国家“十三五”教育规划解析

周洪宇

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

2016年3月全国“两会”上，国家“十三五”规划已经正式面世，有关教育方面规划的基本内容也已公布。3月9日国家发改委也宣布今年将编制出台具体的《国家教育事业发展第十三个五年规划》，研究提出“十三五”期间拟实施的重大教育工程项目，此规划已在7月5日由教育部党组会审议并原则通过。这两者合起来就是国家“十三五”教育规划。

了解国家“十三五”教育规划的基本内容，理解和握其主要精神之前，首先理解《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》的总目标，并回顾“十二五”教育规划实施的进展，明确2010-2015这五年来中国在教育上取得了哪些进展，还存在哪些问题，未来的教育又将走向何方。

一、理解“两基本一进入”的总目标

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“两基本一进入”的总目标：在2020年“基本实现教育现代化，基本形成学习性社会，进入人力资源强国的行列”。总目标很宏伟，每一个字都有特定的含义，比如说，“基本实现教育现代化”，不叫“实现”而叫“基本实现”，“基本形成学习社会”，不叫“形成”而叫“基本形成”，意思是十分明确的。它们与“完全进入”、“完全形成”有明显区别。一个是教育现代化，一个是学习型社会，在2020年时要实现“两个基本”。同时，在2020年的时候，还要“进入人力资源强国的行列”。中国现在是世界上最大的“人力资源大国”，十三亿五千万，没有哪个国家的人口和人力资源比中国多，但是到2020年，中国必须要“进入人力资源强国”的行列，这就是国家的总目标。

在教育现代化、学习型社会和人力资源强国的总目标下有一个庞大的指标体系，里面有一些具体指标可供检测和推进，诸如基础教育的入园率、入学率、巩固率，高等教育毛入学率等，特别是要按照中央在十八大报告里的要求，到2020年，中国要“实行更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终生教育、健全充满活力的教育体制”。上面这五句话内涵非常丰富，做起来并不容易。

(一)“实现更高水平的普及教育”

中国的普及教育是九年义务教育，九年义务教育全部普及后，是否要提高与延长义务教育的年限？例如往前推，有没有可能将学前教育纳入义务教育的范畴？或者往后推，将高中教育纳入到义务教育的范畴？如果要纳入的话，什么时候开始纳入？是先纳入学前教育，还是先纳入高中教育，还是同步纳入？这都值得深入研究。这里面既要满足人民群众接受更长的义务教育的需求，也要考虑教育自身发展的实际水平，考虑到师资力量的配备，还要考虑到国家财政投入的可能，还要考虑到地区之间的各种差异，等等。所以，别看就这么一句话，里面有很多工作要做，也可能会有相当不同的教育政策的取向，有的人认为学前教育很重要，应先把学前教育纳入义务教育的范畴；也有人觉得学前教育的个别性太强，选择性太大，还是暂不纳入为好，最好能将高中教育纳入义务教育。那么，究竟是哪一种更合适呢？两种观点都有其道理，但是究竟要怎么做呢，国家不能说有道理的事情都要做，它还要考虑到条件和可能，当然也要注意反映和体现民间的呼声，所以别看这一句话，要怎么做其实很不容易。

(二)“形成惠及全民的公平教育”

公平教育要惠及全民，也不是一件容易的事情，什么叫“公平教育”，什么叫“教育公平”，两者关系如何？什么叫“惠及全民”，怎么去“惠及全民”，如何做到“惠及全民”，这里面内容也非常丰富。少数民族的教育，偏远地区的的教育，农村进城务工人员子女的教育，留守儿童的教育，社会弱势群体的教育，残疾人的教育，这些都直接涉及到“公平教育”和“教育公平”的推进，而其中做哪件事都不容易。比如大家普遍关注的进城务工人员随迁子女的教育。十五年前，大家比较关心的是进城务工人员随迁子女能不能在城市里面读小学。现在这已经不再是问题了，而是要读初中、读高中甚至读大学了，情况已经发生了很大变化。现在有近千万的进城务工人员随迁子女，尤其是在国家一些特大中心城市比如北京、上海、广州这些进城务工人员最多的地方，还有一些虽然不是特大中心城市，但是情况很特别，比如广东的东莞，这些地方进城务工人员随迁子女人数最多。他们进入城市后，应不应该以及如何接受教育是一个极为突出的问题。东莞制造业发达，进城务工人员人数众多。东莞市户籍人口188万人，常住人口830万人，进城务工人员约有650万，其比例高达77.28%。进城务工人员随迁子女在莞就学人数庞大。2001年，在东莞接受义务教育的进城务工人员随迁子女为9.9万人，至2013年底就达到68万人，12年增长近6倍，年均增长近5万人。2013至2014学年，在东莞市中小学(幼儿园)就读的进城务工人员随迁子女共有93.9万人，占全市中小学(幼儿园)在校生总数126.3万人的74.3%，而在义务教育阶段全市共有进城务工人员随迁子女学生68万人，占全市义务教育在校生总数86万人的79.1%，为本市户籍学生总数的近3.8倍。户籍子女18万，进城务工人员随迁子女86万。可以说，现在东莞的义务教育在读生中绝大部分是进城务工人员随迁子女。而现有的义务教育体制，是以地方为主，以户籍为主的管理体制。那么，东莞的68万进城务工人员随迁子女里面，按照现有的管理体制，教育经费和师资力量的配置，都只对户籍人口子女，而现在进城务工人员随迁子女已经远远超过了当地户籍人口子女的数量，那要不要解决，怎么解决？全部都由地方财政包下来？师资力量全部都由地方编制来解决？这些在理论上很简单的事情，但是要真正做起来就很不容易了。且不说地方财政有无这个实力，而编制更不在地方手上。即使想解决也无能为力。北京也是这样。2015年末，北京全市常住人口2170.5万人。其中，北京市户籍人口1347.9万人，常住外来人口822.6万人，占常住人口的比重为37.9%，接近38%。北京每年义务教育阶段户籍人口子女学生约60余万，进城务工人员随迁子女学生也有四五十万，两者几乎相当，怎么办？而且，这些进城务工人员随迁子女学生读完了小学还要读初中，读完了初中还要读高中，有的还要接着考大学，在现有这种城乡二元结构的社会管理体制下，要做到“形成惠及全民的公平教育”，很多在道理上可以讲得很透彻的很清楚的，但是操作起来难度很大。

(三)“提供更加丰富的优质教育”

这句话看起来很清楚，但要做到则更难，什么叫“优质教育”？“优质教育”就像“教育公平”一样也是一个既绝对又相对的概念，所以，要做到“提供更加丰富的优质教育”也非常不容易。新中国建立初期，有一个中学文凭就是文化人，但是中国现在高等教育已经进入了大众化阶段，将来还要进入普及化阶段。评估高等教育发达程度有两个很重要的指标，一是高等教育毛入学率凡是达到15%的国家或地区，就意味着该国该地区高等教育进入了大众化阶段；还有一个指标，凡是高等教育毛入学率达到50%的时候，就意味着高等教育进入普及化阶段。中国现在的高等教育毛入学率已经达到40%！这离普及化阶段的指标非常接近。笔者敢断言，再过五年，中国的高等教育就将要进入普及化阶段了。这与笔者在40年前，即1977年高等教育入学率只有4%已完全不同了，现在40%情况下，读大学(包括高职高专在内)是一件比较容易的事情了，只要稍微花点功夫，想读大学基本上都可以读。读本科，很常见，读硕士，读博士，也不稀奇。优质教育除了教师的学历层次和教学能力要高，还涉及到教育教学内容的优质化。只有提升了实力，我们才能够提供“更加丰富优质教育”，所以对这个“优质教育”的理解，也是多样的、相对的。

