论我国大学治理*

别敦荣

(厦门大学 高等教育发展研究中心，福建 厦门 361005)

大学治理是近年来高教界特别关注的改革和研究课题，制定章程、改革学术委员会等都是治理改革课题，高等教育发展与改革需要研究大学治理问题。2015年又适逢五年规划之年，对“十二五”发展规划进行总结和评估，对“十三五”发展规划进行设计和布局，是很多大学当前的重要工作任务。所以，非常有必要将大学治理与战略规划联系起来进行研究。为此，笔者将以此为主题，探讨大学治理和大学战略规划，阐释二者之间的内在联系，为我国大学治理改革的有效推进提出建议。

一、我国大学治理的性质

笔者发现，关于我国大学治理的性质问题，学术界研究很少。然而，不弄清楚治理的性质，很难更深入地来思考我们究竟要建立什么样的治理体系，用什么样的治理方式来解决问题。如何认识我国大学治理的性质？我们可以从与大学治理相关的几个主要组织和相关人员群体对治理的态度进行考察。与大学治理相关的主要组织和相关人员群体包括：上级党委和政府、大学和院系及各级领导团队、教师和学生等。

上级党委和政府对大学的影响有共同的部分，也有不同的部分。有的政策文件是由二者共同发布的，有的工作是由党委和政府共同推动的，当然，也有一些工作是由二者分别负责、独立开展的。从我国大学治理的要求看，我国大学治理主要是由党委和政府推动的，不论是治理的需要，还是治理机制的建立，往往都是由党委和政府的政策文件先提出来。

党委和政府希望通过治理解决大学的什么问题？根据对政策文件的研究，笔者发现，党委和政府希望通过治理来解决的问题，主要不是党委和政府部门与大学的关系，不是学校的效率问题，而是在现行的管理体制下，如何加强大学的教学、科学研究，如何重视一些相关的利益群体对学校的关注，包括教师对学校的关注，学生对学校的关注，一些企事业单位对学校的关注，要使他们的需求在学校的办学中得到体现，以提高大学内外对办学的满意度。所以，我们需要明确的是，党委和政府对大学治理的要求，不是希望通过治理来改变党的领导，不是改变大学领导管理体制，不是改变大学党委会、常委会、行政办公会的组织和运作方式，不是改变大学党委和行政领导的任命方式，也不是要弱化大学党政部门的职责。所有这些，在相关政策文件中都没有涉及。治理是要在现行的大学领导管理体制下，改进大学管理与办学，以达到提高大学办学水平的目的。

从大学自身来讲，内部也是党政两套体系，对学校实施领导和管理。党委会、校长办公会、党政部门等组织机构对学校的领导和管理作用是很大的，整个学校都是在党政领导下运转，其他的力量很少能够产生影响。在校内，党政部门、书记、校长等党政领导对治理持有什么看法，又希望通过治理解决学校的什么问题？总体上看，他们对治理的态度是相对被动的。大学治理主要是外部党政组织的要求，治理的要求主要是在大学内部建立一套新的机制，与大学党政领导及相关部门一起发挥作用。也就是说，大学治理是外部推动的。从大学党政领导角度看，治理改革并不是主动行为，具有一定的被动性。这种被动性主要表现在大学党政部门和领导一般都是根据上级党政部门的政策文件精神来推动治理改革，较少基于自身办学的特殊需要来谋划治理改革，不论是治理内容和范围，还是治理机制，基本上是照章办事，有的甚至只是形式上按照要求来做，实质上推进很少。在大学治理改革中，既难见放权，也难见分权。

就大学办学而言，二级院系是主体，是大学的生命力之所在。相对于其他社会组织，大学是一种学术组织，这个学术组织的性质主要体现在二级院系。大学是二级院系的集合体，更多地表现为一个办学的总体架构，真正的办学单位在二级院系。二级院系的院长(系主任)是办学的领导者，是学术领袖，他们对治理的态度非常重要。从实际情况看，他们对大学治理既没有太高的希望，也没有太大的积极性。在治理改革中，他们往往按照上级的政策要求和学校的布置而被动应付。很少有院系领导非常希望通过建立一套治理体系，来解决院系改革、发展和建设中的各种问题。所以，在治理改革中，院系主动作为的少，院长(系主任)对治理的积极性不高，并没有把治理看得有多么重要。

