以契约精神引领法治政府构建

陈　翯，王宇翔

(山东大学 马克思主义学院，济南 250100)



以契约精神引领法治政府构建

陈翯，王宇翔

(山东大学 马克思主义学院，济南 250100)

党的十八大将法治政府建设作为全面建成小康社会的重要目标之一，体现出法治政府建设的重要性和紧迫性。法治政府的建设关系着我国政治的稳定和社会的和谐。契约精神是现代文明社会重要的精神资源，其所蕴含的自由平等、权责对等、法律至上、诚实守信、公平正义等精神与我国法治政府的理念具有内在一致性。我国在法治政府构建过程中，应积极弘扬契约精神：树立权利义务观念，实现权责法定的政府；弘扬诚实守信精神，建立守法诚信的政府；树立法律约束观念，建设廉洁高效的政府；坚守契约正义法则，建立公开公正的政府；弘扬自由平等精神，建设职能科学的政府。

契约精神；法治政府；合理构建

2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年中共中央又针对当前法治政府建设的实际印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)。由此可见，法治政府的建设已经成为一项重大的课题。

一、 契约精神与法治政府的内涵

(一)契约精神的意蕴

契约以及契约精神，最初产生于经济交往中，然后逐渐渗透到政治、文化和社会生活等领域。通常意义上，“契约”就是指个体与个体、个体与社会之间按照自由、平等、诚信原则制定的书面规范和心理约束。英国史学家梅因曾指出:“所有进步的社会运动到此为止，是一个从身份到契约的运动。”[1]这里的“契约”通过个体间的协议确定，目的是保障自身利益的最大化。在我国“契约”本不是一个词，它是由“契”和“约”组成，“契，刻也”，目的就是帮助记忆数目，“约”则是约束和规范。一般来说，契约也就是人们对于权利与义务交换所达成的同意。[2]契约精神是契约发展的产物，是契约所蕴含的精神实质，它已经从经济领域扩展到政治活动、社会生活等领域，是现代社会文明发展的重要内容。契约精神是公民在公共生活领域处理“首属群体”内部以及“陌生人群”之间关系的行为规范与价值守则[3]。契约精神一般包括五个基本内容，即自由平等精神、权利义务一致性观念、诚实信用精神、法律约束观念和公平正义精神。在我国迈向民主法治的进程中，公民的个体自由和个人权利越来越受到重视，自由、平等、诚信、正义的契约精神也受到人们的推崇，成为现代法治国家的重要精神要素。

(二)法治政府的涵义

法治政府作为一种政府模式最早是从西方社会诞生并逐渐发展起来的，法治政府的理念是“法治”观念不断深化的必然结果。“法治”在西方社会中拥有悠久的历史。亚里士多德曾说过：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[4]近代以来，“法治”理念又在卢梭、孟德斯鸠等大家的努力下得到进一步的发展，并且在社会上获得更广泛的传播，形成了更加明晰、系统的理论。中国也不乏对法治理念的追求和探索，尤其是十五大以来，随着依法治国基本方略的确立和建设社会主义法治国家目标的提出，法治在理论方面和社会实践方面都受到极大的关注和发展。但对于法治政府的涵义，学界的说法也不尽相同，不过其核心都是一致的，即法治政府就是依法行使职权、履行职责，坚持依法行政，以维护公民利益和社会公正为目标的政府。《决定》顺应历史发展的必然逻辑，提出要深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。随后《纲要》的颁布和实施更是为法治政府的建设指明了方向。

二、契约精神与法治政府理念的契合

契约精神中所蕴含的自由平等、权责一致、诚实守信、契约正义等一系列的规则和精神符合人们的利益追求和精神诉求，符合法治政府建设的准则，与法治政府的理念具有内在契合性，具体表现在以下几方面。

