining Reform is the most representative reform in ancient Chinese revolutions，which is very impressive in Song Dynasty.The emperor Shenzong Song and his ministers wanted to make their country rich and strong，so they conducted a reform movement on politics，economy，culture and military defense.The Three-ministers System in Song dynasty became the major composition of central political management system which was known as“secretariat governs people；privy minister governs army；three ministers govern finance”.In Xining years of Northern Song，the Three-ministers System was affected by the prime minister who was the leader of the financial system.The Ministry was reassigned to be the central financial management department.It has resulted in the separation and decentralization of benefits and rights in the Ministry.From the aspects of authority power and scope，the Ministry of Revenue was not in the same ballpark with the three secretaries.

Xining Reform；financial system；Three-ministers System；secretariat

K242

A

1674-5450（2016）01-0142-04

【责任编辑 李菁】

2015-11-08

郭晶波，女，内蒙古丰镇人，中国人民大学专门史博士研究生，主要从事古代专门史研究。