(四)“构建体系完备的终身教育”

什么叫“体系完备的终身教育”？中国现在有没有一个终身教育的体系，这个体系是怎么构成的，值得深思。同时，什么叫“终身教育”？有一种理解认为“终身教育”就是成人教育、继续教育，所以发展终身教育，就是发展成人教育和继续教育。这种理解至今实际上仍占主流地位，即便有些人口头上不这样说，但在具体做的时候，还是这样做的。长期以来教育部门终身教育的对口管理部门，就是成人教育和继续教育部门，从最高的教育行政部门到地方教育部门都是这种体制。还有一种理解，那就是终身教育不是成人教育、继续教育，而是国民教育加成人教育、继续教育，国民教育即是指小学、初中、高中、大学，如果再加上成人教育、继续教育就是终身教育了，这样理解对不对？也不完全对，尽管这种理解已经比前者要全面得多，但仍然是从教育自身，尤其是正规教育、正式教育的角度来理解和对待终身教育，带有很大的局限性与片面性。如果这样来理解终身教育，也会在理论上误导人们，实践上限制终身教育体系建设。

从教育史角度而言，今人对此问题的认识可能都还不如九十多年前教育家陶行知的认识。1919年7月，陶行知在一次题为“新教育”的演说中就讲道：“照杜威先生说，教育是继续经验的改造……教育的作用，是使人天天改造，天天进步，天天往好的路上走；就是要用新的学理，新的方法，来改造学生的经验”，[1]123“既然晓得教育是继续经验的改造，那么对于天然界和群界，自然受他的影响；天天变动，就是天天受教育，差不多从出世到老，与人生为始终的样子。”[2]126陶行知此时已经意识到教育是一个连续性的过程。1927年他创办晓庄师范学校，推行生活教育，形成了生活教育理论。生活教育突破了人只是在一定的学龄阶段接受正规学校教育的“一次性教育”的观念，这样就初步形成了终生教育思想。1934年2月，他明确指出：“生活教育与生俱来，与生同去。出世便是破蒙，进棺材才算毕业。”[3]634同年3月，他又说：“他是活到老，做到老，学到老，教到老，一直到进了棺材才算结业。”[4]645同年12月，他在一次题为“普及教育”的演讲中，批评现有的小学六年、中学六年、大学四年的教育制度实质上是一种“短命教育”，公开表明“我们所要干的是整个寿命的教育，不是短命的教育”，主张“活到老，做到老，学到老。”[5]762次年3月，他在《中国普及教育方案商讨》一文中，进一步提出了“整个寿命现代化”的主张，他说：“整个寿命现代化，不仅是四个月、一年、二年、四年之义务教育。教育最重要的成就在使众人养成一种继续不断的共同的求进的决心。我们要对众人养成的态度是：活到老；做到老；学到老。”[6]804上述言论，已初步揭示出“终生教育”的本质涵义，即教育必须贯彻人生的始终，从出世到进棺材，人人都必须接受教育。不仅如此，陶行知还对教育必须贯彻人生始终的原因作了深刻分析，他指出，一方面由于“学问没有止境”，“社会的进步”“没有止境”，[7]645一个人的进步也没有止境；另一方面，又由于人只有“活到老，做到老，学到老”，才能做一个“与时代俱进”的“长久的现代人”，才能“保证川流不息的现代化”。[8]782由此可见，早在20世纪20、30年代，陶行知对终生教育思想已作了相当全面而深刻的论述，只不过尚未正式使用“终生教育”这一概念而已。20世纪40年代，陶行知的“终生教育”思想得到了丰富发展，并正式使用了“终生教育”的概念。抗日战争爆发后，陶行知进一步认识到，要想使教育更加适合眼下救亡斗争的需要，就必须扩大教育的对象，使每个年龄层次的人都能受教育。他认为：“从教育的对象说：不只着重青年教育，而且要顾到老年人和小孩子的教育。”[9]328这与传统教育体制下只注重青年教育，忽略小孩子和老年人的教育，只注意学校教育，而忽略家庭教育和社会教育，是截然不同的。这既是教育观念的变革，又是政治观念的更新。抗日战争结束后，为争取真正的民主、平等和自由，陶行知积极提倡民主教育，创办多种成人教育机构和中心，特别是社会大学和夜大学等。这一过程中，他的终生教育思想得到了初步发展。1945年8月，陶行知在《全民教育》一文中首次明确使用了“终生教育”这个概念，亦将之界定为：“培养求知欲。学习为生活；生活为学习。只要活着就要学习。一旦养成学习习惯，个人就能终生进步不断。”[10]这是对他过去“终生教育”思想的重新概括和明确表述，表明陶行知“终生教育”思想日趋成熟。同年12月，他还在《民主教育之普及》一文中进一步指出：“民主教育不但可能做到全面普及，并且可能做到立体的普及。”[11]573终生教育的实施，有助于教育从全面普及走向立体普及。这表明包括了终生教育思想在内的陶行知的生活教育理论，实质上是一种现代的“大教育观”。陶行知的“终生教育”思想，核心是强调教育的终生化与一体化，即在纵向上，要实现从零岁开始直到老年，包括学前教育、学校教育、成人教育三个层次的一体化；在横向上，要实现家庭教育、学校教育、社会教育三个方面的一体化，以克服现存教育体制的弱点，培养和造就适应社会需要的各种人才，适应近代中国社会政治、经济、文化发展的需要。

更不用说，这些认识也不如现代终身教育体系的倡导者、法国教育理论家保尔·郎格朗(Paul Lengrand)的认识。保尔·郎格朗在他任联合国教科文组织秘书处成员时，在1965年召开的国际成人教育促进会议上作了个题为“论终身教育”的报告，他在1970年出版的《终身教育引论》中又对终身教育的理论作了系统论述，他认为，传统教育体系的缺陷在急剧变化的社会中暴露无遗，必须建立一体化的终身教育体系来取而代之。现代社会需要终身教育。他说，“对于人，对于所有的人来说，生存从来就意味着一连串的挑战。”教育和教育工作者也面临着各种各样的挑战。

在朗格朗看来，一个人有了一定的知识和技能便可以终身应付自如的观念已经过时。教育的真正意义不在于获得一堆知识，而在于个人的发展和作为连续经验的结果得到越来越充分的自我实现。由此，教育改革的目标，首先是组织适当的结构和方法帮助人在其一生中保持学习和训练的连续性，同时使每个人通过多种形式的自我教育真正和充分地成为自己发展的对象和手段。这也是终身教育的总的概念范畴。他认为，终身教育的含义和重要意义主要体现在下述各方面：第一，教育过程必须持续地贯穿在人的一生之中。因此，在人生发展的每一个阶段，每一个关键时期，教育都具有极其重要的意义。它可使人生的每个过渡时间都丰富充实并使之成为人生前进道路上的进步阶梯；而教育过程本身的生命力也来自于人生发展中的时间的这种积极联系。第二，成人教育作为终身教育的一部分和一种非强制性的教育，有利于进行教育革新，从而为解决当代社会严重的代沟问题提供了合理的方法。第三，终身教育没有固定的内容，其重点就是要养成学习的习惯和获得继续学习所需要的各种能力，即所谓“学会学习”。因而它没有固定的方法，而是提倡动用多种方法，并注重吸收校外环境中形成的经验。第四，终身教育可通过扩大人们在学习、训练、专业进修和获得资格等方面的前景，扫除现有考试制度造成的不平等的选拔制和社会资源与人才的浪费，抑制课程和教学方法的革新创造等障碍。第五，终身教育贯穿于个性发展的始终，注重个性发展的统一性、全面性和连续性。它是由各个相互联系、相互依存的校内外教育组成的统一的有机体。因此，它要求在理论上和实践上都必须进行一系列协调工作。总之，终身教育是“一系列很具体的思想、实验和成就，换言之，是完全意义上的教育，它包括了教育的所有各个方面，各项内容，从一个人出生的那一刻起一直到生命终结时为止的不间断的发展，包括了教育的各个发展阶段各个关头之间的有机联系”。[12]他还指出，教育是集体的事业，光靠专门从事教育的人无法向前推进，需要社会各方面力量的支持与参与。一方面，需要社会各方力量，各部门以及各类人士来共同研究解决各种各样的教育问题，参加教育决策；另一方面，随着教育超越传统的限制，教育人已不仅是教师的职责，在某一时刻和某些条件下对教学和训练负有职责的任何人都是教育工作者。比如，医生、工程师、牧师、政治家等组成庞大的教育工作者队伍，他们的相互交流和取长补短是形成可靠而生机勃勃的终身教育结构的先决条件之一。朗格朗不仅坐而论道，而且起而行之，他利用担任联合国教科文组织终身教育科科长的身份，积极从事终身教育的理论指导和教育实践，并向全世界进行推广，终于使终身教育在20世纪60年代以后开始成为国际性教育思潮，至今更是成为全球性的教育运动。