(一)自由平等观念

契约强调的是主体之间的合意，是当事人双方或多方自主意志表示的一致，当事人观念的自由表达是契约成立和生效的首要条件。这就需要保证契约主体的人格平等和独立，使得契约主体可以依据自身意愿自由表达想法并做出行为选择。洛克说过：“同一个不能主宰自己生命的人怎能订立什么契约呢？他能履行什么条件呢？”[5]这句话准确表达了自由平等原则在契约中的重要作用。现代社会中,法治要求相对人有权作为与行政主体地位平等的一员进行“行政参与”；没有相对人的平等参与，行政权力的行使就会因未遵循正当程序而无效。在法治政府的构建过程中，行政机关及其工作人员应尊重行政相对人在参与行政事务中的独立人格和自由意志，充分听取相对人的意见和建议，真正做到民主决策、科学执政。同时，社会大众应该逐渐转变对行政权力的沉默接受和低头服从的被动心理，通过网络、电话、书信等渠道表达自己的真实意愿；对政府的不合法、不合理行为进行监督和举报，督促政府主动履行义务。这一方面可以调动民众参与政务的积极性，促使行政权力合法行使，另一方面也可以督促行政人员进行自我约束和管理，限制官员的腐败，净化行政人员队伍，构建法治政府。

(二)权利义务观念

契约是建立在主体地位平等基础上的约定，要求履约主体权利和义务的对等性和一致性。权利和义务的一致性是契约精神的基本保障，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。这要求契约参与者在享受权利的同时主动承担相应义务，让渡部分自身权利，实现契约双方的认同和互利局面。法治政府中公民与政府的行政关系理应也是对等的，是权利与义务的有效融合。政府是人民群众权利的集中者，是公权力的执行者，同样也是公共服务的提供者，为社会安定发展和人民群众的幸福生活提供保障。同时，政府还是社会的管理者，对不履行或者践踏公共契约的个体进行监督和处罚，保障公共利益和公民个人的利益不被侵犯。

在契约社会中，公民也是契约的相对主体，在享受政府提供的公平、优质的服务的同时，也必须履行自己契约中规定的义务。作为社会公共服务的参与者和合伙人，公民有责任为社会的稳定和发展建言献策，对政府的运作进行有效监督，积极参与配合政府的活动。法治政府就是要改变行政关系中的权责不对等和权力无限制的不合理存在，逐渐利用契约关系中的权责对等观念促进新型政府的构建。

(三)诚实信用观念

契约关系是以诚实信用为纽带的相互依赖、相互合作的关系。契约主体签订契约的主要目的是为了利益最大化，利益的获得建立在诚信的基础上，一旦失去诚信，正常的交换秩序将被打破，也就无法实现真正意义上的利益共享。诚实信用是契约的重要基础，是契约发展的精神动力，它要求契约主体必须要严格守约，积极履行契约中的义务。卢梭在社会契约论中指出,法治国家的法律本身就是政府与公众达成的契约。[6]诚实守信也是法治政府构建的基本准则，政府的诚信守约有利于提升行政行为的信度，减少一些潜在的矛盾和冲突，在行政机关内部、行政机关与社会个体之间建立起彼此合作、相互依赖、互相信任的双向良性互动体制，促进政府工作的顺利开展，有利于维护政局的稳定和社会法治的健康、有序发展。契约精神中守信观念的培育有利于在全社会营造出诚信互利的局面，促进公民诚信意识和法制观念的深入，也是法治政府建设的重要精神动力。

(四)法律约束观念

契约精神是法治的意识基础，契约理论是法治的核心。契约具有法律约束力，这种约束力建立在缔约双方的地位平等、意志自由、自主同意的基础上。对于契约双方来说，契约是他们之间的有效约束，也是合法权益的法律保障，必须严格按照契约内容执行。法律约束观念就是要求契约双方能够具有规则意识和成熟的法律心理，能够自觉尊重法律权威，依法行使权利、履行义务。法律不仅约束社会个体的行为，更重要的是对政府权力的监督和制约。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验[8]”腐败的根源就是公权力失去了相应的监督和约束，究其根源是公权力的执行者漠视和践踏法律，缺乏法律约束观念。在法治政府的构建中，缔结契约可以将法定的权利和义务更加具体化，也可以弥补一些法律不完善的领域的权利和义务。例如，政府在行政事务中的服务承诺制、首问责任制、限时办结制等，在法定义务之外又加了一层约定的义务，有利于更好的规范行政行为，促使公民权利可以得到法定义务和约定义务的双重保护。法律约束观念对于构建法治政府、推动依法治国的建设进程都是不可忽视的重要因素。