再看教师。由于长期缺乏参与学校管理的经验，大学教师享有的民主管理权利有限，很少在院系决策中发挥作用，这样，就形成了一种心理定势，即除了教学、研究以外，学校和院系其他事务与自己关系不大。因此，虽然教师是大学治理改革主要的关系者，但却极少有教师主动提出参与学校和院系管理、决策。教师究竟应当在治理中发挥什么作用，大家并不清楚。在已经建立的治理机制中，部分教师成为了治理的成员，但大都是被邀请参与治理。只有个别大学是通过层层选举，选出几个教授代表参与相关治理，比如到学术委员会中去。在这一点上，云南财经大学做得很好，它的选举工作做得非常严格规范，它希望建立一种基于教师内在需要的治理机制。但我们也发现，它不是教师基于自身需要主动去做的，而是通过行政机制层层发动，要求教师参与的。美国有一个大学教授协会(AAUP)，是教授们自己建立起来的，积极参与大学的学术事件调查，呼吁大学尊重教师权益。美国大学内部的教授会也是这样建立起来的，是教师自己的组织。在我国大学治理中，教师的参与大都是被动的，不是基于其自身需要，是行政指定参与的，他们在各种治理组织中的行为表现一般也是被动的。

欧美国家大学有两种性质的治理：一是共同治理。大学是一个学术共同体，在共同体中，大家都是平等的，大学事务的决定权由大家一起共同拥有，所以，大学事务也由大家共同协商处理。大学的各种治理机构之间不存在隶属关系，各自独立地发挥作用。二是分享治理。现代大学越来越成为了一个复杂的利益团体，校内外各种利益相关方在大学办学中拥有自身的利益，因此，基于利益维护与分享的需要，形成了不同利益群体分享治理权力的结构体系。共同治理和分享治理是欧美大学治理的两种主要性质，细分起来，欧洲大学以共同治理为主，美国大学以分享治理为主。

我国大学既不是学术共同体组织，也不是利益相关者团体，所以，大学治理既不是共同治理，也不是分享治理，而是一种授权治理。也就是说，我国大学治理的权力既不是源于学术共同体的专业权力，也不是源于利益相关者的利益权，而是源于外部党政组织的授权，治理的合法性是外部党政组织所赋予的，治理的范围、内容、形式、程序等都是由相关政策法规文件所规定的，没有规定的治理基本上是不存在的，即便存在，也不具有正式的影响力。不论共同治理还是分享治理，各参与方都是平等的主体，但在我国大学治理中，各参与方的正式行政职位和身份关系重大，对治理过程和结果有重要影响。授权治理是在我国社会环境和高等教育体制下出现的，不能想当然地去界定我国大学治理，更不能将国外大学治理的特征强加于我国大学治理。因此，我国大学治理的授权性质具有三重内涵：

第一，从属性。我国大学治理从属于现行的党政领导管理体制，任何治理机制都不具有独立地位，其作用的发挥受制于各级党政领导管理机制。可以说，我国大学治理是党政领导下的治理。从属于党政领导是我国大学治理不同于欧美国家核心之处。

第二，补充性。我国大学有一套完整的党政领导管理体系，治理并不改变任何党政领导体制和机制，也不影响或弱化党政机构和领导对大学的领导管理权力。这是我国大学治理的前提。在现行的领导管理体制下，我国大学办学存在一些不能尽如人意之处，而现行的党政领导管理又不能很好地解决这些问题，这样就有了治理的需要。在一定意义上讲，党政领导管理体系主要根据政治逻辑和行政逻辑处理大学问题，可能解决发展的政治方向和行政效率问题，但大学作为社会学术组织，学术发展是它的生命所在，要建设高水平大学，除了政治方向和行政效率的要求外，还不能缺少学术领导的要求。治理就是要通过一些补充机制，解决现行的体制机制不能解决的问题，而不是要用新的治理机制去取代现行的大学领导管理体制机制。