比较一下，陶行知的“终生教育”与朗格朗的“终身教育”有很多相同或相似的观点。而且，很有意思的是，陶行知1945年发表的《全民教育》，原来还是他自己执笔写就的一篇英文论著。在这篇英文论著中，“终生教育”被译为“Education for the whole life”意即“整个人生过程的教育”。这与今天通行的英文词“life long education”(终身教育)实际上就是一回事。陶行知的这篇《全民教育》的英文论著由生活教育社刊行后，曾作为一份宣传材料，向西方有关民间援华组织和人士广为散发，其中一个目的就是希望能得到国际友人支持和赞助。由此可见，早在20世纪20年代中期，陶行知的“终生教育”思想就已开始传播到国外。至于郎格朗是否看过这篇英文论著，就不得而知了。

在陶行知、朗格朗等前人的认识基础上，今天对终身教育的认识，应该更为全面和深刻。事实上，终身教育，不能仅仅从教育自身的角度，还要从社会的角度来认识和对待，更不能仅仅从正规教育正式教育的角度来理解和对待，还要从非正规教育非正式教育的角度来理解和对待，它不是成人教育、继续教育，也不是国民教育加成人教育、继续教育，而是一个与过去完全不同的、需要从更高、更广的社会层面和教育自身层面来双向互动理解和对待，进而构建的庞大的社会工程和教育工程。要着眼于当今这个大时代与社会变化的需要，便着眼于当今信息化、生态化、全球化时代以及相应的社会发展，尤其是中国社会转型发展的需要，着眼于整体的人类的长远发展，以及个体的人一生长远发展的需要，依据教育服务社会规律和教育自身发展的内在规律，不仅要大力发展学校教育，以及在线教育、远程开放教育、网络教育这些正规教育正式教育，并且还要把家庭、街道社区、文化馆(站)、艺术馆、美术馆、博物馆、图书馆、纪念馆、名人故居、青少年宫、社会公益组织、广播电台电视台、网站、商会、企业等等非正规教育非正式教育，都要纳入进来，建设学习型组织、学习型城市、学习型社会和学习型国家，造就有良好学习习惯和学习力、创造力的民族。所以，什么叫“体系完备的终身教育”，如何构建“体系完备的终身教育体系”，至今仍是一项极为重要又亟待正确破题的工作。

最后一句话是“健全充满活力的教育体制”。要充满活力的教育体制，需要进一步解放思想，转变政府职能，通过调动社会各方面的力量来激发活力。

二、“十二五”期间教育发展概况

(一)“十二五”期间各级各类教育发展取得的成绩

从学前教育来看，幼儿园在园的人数和学前三年毛入园率，提前6年实现了2020年原来的预定的目标，教育发展的速度远远超过了政府预期。这5年期间，公办幼儿园发展得不错，民办幼儿园发展增幅更大。现在在学前教育领域民办幼儿园已经占到了66%以上，也就是说，公办幼儿园只占34%。民办幼儿园的在园人数接近了53%。因此，从政府的职责来看，在未来的“十三五”期间应该更加注重政府的职能的体现，也就是说要多办一些公办幼儿园，尤其是对贫困地区幼儿群体要更加精准地帮扶到位。这既是“十二五”期间教育工作取得的成绩，也是“十三五”期间存在的问题。同时，还是未来学前教育在“十三五”期间要努力推进的一个方向。

从中小学教育来看，9年义务教育的巩固率距离我们2015年的预期目标很接近。如果往前推进的话，应该很有可能达到比预定的2020年，义务教育巩固率在95%这个目标。“巩固率”和“入学率”不同，“入学率”体现在义务阶段基本上是百分之九十九点几，只要想读，小学或者初中，都可以读书，但是进了学校之后由于种种原因，学生会厌学、退学，或者其他原因，流失了，所以又有一个“流失率”、“辍学率”。考虑到这些因素，国家在9年义务教育阶段，重点强调的就是“巩固率”，因为“入学率”的起点已经很高了，所以应更注重义务教育的“巩固率”是多少，而不是看重“入学率”多高。

从高中教育来看，现在高中在校生大概在2500万左右，2014年是2400万，2015年2400多万，不到2500万。高中的毛入学率比5年前有明显的增加，但是还需要强调普及的问题。

就高等教育来看，发展速度也非常的快。在2015年的时候，我国高等教育在读生已经有3600万人左右。这个规模是世界上任何一个国家都不可比拟的。3600万，相当于好些小国人口的总和。

2010年，提出中长期国家规划纲要的时候，曾预测用十年的努力，将高等教育的毛入学率由30%提升到40%，一年提高一个百分点，但是没有想到，只用了5年的时间，高等教育毛入学率就从2010年的30%提升到2015年的40%，后面还有五年原来预定要去做的，所以国家发改委这次十三五规划里面，在教育这个部分的内容，不提具体数字了。最初规划纲要规定的是40%，2015年时已经提前五年实现了，未来五年便不好再提，而且有关部门也把握不准。从目前高等教育的发展速度来看，在2016年3月5日，笔者在人民网第一时间应邀为网友解读李克强总理所作《政府工作报告》教育部分精神时，大胆做了一个推测，指出再过5年中国会从现在的高等教育毛入学率从40%提升到50%。笔者注意到几天以后3月9日原教育部长袁贵仁也在参与全国政协委员组讨论时表示五年后高等教育毛入学率将达到50%。在今年的两会上，笔者给国家发改委的同志建议：“你们既然制定这个规划，干脆把目标还是明确下来为为宜，让大家有一个具体的奋斗的目标。”他们说：“我们介于过去预测的不准，还是觉得不预测为宜。”为什么笔者敢有把握的指出，在五年以后高等教育毛入学率将会达到50%，一个很重要的因素就是，我国现在读大学的适龄人口，在未来的五年里，还不会有显著的增加，尽管2016年已开始实施全面二孩的人口政策，但是这里面还会有一个时间差，还有一个过渡期，所以未来五年里，报考高校的考生数量并未上升，而是在下降，读大学的人少了，那么招生计划即使不增加，高等教育毛入录取率也会增加。至于要达到50%，未来五年也不是一将很难的事情。发改委之所以不明确地提出达到50%，可能考虑到与原有的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》40%指标相衔接问题。因为原来文件上说未来十年以后，就是现在的五年以后，高等教育毛入学率要达到40%，这已经写到中央文件里面去了。若再提出一个新的指标，和中央文件写的就不吻合了。第二个，确实是拿不准，现在不确定的因素比较多。第三，怕真这样提的时候，社会上可能有些人还要批评政府说“是不是又要搞新一轮的扩招来追求高等教育毛录取率50%，以显示自己的政绩啊？”其实这是误解，国家已经明确宣布了，而且还重申了多次，现有招生规模维持现状并逐年减少，不会再有新的增加，也没必要招那么多学生。但是，由于过去长期实行计划生育、严格控制人口的原因，新生人口过去减少许多的原因，这几年各省报考大学的考生逐年呈下降趋势，除了少数民族地区以外，其他大多数省份报名高考的考生下降趋势非常明显。当然，这也是一个自然周期，再过了一段时间，过了2020年以后，由于二胎化政策的实施，必然又会在某一个时间段有所回升，所以社会上可能会觉得“你那个高等教育毛入学率指标要在现有基础上再增加十个百分点，肯定是要靠扩招才能实现的”，这只不过是误解，实际上近年国家的招生计划并没有增加，只是因为全国总的考生减少了，所以毛入学率就必然会上升了。

