城中村征地安置社会稳定风险识别研究——基于A市240份访谈的内容分析

吴世坤　刘白　郭春甫

（西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心重庆401120）

城中村征地安置社会稳定风险识别研究
——基于A市240份访谈的内容分析

吴世坤刘白郭春甫

（西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心重庆401120）

当前城中村征地安置冲突频发并愈演愈烈，处理不当将会造成难以估量的社会稳定风险。社会稳定风险识别是征地安置风险评估和管理的重要前提工作。本文基于A市240份访谈问卷的内容分析，研究发现当前城中村征地安置主要存在安置房风险、经济风险、延期风险、政策风险、特殊群体风险。安置房风险的概率最大，风险之间形成风险群并会随着时间演进。最后在对风险识别分析的基础上提供政策建议。

城中村征地安置社会稳定风险风险识别内容分析

一、引言

随着城市化进程的加速推进，城中村征地安置冲突频发并愈演愈烈。频发的农村群体性事件已经证明，涉及到农民切身利益的征地安置问题如果处理不当，将会造成难以估量的社会稳定风险。十八大公报明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。妥善处理征地安置中可能存在的社会稳定风险成为理论与实务中面临的重要课题。为此，十三五规划把“建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险”写入全文。社会稳定风险识别是征地安置风险评估和管理的重要前提工作，通过风险识别了解风险的性质、成因及发展方向，科学全面地辨识出影响社会稳定的风险因素，并对因素进行分类处理，为社会稳定风险评估和管理打下基础。

二、文献综述

（一）“城中村”现象及征地安置研究

当前对“城中村”概念的界定，普遍认为城中村是“位于城乡边缘地区，拥有城市和乡村双重特征”。城中村的农民保持着敏锐的利益嗅觉和高度的维权自觉性。土地是城中村赖以生存的根本资源，为了获取拆迁补偿，农民尽可能搭建私宅，栽种树木，土地使用状况十分混乱，导致城中村征地开发及后续安置工作难以有效推进，识别风险需要考虑到这些特点。有学者认为征地安置中补偿问题是引发风险事件的首要因素，经济问题解决好可以降低其他风险因素发生的概率。

（二）征地安置社会稳定风险识别

风险识别当前主要运用于工业和公司银行等领域，社会稳定方面的风险识别还缺乏客观系统的研究。对征地安置社会稳定风险识别，目前学者研究了识别的特征、识别的流程、识别的模型、关键因素的识别等方面。风险识别具有差异性、主观性、复杂性、关键性、全面性等特征。识别的流程一般为成立风险识别小组，依据实地调研搜集的资料，运用头脑风暴法、德尔菲法等对社会稳定风险因素进行识别。有学者将识别流程分为收集资料、现场调研、明确各个阶段农民的反馈、选取风险识别方法、确定风险事件并预测其发展、撰写风险识别报告。

综上所述，征地安置风险识别研究停留在定性层面，倾向从理论层面上讨论识别特性、识别流程等问题。具体识别操作方法普遍存在主观随意性较大，风险间重要程度得不到合理体现等问题，容易导致评估结果的失败。本文基于内容分析的方法，结合征地安置的实地调查和概率统计，对可能产生的社会稳定风险进行识别，试图为城中村征地安置风险管理提供政策建议。

三、A市征地安置社会稳定风险调查内容分析

由于城市发展规划的需要，A市X区Y街道征地工作已经于2009年完成，并且发布了公告，补偿经费按照公告的标准来计算。但本该于2014年完工并交付的安置房已经超期还没有修建完工，而且相关的补偿资金也没有发放。另外，施工方没有公布安置房的修建进度，村民基本上没有见到真实的房间构造。许多未经证实的信息便在村里传播开来。鉴于国家于2015年出台了新的征地补偿政策，村民提出补偿方案的调整也没有得到官方回应。

（一）风险识别资料编码

课题组综合收集了本次征地安置中各方的观点，结合风险评估专家的意见，对访谈结果进行内容分析，最终确定征地安置项目的社会稳定风险主要包括五类：安置房风险、经济风险、延期风险、政策风险、特殊群体风险。分别编码为A、B、C、D、E。每类风险包含若干二级风险指标。

1.安置房风险

安置房风险是房屋修建达不到村民预期目标而导致的不满，其二级指标包括：A1基本装修、A2房屋面积、A3户型更改、A4房屋质量问题、A5配套设施。目前房屋的基本装修只达到清水房的标准，与村民的基本标准还有距离。房屋面积除开公摊面积后，所得面积少于约定面积。户型更改是因为家庭人口数量变动，村民要求更改约定户型。村民还担心房屋存在偷工减料等质量问题。此外要求配套有基本的公共设施。

2.经济风险

经济风险是村民不想再缴纳其他自己认为没有必要的费用，还想争取自己认为合理合法的部分利益。二级风险指标包括：B1物业费用、B2入住费用、B3过渡费、B4集体资产。物业费用涉及电梯费、二次供水费用、停车费、物业管理费、垃圾清洁费等。开发方要求民众入住后补交部分装修费用，多数人不同意。关于过渡费比较激烈的一个观点是，既然老人过世要停止发放过渡费，那新娶的媳妇或者有了小孩应该得到相应过渡费。对集体资产收入知情度低也引起了村民的不满。