第三，学术性。我国大学治理总体上是希望建立一种学术治理体系，这是我国大学领导管理体制中所缺乏的。不管是学术委员会、教授会，还是理事会等，都不是纯粹的行政决策机制，行政决策有党政领导管理体系来负责。党政领导管理体系非常完备、非常有效，要在党政领导管理体系之外再建一个决策体系，是不可能的。大学治理改革要建立的是学术治理机制，是着眼于处理有关学术问题的机制。所以，我国大学治理具有学术性。

二、我国大学治理的目的

大学治理有其特定的背景。我国大学治理的背景与欧美国家有着显著的差别，这也就决定了治理的目的是不同的。大学治理背景的宏观层面涉及包括政府在内的其他社会组织与大学的关系，微观层面涉及大学内部各群体之间的关系。这些关系有些是原生的，有些则是后发的。在欧美国家，调节大学内外部各种关系的基本原则主要有四个，即学术自由、大学自治、学术问责和学术自律。这些原则是欧美大学在数百年历史演进中不断确立起来的，是约束和指导大学治理的基本条件。

由于我国特殊的社会文化和大学发展环境，我国大学治理的背景更为复杂。在宏观层面，我国大学面临非常强势的党委和政府的直接领导和管理，尽管国家法律和政策文件规定了大学的法人地位，但却难以得到完全落实，大学自主办学难以实现。在微观层面，各级各类大学也是集中、集权领导和管理，权力都集中在学校的顶层，学校主要领导和党政部门主要负责人掌握了各方面工作的决策权。大学的文化也是行政文化占主导，学术文化被行政文化所消解。这就使得我国大学与欧美大学存在巨大的差别：欧美大学的行政是基于辅助地位的，我国大学的行政都是处于主导地位的，所有行政人员都掌握了行政决策和执行权力。明确了这样的背景，我们才能更准确地界定我国大学治理的目的。我国大学治理的目的大致可以从两个方面来考察：一是建设什么样的体制机制，二是要解决什么问题。从体制机制建设来讲，主要有以下三个目的：

第一，建立党、政、学权力平衡治理体系。在我国大学内部，党政领导管理体制是非常完备的，相关政策文件没有要求对党政领导管理体制机制进行增减，这也就意味着总体上这两套体制机制在大学治理中依然要发挥重要作用。另外，学术治理体系还很不完善，应有的作用没有发挥出来，因此，我国大学治理要逐渐建立健全学术治理体制机制，建立起党、政、学“三驾马车”的治理体系。

第二，建立教授治学和学术自由的实践机制。到目前为止，在我国大学，教授治学依然只是一种理念；《教育规划纲要》提出的“尊重学术自由”，主要还停留在呼吁上。究竟怎么实现教授治学、学术自由？当然，在学术治理体制中，是包括了一些教授治学机制的，除此之外，还应当有教授，包括全体教师在内，集体和个人在学术工作中的参与权，以及专业权力的实现和保障机制。

第三，建立院系自主办学体系。我国高校在学校和院系层面都是非常简单化的行政领导管理体系，学校的基本工作流程是学校向院系下达指令，院系领导直接听命于学校领导或各党政部处领导。这是一种单向的、自上而下的领导管理体系。这就使得我国大学二级院系想要按照自身学科、专业特点来办学很难，由学校行政统一领导只解决了一致性的问题，不能解决各学科、专业发展的生命力问题。现在，我国大学大都规模庞大，功能多样，目标复杂而差异显著，各学科、专业发展的要求很不一样，如果没有二级院系的自主办学，是不可能办好的，建设一流大学或高水平大学也是不可想象的。因此，必须建立院系自主办学体系。