通过各上述分析可以看出，“十二五”期间中国在实施《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》方面，取得的成绩是显著的，正走在迈向人力资源强国的道路上。从近年国外一些重要国际组织对中国教育科技的评估来看，也应该完全确信这一点。对于中国教育事业的发展，不管是联合国教科文组织、联合国开发计划署，还是世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等其他国际组织，他们对中国教育事业的发展，评价都是很高的。比如每年联合国开发计划署发布的《人类发展报告》、世界银行出版的《世界发展指标》、经济合作与发展组织出版的《教育概览OECD指标》等，都用大量数据说明中国近年来在人类发展、在普及教育、促进教育公平、提高教育质量方面，做了大量富有成效的工作，并为广大发展中国家和发达国家教育发展提供了宝贵的经验。当然，这样说也丝毫不用讳言政府的工作还有这样那样的不足，还有很多需要进一步改进和完善的地方。

(二)中国教育的实际水平

究竟怎样评估中国教育的实际水平？这个问题很大，很难一言道尽，因为中国本身就是一个很大的概念，各地教育发展也严重不平衡，它是一个相对的概念、动态的概念，也是一个比较的概念，得看是与哪个国家进行比较。你是与最发达的美国、英国、德国、法国、日本、澳大利亚比呢，还是与发展中的尼泊尔、老挝等国比，所以这个问题不容易回答。

但是，可以初步判断，中国的教育规模总体上世界最大，我国已经进入人力资源大国的行列，正在迈向人力资源强国。具体来说，不同类型的教育，发展水平不完全一样，在国际上所占的地位也不一样。就基础教育中小学来说，整体水平处在世界教育的前列。这一点不是自己说的，国外就是这样看的。

经济合作与发展组织(OECD)从2000年起每年都组织15岁学生阅读、数学、科学能力评价研究项目，简称“PISA(国际学生评估项目)”，每3年进行一次测评。2009年的主要领域是阅读，包括美国、英国、日本、巴西、香港在内的74个国家和地区的学生参加了测评，上海是中国内地第一个正式参加该项目的地区。有的国家将PISA比喻为“教育界的世界杯”竞赛。就PISA这个项目评估的情况来看，中国的基础教育是排在世界前列的，从2009年以来已经公布了两次各国学生的阅读、数学和科学能力评估结果，还公布了一次教师水平考试评估结果，中国都处在最前列。2009年上海中学生首次参赛，就在阅读、数学和科学能力三方面名列世界前茅。按国家排名，韩国和芬兰在文化水平测试中仍然占据榜首，但首次参加调查的上海市在上述三个领域都处于领先位置。就整体而言，亚洲国家和地区表现显眼。韩国的阅读素养，新加坡的数学素养都不错，过去老拿第一的芬兰在科学素养方面位居第2，与居于首位的上海的差值在17～38分。与一些发达国家比，我国中学生的数学平均分值是五百多分，有的国家只有三百六十分左右，少我们一百五十分左右，相当于低我们一个到一个半年级。这些发达国家还包括美国这样最发达国家的中学生。中国首次参加PISA测试，便一举获得PISA三项测试的全部第一，震惊了欧美。美国学生排在第26位，排名比前几次测试有所下降。

美国《纽约时报》对中国学生的优异表现给予高度评价：“这让我们美国人又有了当年苏联抢先将人造地球卫星送入太空时的震撼感。”对美国学生在2009年PISA测试中的表现，美国教育部长阿尔尼·邓肯坦言，这是一个“警醒”。邓肯说：“一个简单的事实是，美国需要从其他国家的教育实践中学习很多东西。”邓肯的这番表态，与美国总统奥巴马近年大力推动教育改革的呼吁不谋而合。国外有这样的评论：许多西方人对中国连续30年的两位数经济增长，他们虽也感到震撼，但骨子里看轻，认为中国仅仅是“经济暴发户”；但是，当看到上海PISA的成绩，就会联想到美国前教育部长切斯特·费恩说过的话，“如果2009年能在上海做到,2019年就能在10个城市做到，2020年就能在20个城市做到”。显然，国外一些有识之士已经从深层次上认识到了中国在现代化过程中经济能够持续快速发展的原因。

2013年12月3日，2012年度国际学生评估项目正式公布结果，上海学生继续保持三科冠军。上海学生延续了2009年领头羊的表现，在2012年的笔试评估中，分别在数理和阅读能力的测试中名列第一，保持三料冠军的荣衔。而一向以教育制度著称的芬兰在各项笔试的排名都滑落下来，尤其是数学能力下降6个名次。美国学生的表现和2009年不相上下，数理测试分别排名第30和第23。美国学者担忧其教育表现持续落后于其他发达国家。[13]

正因如此，当经合组织国际学生评估项目最后结果公布时，再次引起了国际上的哗然，尤其是美国政府极为震惊，奥巴马认为“现在，美国面临着落后的危险。”美国相当多的一批公立学校的学生整体素质不高，也是美国社会普遍具有的共识。这里面的原因很复杂，美国人的哲学是个人主义，强调个人自由，强调无拘无束，近年来美国公立学校的师资大量流失，投入不足，学生厌学。所以公立学校问题相当多。美国的基础教育里，教会学校、私立学校普遍要好很多，这些学校不管是应届还是往届，教师的积极性和学生的学习主动性都比较强。但是，由于美国的公立学校占的比例太大，拉低了美国基础教育的水准。美国教育，注重个人主义，注重个人提问，注重好奇心、想象力和创造性，这都是好的方面，注重孩子的好奇心培养，鼓励孩子大胆提问，这都很好，需要中国学习借鉴，但是这些东西如果没有建立在基本的训练基础上，如果连基本的知识和技能都不具备，又谈何想象力、创造力呢？美国基础教育的好学生是在少数好的公立学校和多数好的私立学校里面，这些学校学生也是相当不错。另外，进入高等教育之后，这些教育上的优势很容易发挥。还有不少外国的尖子生优质生源，进入了美国的高等学校，最后又留下来。对美国维持了一个很好的人才吸引机制，再加上美国整体人口富庶程度又比较高，吸引了大量的世界各国的人才留下来为美国创造财富。但是反过来看，基础教育问题比较多。尽管我国基础教育的问题也很多，如不少地方一些经济不太发达地区尤其是边远贫困地区的学校，教师满堂灌，学生死记硬背，题海战术，课外辅导，仍占较大比重，亟待改变，但是我们自身的一些优良传统，还是需要坚持和弘扬的。