(五)公平正义观念

契约的公平正义是契约精神中又一重要元素。契约是商品经济的产物，一套完整的、规范的市场结构的公平条件和正当的交换程序构成了商品交换的核心原则，即契约正义。契约正义是人们对社会正义的强烈愿望在契约领域的反映，如果将其置于商品交换领域之外，其本身也蕴含着制度正义和社会正义的价值。法治政府狭义上来讲就是法治行政。行政是公权力对社会公共事务的管理，公共性是其最显著的特征，而行政的公共性本质决定了其应当以公平正义为其核心价值。公平是对利益分配的合理认定，是人们对社会事务进行价值评价的一种观念，公平包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，公平总是与正义的价值目标相联系。法治政府就是要摒弃“特权”思想，将权力限制在制度的框架内，不允许任何人僭越法律、破坏制度。法治政府的职责还在于保障公平竞争的市场秩序、提高市场经济效率，综合运用各种手段妥善协调各方面的利益，依法建立和完善维护各方面公平的社会保障体系，切实维护和实现社会公平正义。

三、以契约精神推动法治政府的构建

正如上文所说，法治政府理念与契约精神的内涵具有内在的一致性，所以用契约精神引领法治政府的建设是有价值并且可行的。

(一)弘扬自由平等精神，建设职能科学的政府

建设职能科学的政府就是通过对行政机关等公共部门的职责权限和工作任务及其在社会发展中的作用进行调研和分析，对部门内部、部门之间、层级内和层级之间的职能进行科学调整和配置行政资源，实行机构改革，最终建立高效能、高效率、高服务、推动社会公平正义的政府。改革开放后我们也进行了六次政府机构改革，行政部门也在不断的精简，基本能够与社会经济发展的步调保持一致。但是部门之间职能重叠交叉、机构设置合理性不足、职能定位不够科学、行政审批程序复杂、制约监督机制不完善等问题仍然没有得到很好地解决。导致多头管理、交叉管理、互相推诿、权力寻租等现象时有发生。例如，当前多起食品药品安全事故就明确反映出各部门之间的职能不科学，因为食品药品从生产、流通到消费分别由质量技术监管部门、工商管理部门、食品药品监督管理部门等监管，多个部门的职能交叉不但对食品药品的监督出现漏洞，而且一旦出现安全事故，各个部门之间职责划分不明确，容易出现互相推诿责任、延误问题解决的现象，致使政府形象受损，人民群众的利益受到侵害。因此，职能科学的政府建设依然是当前政府工作的重要环节。我们党提出的科学发展观是以人为本，要求政府牢固树立以人为本的执政观，把人民群众的利益放在首位，真正做到执政为民。我国行政管理在形式上的纵向服从关系，并不意味着行政管理相对人就低人一等。在契约关系中，契约双方都具有自由意志和平等的地位；在行政关系中，行政机关与其相对人在法律人格上是平等的。允许行政相对人在法律范围内自由参与到行政事务中，平等的对待行政管理相对人是契约自由平等精神的表现，也是转变行政观念，切换政府职能的表现。因此，在全社会树立自由平等的契约观念，能够促进职能科学的法治政府的构建。