从更抽象的角度看，我国大学治理要达到的目的有二：第一，加强大学办学利益相关者的参与度。我国大学办学的利益相关者是多元的，既有大学内部的党政人员，也有教师、学生，还有社会有关方面，比如，相关企事业单位。办学主体的参与可以是在学校决策层面的参与，也可以是院系办学中的支持与合作，还可以是学校师生的支持。各方广泛的参与要通过治理和治理机制来实现，今天的大学不是单纯的学术组织，不是纯粹的政治组织，不是营利的经济组织，也不应当是行政化的组织。但是，学术的、政治的、经济的、行政的等各种性质在我国大学都有表现，都不能忽视，这就要加强各方人员或代表的参与，要建立相应的机制，让他们参与到大学的治理中来。只有这样，我国大学才能有效地协调各种不同利益关系，包括学术、政治、行政和经济等各方面的利益关系。过去，我国曾经把大学作为纯粹的政治组织，现在又有行政化、市场化的倾向。但大学毕竟要依靠学术发挥功能，所以，我国大学不能单纯地依靠政治领导办学，也不能单纯地依靠行政管理办学，还要有治理，将党、政、学、经等各方面的利益相关者都包括进来，共同参与到办学中。惟其如此，我国大学才有可能兼济天下，得到良好的发展。

第二，遵循大学的规律办学。大学办学有规律，大学的办学规律不在行政规律，不在经济规律，也不在政治规律。大学首先是高等教育组织，真正的合规律办学在于人的个性化培养。只有个性化地培养人，才能达至人格的解放。自由教育(liberal education)是大学教育的最高规律，通过教育达到马克思所说的“人格心灵的唤醒”，让学生有一颗自由的心，大学才能真正培养出高素质人才，办出真正的一流大学。大学办学的合规律性，最关键的是合乎教育规律，使大学能够按教育规律培养人。

这就是我国提倡大学治理要达到的目的。如果不能达到上述目的，我国大学治理是没有意义的。当然，也应当看到，要达到上述治理目的，不是轻而易举的事情，也不是短期内能够完全实现的，需要长期的努力，更需要大学能够抱定信念，积极推行，不断进步，既做好形式层面的改革，又始终不偏离实质层面的要求，使实质与形式达到有机统一。

三、我国大学的治理模式

欧美大学的共同治理和分享治理主要是基于大学是一个学术共同体和利益共同体的认知，我国大学授权治理的逻辑与欧美大学显著不同。我国大学治理应当处理好几个关系：一是大学与外部党委和政府的关系；二是学校与院系的关系；三是学校与外部企事业单位的关系；四是学校党政群体与学术群体之间的关系，等等。鉴于这些关系的性质及其复杂化程度，我国大学治理采取的主要是一种嵌入式模式，即在现行的大学领导管理体制中，嵌入一些治理机制。[1]我国大学治理不是要建立一些新的机制取代现有的领导管理体制，而是在现有的领导管理体系之外，再建立若干治理机制，以补充现行体制机制的不足。嵌入式治理模式是一种适应我国国情和现行大学领导管理体制的选择，只要认识到位、举措得当，就可以发挥多方面作用。欧美国家大学治理有其优势，其部分机制也可以借鉴，但整体移植过来是不恰当的。就目前而言，要达到大学治理的目的，嵌入式治理可以采取以下措施：

第一，在学校层面，建立健全学术委员会或教授会，完善学校层面的学术治理机制。在推行大学治理的时候，存在一个误区，即学术治理与一般教师无关，只与教授有关。比如，很多大学都规定了教授享有参加学术委员会或教授会的权利，一般教师不享有类似的权利。这是不合理的。大学不只是教授的大学，它是所有教师的大学，还是学生的大学，教授学养深厚、经验丰富，在大学治理中拥有较大的参与治理权利，是可以理解的。但将一般教师排斥在大学治理之外，就背弃了大学治理的精神。事实上，所有的教学人员都拥有参与大学治理的权利，都应当被纳入到学校学术治理的机制中去。