美国三届普利策新闻奖获得者、《纽约时报》著名专栏作家托马斯·弗里德曼，即那位发行量很大、在世界上很有影响的著作《世界是平的》的作者，在第一次评估结果面世以后，为了寻找其中的秘密，2013年10月专门来中国体验、考察与采访。10月24日他在《纽约时报》发了题为《上海的小学办得好》(又名《蔷薇学校的秘密》)的报道:“我们考察了上海蔷薇小学。……访问之后，我觉得我找到了那个秘密。”“他们特别强调那些造就优质学校的根本原则。这些根本原则想要在整个教育系统里持续地推广非常有难度。但他们的措施是：下大决心对教师进行培训，使教师之间相互学习，在职业上不断发展，在小朋友的学习过程中提高家长的参与度，学校领导坚持以最高标准要求学校，并且营造出重视教育、尊重老师的学校文化。”“上海成功的秘诀很简单，就在于许多学校在更多的时间里执行这些基本原则。蔷薇小学校长沈珺见证了学校由差变好的转变。考虑到40%的学生都是没有受到过良好教育的外来务工人员的子弟，沈校长说，学校老师每周有70%的时间用在教学上，30%的时间用在发展教学技能和备课上。而这个比例比一所典型的美国学校要高得多。腾蛟是蔷薇小学26岁的英语老师。学校早上8点35分上课，下午4点30分放学，一般每天会安排3节35分钟的课程。滕老师备课非常仔细，没有浪费任何时间。腾老师一天里剩下的时间会用来备课，接受网上培训，请其他老师听自己的课，指出需要提高的地方，并且观看特级教师是怎么上课的。他说，教育专家会告诉你，提高学校教育质量的方法很多，控制班级规模，采用高科技，控制上学的时间。但是最重要的是给老师时间来相互评价，提出建设性意见，观摩最好的教学过程，并对所教授课程加深认识和理解，这比任何一项投资的回报都要大。滕老师说，他的工作还包括了‘家长培训’。每个学期家长会来学校三到五次，学习电脑技能，从而更好地帮助自己的子女完成作业，并在网上学习。”[14]他还转述了国际学生测评项目的负责人安德里亚斯·施雷彻的深刻感受，安德里亚斯·施雷彻说：“2003年上海的教育系统还是非常‘普通’的，‘但是十年后，上海的教育系统已经在世界领先，同时极大程度上缩小了学校之间的差别。’他也认为，进步背后的原因是，在中国最好的学校里，老师很大的一部分时间用在同事之间的相互学习，进行个人职业发展。而在美国，老师在学校的大部分时间都是用来教学。在上海，‘整个教育系统有本事把原来一般的老师，变成非常有工作效率的老师，再把最好的老师派到最具有挑战性的课堂上去。’”[15]

从他的文章里可以看出，中国基础教育成功的秘密，一是注重教师培训，让教师互相学习，互相观摩，共同提高；二是注重家长参与，开展家长培训，加强与家长的沟通，让家长在家督促孩子完成作业；三是营造尊重教育、尊重教师的学校文化，四是严格实施这些基本原则，特别是在中国普遍建立了教研室制度，严格实行集体备课制度，这些都是西方国家没有的。中国中小学在每个年级都有教研室，实行集体备课制，所以尽管中国基础教育师资个体的学术水平可能不高，不如美国，但是通过集体的备课与集体的智慧，弥补了自身的不足。每一位教师把自己最好的课程拿出来和同事们分享，不断打磨，所以中国的师资教育水平保持在一个比较高的水平上。还有一个，中国教师的热情和投入比较大，尽管中国也有存在普遍的职业懈怠的现状，但是绝大部分教师还是敬职敬业的，尤其是中国家长的热情甚至是疯狂。而美国真正重视教育的家长并不太多。重视教育的家长白人居多，富人和中产阶级居多，但是美国更多的穷人，更多的移民，不太重视教育，再加上美国人的哲学是个人主义哲学，你过于重视还干涉了他的权利。所以在这种情况下，很多地方，教育就是放养，很多家长都不管。尤其是这么多年，各国移民，特别是来自中东战乱地区，来自拉丁美洲和非洲的移民，利用各种渠道纷纷进入美国。这些人进入美国时的文化程度大多不高，进来后忙于生计也顾不过来教育孩子。这还与一个国家的文化传统有关。中国人历来崇文重教，从孔夫子开始，已经有两三千年的传统。而且这个现象，不仅在中国，在整个东亚地区，儒家东亚文化圈里都普遍存在。这就不是偶然的了，是一种文化传统。即使到了西方社会，这些文化传统还在保留。它们有些成为中国基础教育总体水平保持在一个比较高的水平的文化背景、文化传统，有些又成为影响教育进一步提升，尤其是培养学生想象力、创造性的一种文化障碍。有时候，优点就是你的缺点，缺点就是你的优点。要看到不足的同时，也要继承和发扬优秀文化传统。

在中国2009年没参与之前，长期排在世界第一的国家是芬兰。但是芬兰一共有多少人呢？芬兰全国只有550万左右人口。芬兰教育部官员讨论谈及芬兰教育的奥秘时曾说：“芬兰跟中国没办法比，武汉市就1000万人，我芬兰全国也才五百多万人，不到你武汉市人口的一半。第二，我国的师资学历水平和工资待遇很高，大多是硕士博士，你们中国如果都集中发展某一个地方，某一个城市，肯定也可以达到这个水平。我们在你们第一次参加国际学生评估和第二次国际学生评估结果出来之后，我们都很好奇，专门跑到中国去调研，先到上海，然后到北京，然后又到其他城市，发现你们中国人，在基础教育里面，确实有独到之处。我们现在也在学习和研究你们的教研组制度和集体备课制度，但是，我们的个人主义哲学不主张集体备课，那是个人知识产权，我备课的就是我的，凭什么给人家看，我们的哲学不鼓励这些东西，所以我们想学也学不来，各个国家的文化传统和文化背景不一样，这是基础教育。”当然，基础教育还要从另外一个方面来看，上海毕竟是上海，上海教师毕竟是上海教师，上海学生也毕竟是上海学生，不能完全代表中国，中国还有其他很多地方，如湖北、湖南，又如新疆、西藏，还有贵州、云南等等，不同地区之间教育的差距也很大，而且最大的还不一定是北京和贵州的差距，而是北京市内不同学校的差距。所以，中国教育，尤其是基础教育，既有优点和长处，整体水准较高，但是彼此之间的差距还很大，还有很多工作要做，这就是为什么今天要推动教育公平，要促进义务教育的均衡化发展，尤其是强调与推进高位均衡。

高等教育现在发展的速度也很快，某些学校某些专业在国际上现在也不是那么落后了，实事求是说，尽管各国社会体制不一样，但是办学和科研还是有它内在规律的，不管在哪个国家，哪种社会体制，你只要符合规律，你的水准就会提高，所以不要因为中国有这样那样的不足，就把中国的高等教育一笔抹杀，中国高等教育在某些方面还是有自己长处的。从最近《美国新闻与世界报道》(US NEWS)、《泰晤士报》、汤森路透社和QS*全称Quacquarelli Symonds，英国一家专注于提供高校教育和毕业生招聘信息的国际高等教育咨询机构。世界大学排名四大机构评估公布的结果来看，我国有些好的大学以及有些学科，最近几年进步的幅度非常大，北大、清华，在泰晤士报的评估指标里，进步增幅很大，已排在亚洲乃至国际前列，当然这里面确实有中国崛起、国家实力整体提升的因素，这是不可否认的，在某些学科方面我国已经有了相当大的发展，这个从每年在一些重点领域的突破，就可以看得很清楚，比如中国科技大学潘建伟院士领衔的量子通信研究团队所做的工作，就是在世界上也都是领先的，所以我们要有这个自信，要相信未来我国有更多的量子通信这样的成果，更多的潘建伟这样的科学家会出现，所以目前高等教育的整体水平虽然比最强的一些发达国家还有相当距离，但是在某些大学、某些学科、某些领域，我国已经有了长足的发展，而且这个发展势头非常好，只要进一步加大教育投入，加快教育改革，包括高等教育体制改革，提升我们的教育质量，前景还是可期的。