(二)树立权利义务观念，实现权责法定的政府

权责法定是依法行政的基础，是法治政府构建的核心。之所以提出权责法定就是因为我们过去、现在的行政中都或多或少的存在“权力无限”而“责任有限”的权责倒置的情况，违反了人民公仆的社会定位，损害了党和国家的信誉，侵犯了老百姓的利益。所谓权责法定，简单来说就是行政职权和行政职责都是依法而定的，行政机关及其工作人员必须依法行使自己的职权，并且承担相对应、相匹配的责任和义务，任何行政主体都不得凌驾于法律之上。权责法定主要是围绕着行政职权的制约和规范展开的，即管官、管权，目的是为了确保行政机关及其工作人员能够在遵守法律的基础上，实现自我约束，不得自我授权，真正实现“有法必依”。权责法定的底线在于依法用权，意味着行政机关在进行行政决策、行政裁决、行政惩处和行政监察等每一项工作时都得在法律允许的范围内开展，做到于法有据。对于政府机关及其工作人员的不作为、延时作为、或者失职行为，根据契约中的权利和义务对等原则，政府违约则要承担相应的法律责任。在契约关系中，缔约主体的权利和义务具有一致性，契约双方都享有契约中规定的权利，也必须依约履行相应的义务。这与权责法定的原则如出一辙。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，当然也要为人民服务，对人民负责。笔者认为，在构建权责法定的法治政府过程中，有必要弘扬契约精神的权利义务对等观念，促使行政人员转变落后的观念，树立权责一致、权责法定的契约意识，牢固树立责任意识，从而实现权力政府向责任政府的转变，形成“权力有限”、“责任有限”、权责一致的法治政府。

(三)弘扬诚实守信精神，建立守法诚信的政府

诚实信用最早起源于罗马法中的诚信契约，要求债权人不仅要承担契约中规定的义务，一般情况下契约未规定的，但照常人看法应由债权人承担的善意的、诚实的义务也应一并履行。在市场经济中，诚实信用成为商品交换的道德准则，要求人们在市场活动中讲究信用、恪守诺言、诚实不欺，在不损害他人利益的基础上追求自身的利益。当今社会上，契约不仅在市场经济中扮演重要角色，也已成为英美等西方国家宪法和行政法的重要来源，而诚实信用原则作为契约关系的重要原则也在行政领域发挥重要作用。根据我国宪法的规定，国家的一切权力来源于人民，人民是国家的主人，政府只是权力的被委托人。人民与政府之间就是一种契约关系。政府作为权力的被委托人，必须在人民授权的范围内进行活动，而人民对政府的授权表现为法律，这就要求政府的活动只能限定在法律的框架内，依法行政。依法行政也是政府诚信最基本的表现，守法的实质其实就是守约。政府的诚信与否直接关系着民众对政府的信任程度和认同情况，关系着政府公信力的高低。公信力是政府行政能力的客观表现，是人民群众对政府工作满意程度的重要指标。政府公信力的高低取决于政府在处理行政事务时是否公开透明、是否以人民群众的根本利益为准则，是否遵守了对人民的承诺。政府诚信是社会诚信的核心，对整个社会的诚信起到引领、示范的作用。在现代社会，诚信不仅是社会的良性运行和健康发展的必要条件，更是衡量一个社会文明程度的重要指标。因此，大力弘扬诚实守信的精神，提升政府机关工作人员的诚信守约的意识，是构建守法诚信政府的重要选择。

(四)树立法律约束观念，建设廉洁高效的政府

廉政建设和反腐工作是关系党和政府形象与生命力的重要工程，不仅是政府的重要职责，也是政府自身建设和完善的重要内容。党的十八大之后，新一届中央政府高举“改进不良作风、反对特权腐败、遏制权力腐败”的改革大旗，对腐败的滋生和特权的蔓延起到了明显的遏制作用，使整个社会都对建立政治清明的政府充满了足够的信心和无限的期待。其中对“三公消费”中“公款吃喝”的治理成效最为显著，得到老百姓的高度赞扬和普遍认可。正如李克强所说的“越节俭，越能取得群众的信任”。建设廉洁高效的政府，不仅是现代文明社会的基本要求，也是国家治理能力现代化的内在需要，更是人民群众对政府公共权力运行的基本要求。廉洁高效，是我国法治政府的一项重要目标，而高效率、高效能的基本前提是政府的廉洁行政。既要管好权，坚持以权力瘦身为廉政强身，为发展蓄力；也要用好权，实现有效的政府治理，增强政府执行力和公信力，建设廉洁高效、人民满意的政府。管好权、用好权，不仅需要制定完善的外部约束机制，更重要的是端正政府官员的思想意识，因为思想是行为的指导。“三公消费”、“贪污腐败”都是违背契约关系的行为，是政府官员缺乏法律约束意识、违反法律精神的表现。因此有必要在行政机关中进行普法教育，以法律约束观念代替“权力无限”的腐朽思想，只有从思想上树立遵约守法的观念，才能保证权力在制度的框架内运行，树立依法行政、从严治政的政府形象，建立人民满意的政府，实现社会主义社会的基本价值。