第二，在院系层面，建立自主办学机制。扩大院系办学自主权，使院系成为相对独立的办学主体，“激活学术心脏地带”，是我国大学治理改革的重点。应当将综合改革与推行大学治理改革结合起来，对院系办学自主权进行系统设计，逐步扩大和落实院系自主权力，使其能够相对独立自主地处理自身的办学问题。此外，在现有的院长(系主任)和党委会(总支部)之外，完善学术治理体系，建立院系教授会和各种教师委员会，将学科、专业建设与发展的各种事务纳入全体教师的治理范围。与此同时，应当逐步建立和完善学术自由的落实与保障机制。

第三，建立董事会(理事会)机制。我国少数大学曾经建立了董事会(理事会)机制，在办学中发挥了一定的咨询和参谋作用，在联合办学、支持发展方面也有一定作为，但总体上讲，建立这种机制的大学很少，而且即便建立了，大多也不规范，影响有限。有人认为，我国大学党委会相当于美国大学董事会。这种认识不但很牵强，而且无助于大学治理改革。建立董事会(理事会)机制，是要将校外相关办学力量与学校合法地联系起来，使校外相关力量与学校形成合力，在办学中发挥积极而重要的作用。

我国有2500多所大学，各大学的校情差别很大，因此，各校也不宜采用完全相同的治理机制。从这个意义上说，嵌入式治理只是反映了我国大学治理机制的特性。不能期望发个文件，所有大学一窝蜂都建立完全相同的治理机制。如果这样的话，即便建立起来了，也很难对具体的大学发挥影响。各大学可以根据自身的实际，尝试和探索适合校情的治理机制。只有适合各大学自身实际和传统，能够为师生员工所认同和接受的治理机制，才能对办学发挥积极作用。

四、我国大学治理策略

建立治理机制只是为大学治理提供了条件，要发挥治理的作用，还应当转变办学方式，采用有效的治理策略。什么样的治理策略是有效的呢？根据对国内外成功大学办学经验的研究，笔者发现，战略规划是一种现代治理策略。国外很多大学利用战略规划，实现了有效治理，促进了跨越式发展；我国部分大学采用战略规划，促进了内部权力关系的协调共事，转变了办学方式，实现了快速发展。

我国大学已经具备了采用战略规划促进发展的基本条件。改革开放以来，我国建立了完备的高等教育体系，尽管规模还需要继续扩大，但高等教育发展的主要任务已经由规模扩张转变为内涵发展。也就是说，要使各级各类大学在办学质量上实现飞跃，大学要有理想和愿景。这就要通过战略规划，谋划学校发展愿景，使学校朝着既定的方向不断前进；要使每一年的发展目标可以检测、评估，这样，学校的发展就是透明的，大家对学校发展进程清楚明白；要使学校发展进程是可控的，哪些学科、专业要重点发展，哪些领域要开拓，都要去控制，在可控的轨道上办学，大学就能实现高效率、高质量发展。

大学发展要累积，不能总是从起跑线开始。在传统的大学领导管理体制下，权力高度集中，党政领导的人治色彩浓厚，一届领导干几年，换一届又从头开始。这样的办学是低效率的，难以持续地提升发展水平和质量。大学办学应当是接力赛，是持续不断的，这样的发展才会有累积，才可能积淀出有质量的学校文化。要达到这样的目标，必须采用一些治理方式。战略规划是一种新的办学方式，是一种能够集中全校师生员工的智慧来办学的治理手段。有人可能会说，战略规划并不新鲜，也不是什么治理手段，我国大学通常都会编制发展战略规划，但它没有那么神奇，甚至根本发挥不了作用，很多就如同一篇鬼话，教代会或党代会通过了它也就“寿终正寝”了。应该说，这种说法有一定的道理，在传统的领导管理体制下，大学发展战略规划确实难有发挥作用的空间。但在治理改革中，战略规划是大学实现办学方式转型的不二选择，是实现快速发展的必然要求。