三、国家“十三五”教育规划精髓

在2016年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》里，第一篇“指导思想、主要目标和发展理念”的第一句话，就是“‘十三五’时期是全面建成小康社会的决胜阶段”，[16]这句话明确指出了国家对未来五年的历史性地位的界定。“全面建成小康社会的决胜阶段”，既是对此时期历史地位的重要判断，又体现了一种攻坚克难、赢得全面胜利的斗志和勇气。尤其是开篇专门用一章讲发展理念，指出“实现发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”，这就为未来五年乃至更长一个时期国家各项工作的工作理念作了总体概括。教育规划和改革发展也要按照这“五大发展理念”来抓好贯彻落实，将之作为“十三五”教育规划和改革发展的行动指南。其中，创新是核心所在，协调是内在要求，绿色是必然要求，开放是品质保障，共享是根本目的。总之，“十三五”期间，应以创新理念激发教育改革发展的创造活力，以协调理念补齐教育改革发展中的现实短板，以绿色理念促成教育环境的持续改善，以开放理念拓展教育改革发展的巨大空间，以共享理念增进民众的教育福祉。

在《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》里，关于“十三五”教育规划的文字并不太多，比较简练，被放在第十四篇讲，该篇题目是“提升全民教育和健康水平”，是把教育与健康一起谈,这样处理也有一定道理，都是关于人的素质的(文化素质和健康素质)。总目标是“把提升人的发展能力放在突出重要位置，全面提高教育、医疗卫生水平，着力增强人民科学文化和健康素质，加快建设人力资本强国”，这显示出与6年前公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》里提出的“两基本一进入”的总目标是衔接一致的。具体内容安排在其第五十九章，主题是“推进教育现代化”，全面贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展，加快完善现代教育体系，全面提高教育质量，促进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。具体包括“加快基本公共教育均衡发展”、“推进职业教育产教融合”、“提升大学创新人才培养能力”、“加快学习型社会建设”和“增强教育改革发展活力”五部分，与之相关的是，安排了九个方面的一批工程项目来予以落实，如实施“义务教育学校标准化”、“高中阶段教育普及攻坚计划”、“普惠性幼儿园建设”、“产教融合发展”、“世界一流大学和一流学科建设”、“发展继续教育”、“教师队伍建设”、“教育信息化”和“教育国际交流合作”等。国家发改委很快出台的《国家教育事业发展第十三个五年规划》拟研究提出“十三五”期间拟实施的重大教育工程项目，包括出台鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的意见；推进城乡教育一体化发展，出台新型城镇化背景下统筹城乡义务教育一体化发展的意见；研究制订《中国教育现代化2030》，研究制定加快教育现代化的远景规划；加快推进中西部教育发展，出台和实施《加快中西部教育发展行动计划(2016-2020年)》，缩小区域差距；制定加强教育脱贫的实施意见；研究制定少数民族双语教育指导意见；出台内地民族班改革和发展2016-2025年长远规划；全面改善贫困地区义务教育学校基本办学条件，改善农村学校寄宿条件；深入实施农村义务教育学生营养改善计划；健全留守儿童教育关爱体系，加强留守儿童控辍保学；进一步完善进城务工人员随迁子女平等接受义务教育政策，落实和完善在当地参加中考、高考政策；制定普及高中阶段教育实施意见及攻坚计划，重点支持中西部贫困地区、民族地区提高普及水平；研究制订逐步分类推进中等职业教育免除学杂费、率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费相关政策；推进高等教育分类指导、分类管理。出台“十三五”高等学校设置工作的意见，推动修订《普通高等学校设置暂行条例》；鼓励具备条件的普通高校向应用型转变；制定优化高校专业结构、加强本科专业设置管理工作的若干意见，建立国家调控、省级统筹、高校自主的专业设置管理机制，等等。可以说，3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》里关于“十三五”教育规划的内容，加上即将据此而编制出台的具体的《国家教育事业发展第十三个五年规划》，共同构成了国家“十三五”教育规划的基本内容。

从整体上来看，国家“十三五”教育规划的基本精神，可以用四句话来概括，那就是“以提高质量为主线，以促进公平为重点，以深化改革为动力，以加强法制为保障”，这是“十三五”教育规划的精髓所在。

(一)以提高质量为主线

“十三五”教育规划明确提出来：以提高教育质量为主线。这是“十三五”教育规划的一个重大政策亮点。过去在教育方面的政策推进主要强调的是教育公平，叫“促进教育公平”，甚至于2010年7月13日时任中共中央总书记胡锦涛在全国教育工作会议上所作讲话题目就是《发展教育要以促进公平为重点》，可见当时对“教育公平”问题的强调。但是从“十三五”开始，尤其是在今年李克强总理所作的《政府工作报告》里，则把“提高教育质量”摆在了首要位置。在今年政府工作报告教育部分，开头一句话就是要有“更高质量的教育，更加公平的教育”。“质量”放在“公平”之前，这是这么多年来的第一次，也是建国以后的第一次，这就给教育工作者做出了一个明确提示，也就是希望今后应更加重视教育的质量问题。

这次把质量放在公平之前，是不是意味着公平不重要，或者公平没那么重要，恐怕还不能简单这样看。就现实而言，中国教育还需要进一步加强、推进和促进教育公平。在今天，教育公平依旧是我国要努力推进的一项重点工作。事实上，我国现在教育的不公平还存在着多个方面，比如，地区之间，东中西之间，偏远地区和中心地区之间，不同层次学校之间，不同群体之间，甚至同一学校不同群体之间，教育的不公平还普遍存在。教育公平依然是我国今天要推进的一项重要工作，但是为什么中央在这个时候提出来要“更加注重教育质量”问题呢？这意味着我国今天教育事业的发展到了一个新阶段，面临着一个重要的转折点，这是和国家经济社会发展的总体形势相适应的，也是我国教育自身发展到一定阶段之后需要进一步注重考虑教育质量的问题。当然，这也与老百姓对教育质量有更高的期待有直接的联系。眼下上学的问题基本上解决了，但是上好学的问题没有得到根本解决，所以，对于接受好教育的需求要求更强烈。好教育当然就是高质量的教育、优质教育。所以在基本解决上学问题之后需要把教育质量问题放在更加突出的位置。同时，强调教育质量问题也和促进更高水平的教育公平有着直接的联系。