(五)坚守契约正义法则，建立公开公正的政府

公开公正是现代行政法的基本原则，也是构建法治政府的又一重要目标。公开是对政府的要求，其最重要的价值是建立透明政府、廉洁政府，保障行政相对人和社会公众的知情权，预防腐败滋生。“公正”即公平正义，它以人的解放、人的自由平等权利的获得为前提，是国家和社会应然的根本价值理念，是社会稳定的基本前提，是中国特色社会主义现代化实现的必然要求。罗尔斯认为，公正是“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等的分配”[8]。罗尔斯的公平正义理念包括两个原则：一是自由平等原则，处理的是政治上的权利和自由的问题，核心是保障公民的平等自由；二是差异原则和机会均等原则，解决的是社会与经济方面的问题，其价值是保障最弱者的利益。西方人文思想对人的价值的重视，以及马克思主义对人的全面发展的经典论述，为法治政府的构建提供了最基本的标准，那就是公平正义，保障人的自由权利和基本利益。公开和公正是相互依赖、密不可分的一个整体。政府的政务公开是实现行政公平正义的前提，只有让权力在阳光下运行，才会阻止一些特权偏私等不正当的阴暗行为出现，使每个公民都享受同样的机会和服务，最终实现整个社会的公平正义。政府所拥有的权力是建立在契约基础之上的，那就要遵循契约的基本精神—契约正义，履行好与人民建立的契约关系，实现权利的合理分配、义务的合理承担，使人们各尽所能、各取所需、和谐发展，促进社会持久稳定的向前发展。

[1]【英】梅因.古代法[M].沈景一，译.北京：商务印书馆 1997：96-97 .

[2]王海明.契约概念辨难[J].华侨大学学报(哲学社会科学版)，2010，(1).

[3]林修果.论中国现代化进程中的契约精神[J].福建论坛(人文社会科学版)，2006，(1).

[4]【古希腊】亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1995：199.

[5]【英】洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1964：110.

[6]【法】卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2003：44-48.

[7]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1993:76.

[8]【美】约翰.罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等译.北京：中国社会科学出版社，1988：292.

(责任编辑：孙书平)

Leading the Construction of the Law-based Government with the Spirit of Contract

CHEN He,WANG Yu-xiang

( College of Marxism ,Shandong University, Jinan 250100 ,China )

Construction of the law-based government is an important goal of building a prosperous society in the eighteenth national people's congress of Communist Party of China. It's very important and urgency, because it relate closely with our political stability and social harmony. Contract spirit is an important spiritual resource of modern civilized society. A series of humanistic concepts contained in it, such as freedom, equality, rights ,responsibilities, nomocracy, honest, justice, are in line with the spirit needed in the idea of law-based government. So we should carry forward the contract spirits actively to promote the construction of the law-based government. The concept of rights and responsibility is benefit to realize the legal obligation of government. Carrying forward the spirit of honest and trustworthy will contribute to establish the law-abiding government. If we can form legal concept, it's beneficial to set up the high effective and honest government. Adhere to the law of justice, to establish an open and fair government. Carrying forward the spirit of equality and freedom, the scientific government will be implemented.

spirit of contract; law-based government; reasonable construction

2016-05-10

陈翯，女，河南三门峡人，在读研究，主要从事思想政治教育研究；王宇翔，男，在读硕士，主要从事思想政治教育研究。

D63

A

1008-7605(2016)04-0039-05