现代大学是资源消耗型大学，越是高水平大学，它所消耗的资源越是庞大。现代大学又是资源短缺型大学，不论水平高低，普遍存在资源严重不足的问题。解决资源问题的关键不在于筹措资源，尽管筹资的意义丝毫不能忽视，但无论筹资能力多么强大，都是难以满足发展需要的。解决资源问题的关键在于战略选择，大学功能多样，目标无数，发展需求层出不穷。面对大学发展的现代困境，最有效的办学方式就是战略性取舍。发展什么，不发展什么；走什么道路，不走什么道路；重视什么，不重视什么，都需要取舍。有取有舍，有舍有得，战略规划能够引领大学走上成功的发展轨道。

如何编制战略规划？战略规划不是几个人关起门来，动动笔，就能写出来的。这样做的规划是应景性的行政文本，而不是战略规划。战略规划最重要的，是要有战略，只有把战略研究清楚了，规划才有灵魂。一个规划文本做出来了，却没有战略，那是没有灵魂的，这样的规划也是不可能发挥什么作用的。[2]

战略是什么？很多大学提出“质量立校战略”“人才强校战略”“科研兴校战略”，等等，这些基本上都不是战略，只是口号。所谓战略，是基于学校长远发展需要所提出来的一整套办学路线图。战略最核心的要素有三个：第一是愿景；第二是目标；第三是行动。[3]愿景是对大学长远发展形态或理想状态的描绘，也就是20年、30年或50年后的蓝图。目标是从当下到实现愿景，大学在五年、十年、二十年等各发展阶段要解决的发展问题和要达到的发展程度。这样的目标不是遥不可及的，也不是捉摸不定的，更不是空洞无物的，而是实实在在、有时间节点、有发展要求、有评估标准的。人们从目标入手就可以了解一所大学未来的发展轨迹，知道什么时候应当发展到何种程度，清楚离实现愿景还有多大距离。要实现发展目标，大学必须采取一些重大行动，推动学校升级转型。战略规划不是要大学按部就班地办学，而是要通过重大行动促进大学发生根本性的改变。这样，愿景、目标、行动就构成了大学发展战略，把它融入到规划当中，变成行动方案，就能引领学校发展。

要提出高质量的战略，需要进行战略研究。战略不是一个人或几个人拍脑袋拍出来的，也不是看看其他大学的规划文本、可以借用来的。编制战略规划，要能够沉下心来，开展战略研究。大学领导要研究战略，规划人员要研究战略，全校师生要研究战略，全校动员，群策群力，集中大家的智慧，才能明确大学发展战略。[4]

战略研究有一些基本要求，这是不能忽视的。主要表现为：第一，要研究和认清国家高等教育发展的形势和趋势，包括区域的、省的高等教育发展形势和趋势。如果不看清楚这个形势，很难做出大学发展前景预测。第二，研究和掌握高等教育和大学发展规律。不掌握高等教育和大学发展规律，很难提出正确的发展战略。第三，研究清楚本校的发展传统。任何发展都是历史的延续，在历史的延续中，进行调节和干预，才能准确地把握发展方向。战略规划就是一种调节和干预机制，它既要尊重历史传统，同时也要修正历史传统中不太合理的方向。[5]与此同时，研究部分大学成功的经验，再加上对国家重大需求和地方重大需求的研究，就有可能对自身未来发展的需求与可能做出科学合理的判断。在这个基础上，再去提炼发展战略，这样提出来的战略就能站位高远，思虑深刻，立足现实，谋划长远。在这样的战略指导下，再去做一定时期大学发展的设计，相对而言就比较简单了。这样做出来的战略规划，就能对大学发展发挥影响。战略规划做好了，且能够付诸实践，大学治理形态就会发生改变。

参考文献：

[1]别敦荣.治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系[J].中国高教研究，2015，(1)：29-33.

[2]别敦荣.大学发展规划需要战略研究[J].华南师范大学学报(社会科学版)，2010，(5)：43-47.

[3]别敦荣.战略规划与高校的转型发展[J].现代教育管理，2015，(1)：1-9.

[4]别敦荣.高校发展战略规划的理论与实践[J].现代教育管理，2015，(5)：1-9.

[5]别敦荣.论高等学校发展战略及其制定[J].清华大学教育研究，2008，(2)：13-19.