教育质量和教育公平是贯穿人类教育发展史的两个主题。有人类教育以来，这两个主题就一直存在，但是这两者不是彼此替代的关系，不是非此即彼的关系，而是相互促进的关系，甚至在某些方面还有互相包容的关系。接受更高质量的教育从某种角度上来看也是一种更加公平的教育。在教育公平里面，除了要讲“有教无类”，还要讲“因材施教”。教育机会要面向所有人，让每一个人都接受教育。同时，教育公平里面还要做到因人施教。因人施教实质上就是注重教育质量，所以不要简单的把公平和质量对立起来，也不要简单地认为现在注重教育质量就必然会忽视了教育公平。一定的质量也意味着一定的公平，更高的质量同样意味着更高的教育公平。所以，今天把教育质量问题摆在了一个更加突出的位置，它提醒教育工作者，要通过提高教育质量去促进更高水平的教育公平，这是教育工作者今后要面临的一项更重要的工作。与此相关，这也要求高等学校进一步提高创新能力，建设现代职业教育体系和优化学科专业布局以及人才培养机制。在提高教育质量的过程中，教学改革本身并不是目的，目的是要提高高校创新能力。对于部分高等学校来说，还有一个“双一流”建设问题。所谓“双一流”，是指建设一流的高校与一流的学科。前不久国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设的总体方案》提出了一个阶段性的目标，明确了一系列的改革任务、建设任务和支持措施。这个对于高等学校的发展，尤其是对于有志建成一流学校和一流学科的高校更是给出一个明确的发展方向。在这个规划里面，在提高教育质量方面，发展应用型、实用型和学术型的高等教育和职业教育，是放在一块儿谈的。也就是说，规划强调优化学科专业布局和人才培养机制不仅指我们的高等教育，也指我国的高等教育与职业教育的联通，所以在规划里面也鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变，[17]这是需要把握的第一个方面。

(二)以促进教育公平为重点

促进教育公平依然是“十三五”教育规划的一个重要方面和重要内容。但是“十三五”期间的教育公平和“十二五”期间的教育公平比较起来，无论是在面的方面还是在点的方面还是在质量方面，都有了显著的不同，要促进教育公平，首先从学前教育的普及做起，要大力地发展学前教育，让更多的人能有接受学前教育的机会。如果幼儿园少了，那谈什么普及学前教育呢？所以首先是要大力地发展幼儿园，同时，要在“十二五”的基础上进一步完善资助政策，实现家庭经济困难学生资助的全覆盖。换句话说，今后，对于学前教育阶段，一直到研究生阶段，只要你是贫困家庭子女，这个资助政策都要覆盖，这就叫做资助政策的全覆盖。要加快城乡义务学校、义务教育、公办学校标准化建设。我国过去已经在推进义务教育阶段公办学校的标准化建设，尤其是硬件建设，现在要进一步推进软件建设，加强师资队伍建设，尤其是要加强乡村教师队伍建设。2015年国务院出台了一个“关于加强乡村教师队伍建设”的文件，这是很少有的。在这个文件里面，对于如何加强乡村教师队伍建设做出了一系列政策安排，包括为乡村培养教师，免费接受师范教育，师范生到乡村增持之后各项优惠政策。包括乡村教师的住房问题、工资问题、补贴问题、编制问题、奖励问题，有一系列的政策向乡村教师聚齐，国家拿出真金白银，来加强乡村队伍的教师建设。另外，在促进教育公平方面，现在也越来越重视特殊教育，重视民族教育，少数民族教育，在最近几年国务院总理的政府工作报告都提到了加强民族教育和特殊教育，总的来看，政府在履行政府基本公共职责方面，在推进教育公平方面，未来的“十三五”期间还有更多工作要做。

值得注意的是，在“十三五”教育规划中，明确提出了“普及高中阶段教育”的目标，这和“十二五”的教育规划有一个明显的不同。在“十二五”教育规划里是这样讲的，叫“基本普及高中阶段教育”，前面多了个“基本”，“十三五”把“基本”两个字拿去了，叫“普及高中阶段的教育”，不讲“基本”的，直接讲“普及”，这个难度更大。我们在学习、了解、研究、把握国家“十三五”教育规划的时候，一定要注意这种词语表达的不同。要知道，在中央文件里，多两个字和少两个字，意义是完全不一样的。不仅重视程度不同，工作的力度也不同，安排的一些政策、资金、项目也不一样。在这些重要文件里面，某一类教育怎样去表达是需要反复推敲的。看起来很简单就那么几个字，就那么一句话，但是，每个字、每一句话后面的含金量是不同的，“普及高中阶段教育”这句话后面跟着的就是一系列政策、资金和项目，是一项重要工程。高中阶段教育如此，高等教育也是这样。现在国家已经明确提出来要逐步分类，推进中等职业教育，免除学杂费。“十三五”期间不仅中职生，普高生家庭困难的，也要逐步的地免除学杂费。什么叫"高中教育”？高中教育其实包含两大块，一块是中等职业高中，简称“中职”，一块是普通高中，简称“普高”。目前中职和普高所占的比例，中职大概占45%左右，普高大概占55%左右，有的地方，两者的比例差不多，有的地方，普高更多或更少一些。但总体的比例，就全国而言，中职占45%左右，普高占55%左右。国家在“十二五”期间，对这个占45%左右的群体已在逐步实行免除学杂费。“十三五”期间，又开始对普高的这个群体的贫困学生逐步的实现免除学杂费。而对普高逐步免除学杂费，就意味着，国家要增加几百个亿甚至是上千个亿的投入。同时，普通高中也加快了多样化发展的步伐。因为，就基础教育而言，到了高中教育阶段，要越来越强调教育的多样化，要为学生在未来的人生发展提供更多的选择。所以，强调教育的选择化在高中阶段，“十三五”教育规划已经明确把它提出来了。你可以高中毕业后直接参加工作，你也可以就读高等教育，你也可以自己创业。但是，不管怎么样，在高中教育阶段要为学生未来人生的发展，做好学习上的、教育上的、技能上的各种准备。高中教育的多样化，现在正越来越普遍，要满足不同潜质学生的需要，全面的提高高中生的综合素质。

(三)以深化改革为动力

改革是发展的基本动力，关于深化教育改革，十八届三中全会文件已就如何全面深化改革，包括教育方面的改革，做出了明确安排。在教育方面，主要体现在四个方面。一是以育人树人为导向，全面创新育人的模式。二是以促进教育公平为关键，多方位的缩小教育差距。三是以考试招生制度为龙头，优化教育结构体系。四是以管、办、评分离为重点，改革管理体制和办学体制。尤其值得注意的是，三中全会首次提出“要推进教育服务业领域的有序开放”。所谓“有序”就是在国家宏观政策法规调控下推进；所谓“开放”，包括对内开放和对外开放。对内开放，就是向民间资本开放；对外开放，就是向国外优质资源开放、有序开放。[18]那么在这次“十三五”教育规划里，在教育部分，对于如何进行改革，如何深化改革，如何进一步的加大改革开放的力度，又有了一些新的表述。尤其是强调“要加快推进教育治理体系和治理能力的现代化”。就大学来说，要加强学校治理体系的建设，通过制定高校章程，完善学校的管理机制和体制，进一步发挥教师在学校当中的主体地位，重视学生、家长和社会力量的作用，尤其是重视第三方组织的评价，这都是在“十三五”教育规划里讲得比较多的方面。在深化考试招生制度改革方面，包括以推进教育信息化为依托，扩大优势教育资源。关于考试招生制度改革，国家的总体目标是：第一：分类考试，第二：综合评价，第三：生源录取。这就是考试招生制度推进的三个方面。通过这个改革，促进教学公平，认可多样学习、终生学习的要求。考试招生制度的改革不是目的，目的是培养学生的综合素质，这是拓宽全民学习、终身教育的通道，这才是最终目的。在考试招生制度改革方面，目前各个省都在推进一些新的改革措施。在“十三五”教育规划里，越来越强调在教育服务方面的改革。在这方面，以政府为中心，社会可以做的，就让社会做，社会不做的，就政府做，这就发挥了政府和市场的作用。

关于政府职能转变、发挥社会第三方中介组织的作用，就大学现有拨款机制栏来看，是很有可能发生变化的。目前发达国家的教育经费拨款，不同国家有不同的拨款方式。发达国家一个带有普遍性的做法，是把教育经费委托给一个中立的委员会，政府负责投入，但是政府不负责直接的评价和投入，而是采取间接管理的方式，以英国与受英国影响的香港为例，英国是成立一个“高等教育拨款委员会”，通过它来运作。香港受英国的影响比较深，是成立“大学教育资助委员会”(后更名为“大学及理工教育资助委员会”)，通过它运作。这个委员会教育部门和财政部门不参与，由大学校长、专家学者和有代表性的企业也就是社会用人方参与。每个学校向该委员会提出办学经费的申请，由委员会对每个学校进行评估，根据评估的结果，衡量经费的申请计划合不合理，然后来决定给还是不给以及给多少。中国没有这样的委员会，就是根据各个学校自己的申请，由政府的财政部门直接或通过教育部门间接拨下来，这是一般基本事业费用，至于课题经费那是另外一种申请渠道。未来国家教育拨款机制如何进一步健全，最近几年国家教育咨询委员会相关委员会作了调研，有专家提出要学习借鉴这种第三方中介组织来评估和拨款的方式，政府出钱，但是政府不直接拨款给学校，由第三方来评估并根据评估结果来获取经费。这个建议如果被采纳的话，今后会对高校经费申请会产生新影响，高校以后不一定跑教育部或教育厅，不一定跑财政部或财政厅了，但是要影响那些专家、那些校长也不容易，因为每个学校的校长也只是一票而已，也不能左右其他学校的校长，在这种情况下，各高校就会在一起认真研究，就会更多地从学术上、从专业上考虑实际情况，来安排拨款，如果这样的话，今后我国一些办学有特色的学校，未来就会有很大的提升空间，当然专家的建议国家最后是否采纳实行，现在还不好说，因为毕竟还要结合中国国情，还要考虑到条件，选择合适时机等等，这恐怕还要有一个相当长过程。但作为一种发展趋势，是很可能的。

(四)以加强法制为保障

教育改革发展主要靠领导保障、经费保障、师资保障和法治保障。在这四大保障中，法治保障是最基础、最长远、最根本的保障，凡事终究要靠法治保障。比如领导保障也有章程的规定，也要有相应的法律来保障。对于办学自主权，高等教育法里作了明确规定。所以高校的领导也有法律来制约。在投入方面，同样如此，我国现在没有专门的教育投入法。十多年前，笔者在全国人大上提出了关于制定《教育投入保障法》的建议，后来财政部教科文卫司的负责同志说，建议很好，但做起来很困难，因为，如果教育要制定投入保障法，那么公共文化也要制定投入保障法，卫生投入方面也会要求制定投入保障法，这样几个方面都会要求制定投入保障法，否则摆不平。我说，如果《教育投入保障法》制定有困难，那就制定《公共事业投入保障法》，在法律里面明确规定各个公共事业投入及其比例。后来他说，这个难度也很大，尤其是现在，不管是全国人大法律工作委员会、各个专门委员会，还是国务院法制办、财政部法规司、教科文卫司或教育部政策法规司，立法的人才都比较少，人力资源也不够，也没有那么多的时间和精力来考虑和起草相关法律文本。简单说，他们没有这个力量和精力做这件事。那怎么办？笔者的意见是，即使不独立制定新法，至少也得在原《教育法》里，做出一些相应的规定，要有更加明确的表述，有助于教育投入保障，而不会因为人事的调整，因为认识的不同，而对投入的重视不一样。师资建设也是这样，要加强师资队伍建设，就要修改完善《教师法》。而现有的《教师法》还是1993年颁布的，已有二十多年了，显然已经远远落后于形势的发展。修订《教师法》已经成为一个刻不容缓的任务。原来在“十二五”期间，全国人大在教育法律完善方面就提出了“六修五立”*“六修五立”指2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》所提出的“修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。的计划，也做了这么一个安排，但是很遗憾，“十二五”五年时间过去了，“六修五立”修了两部，其他的四部没有修；“五立”则一部都没立。所以，在“十三五”期间，教育法治建设还要进一步加强。不仅原有的法律不够，一些原有的法律还需要进一步修订。而且根据形势的发展的需要，还要制定出一些新教育法律，比如《校园安全条例》。2005年笔者就在全国人大提出来要制定《校园安全法》，再后来又提出来要制定《学校法》。这些重要法律至今一部都没有出来。这就给教育工作者的办学，给学校领导在处理办学中的一些具体问题，留下了空白，遇事找不到相应的法律规定。

学校是教育的细胞，教育教学的基本单位，全国有50万所左右的各类学校，但我国没有《学校法》，没有关于这个基本单位的专门法律。《学校法》是有关学校办学的总章程，它规范学校与党和政府的关系，学校与社会的关系，学校内部校本级、部院、系所、教研室(研究室)不同组织机构之间的关系，学校和教师的关系，学校和学生的关系，教师与学生的关系，学校和家长的关系，等等。由于这些都没有明确的规定。因此，校长、书记一旦遇到某些特别的事情，处理起来就很棘手。武汉有一所著名的高校，前两年大年除夕夜，该校一位女生自己跑到上海参加跨年夜活动，结果在上海外滩发生的跨年夜拥挤致死特大惨案中不幸遇难。这种不幸是谁都不愿意看到的，家长悲伤，学校也很同情。但家长找到学校，要追究学校的责任，要学校赔偿所有费用，说为什么当晚学校不搞集体点名，严禁外出，还说学校如果当天晚上集体点名的话，他女儿就不会跑到上海去。学校解释大年夜按规定本身所有学校就放假了，没有哪个学校会在当晚搞集体点名，这简直是有点“欲加之罪，何患无辞”。事故发生了，家长的悲痛心情可以理解，但这事显然是学生自己的责任，学生是成人，具有判断事情后果的能力，责不在学校。学校出于同情，可以出点费用，但不能漫天要价。这件事是个典型案例。现在遇到类似情况，几乎最后都是学校要承担相当的责任的。顾明远先生还曾讲过一个例子。他说有所中学，有天学校上体育课，学生在练跳远，某位孩子家长也到学校观看，他看到学生跳远，自己也跃跃欲试。学生跳完之后，他接着也跳，结果没想到他这一跳就把自己的脚踝扭伤了。后来他责怪学校没有保护措施，告到法院去，说这是学校管理的责任。法院公正地说学校没责任，是你家长自己跑到学校来，你先看你儿子跳远，然后你自己跟着跳，你把脚扭伤了那是你自己的责任。但是，法院又说，虽然学校没有责任，但是还是要赔几万块钱，因为那个家长治疗费用已花了十几万，既然在你们学校发生的，你们也要酌情分担一下。看看，在你的地发生的，你就要负责，那要其他地方发生的事故，是不是都得由地主负责？这事荒不荒唐？估计在发达国家法治社会里简直不可思议，但是在中国这就是现实。为什么呢？我国没有这方面的法律，无法可依。教育部2002年颁布的《学生伤害事故处理办法》只是教育部令，法律层次太低，权威性太低，只能管内部，管不到别的部门，别的部门也不买账，所以它必须提升到国务院这个层次，甚至全国人大的层次。我国法律体系是分层分类的，效力从高到低依次为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和行政规章。《学生伤害事故处理办法》就是教育部颁布的行政规章。由于它立法层次低，权威有限，作用有限。所以，“十三五”期间，教育方面的立法任务还十分繁重，尤其是依法治校的任务还相当艰巨。

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