3.延期风险

按照约定村民应该于2014年得到安置房或者相应的房款，如今超期还没兑现。二级风险指标包括：C1交付时间、C2违约金。房屋交付时间是民众较为关心的问题，需要得到明确答复，而且普遍认为应该计算延期利息，此外，只要现金的民众要求拖延同样需要补偿违约金。这个问题处理不好，会引发其他系列风险点的爆发。

4.政策风险

政策风险的产生是因为征地安置政策操作程序引起民众不满，涉及到不同时期不同地区的政策差异以及政策的过程合法性等问题。其二级风险指标包括：D1信息公开、D2程序正当、D3新旧政策、D4周边政策。信息公开要求将资金、工程、政策以及操作过程等信息全方位公开，方便民众查询。程序正当是在做出涉及民众利益的决策时需要举行集体会议，新的政策下达也要广泛开会讨论。新旧政策是因为不同时期政策变化带来的风险。周边政策是因为不同地区的政策差异引起的风险。

5.特殊群体风险

特殊群体风险是由于部分群体的利益在当前的征地安置政策中得不到保障而引发的风险。其二级风险指标包括：E1大学生群体、E2嫁娶生子群体、E3其他特殊群体。大学生群体是因升学户口迁出又迁回，开发中未分到房。家庭出现嫁娶生子后，人口增加，原约定户型偏小。其他群体问题包括老人挑选低楼层，残疾人得到补助，单独老人住房不交管理费用，还有低保问题等。

（二）风险识别结果分析

1.风险概率排序分析

经过数据统计，18个二级风险指标计算得出概率显示。按照概率从大到小排序依次是：A1基本装修（0.7542）、A2房屋面积（0.3125）、B1物业费用（0.2750）、A5配套设施（0.2625）、C2违约金（0.2583）、A3户型更改（0.2542）、E2嫁娶生子群体（0.2208）、D1信息公开（0.2167）、B3过渡费（0.1792）、D3新旧政策（0.1625）、C1交付时间（0.1583）、A4房屋质量（0.1375）、B2入住费用（0.1208）、E3其他群体（0.1083）、D2程序正当（0.0833）、D4周边政策（0.0375）、B4集体资产（0.0292）、E1大学生群体（0.0292）。

五大类风险概率从大到小依次是：A安置房风险（0.3442）、C延期风险（0.2083）、B经济风险（0.1510）、D政策风险（0.125）、E特殊群体风险（0.1194）。通过概率的计算和排序，明确风险因素的覆盖面大小，概率大表明此类风险具有较大的群众基础，更容易引发群体性事件，需要优先考虑。

2.风险概率归类分析

概率在0～0.1之间的风险点有集体资产、大学生群体、周边政策、程序正当，表明这类风险点在群体中占有的群众比例非常小，易于导致个体上访和个体极端事件，不易形成群体事件。概率在0.3～0.8之间的风险点有房屋面积和基本装修，这两个点占有大量的群众基础，处理不当容易形成大规模群体事件。剩余的12个风险点概率介于0.1～0.3之间，概率分布比较接近，单独概率偏低，分散于总体之中。以上形成小概率、中概率、大概率三个风向点集合，分别代表不同规模的群众基础。

四、研究小结

本次调查从风险识别的角度，运用内容分析法对城中村征地安置的社会稳定风险点进行了辨识。

（一）从调查的数据分析来看，反映基本装修的人比例最多，达到75.42%；其次是房屋面积，有31.25%的村民反映此问题，第三是关于物业费用，达到27.50%。根据频率的大小，可以判断一个风险“群众基础”的广泛程度。由此说明越多村民认为这三个问题需要解决，否则易成为引发群体性事件的事实基础。

（二）从风险的性质来看，经过调查分析，安置房风险目前风险等级属中等；经济风险涉及到民众财产利益，当前风险等级属较高，风险持续增大；延期风险关乎民众的根本利益，风险等级较高，同样风险逐步增大，需要尽早处理。政策风险的风险程度中等偏上，这个风险一直存在，需要对政策进行说明。特殊群体风险的风险等级较前几个低，但需要解决。风险权重的大小再结合风险的概率，可以大致判断每个风险的风险系数。

（三）根据风险系数的大小，确定每个风险的迫切程度，进而订立风险管理改进的优先等级。风险之间相互联系，形成风险群。处理风险时不纠结于个别的风险，根据风险的联系，寻找时机一连串解决有联系的风险群。例如，安置房风险就包括基本装修、房屋面积、户型更改、房屋质量、配套设施等引发的问题，适合一连串解决。

（四）风险在不同阶段会有不同的变化，随着形势的演进，相关风险点逐渐暴露出来，所以要持续性地关注风险随时间的变化，抓住时机，借势尽快解决。例如，延期风险会随着时间的拖延变得越来越大，越久民众的不满越大，等到所有的问题集中爆发，就很可能引发大规模的群体性事件。

五、对策思考

（一）成立专门风险处理小组，系统登记和收集村民的意见，并且及时作出回应，实事求是地按照法律法规和相关文件的要求来处理，做到信息公开公正，依法处理，以理服人。此外，还要密切关注风险的发展和大小变化，从总体上把握，及时汇报处理。

（二）分散村民的“积怨”，基本的原则就是保障村民的基本生活要求，这是所有工作的底线，这样就满足了大部分人的要求，消除了较大规模的“积怨”。而且不能忽视个别的不满，这也是容易发生事故的风险点，每个人的具体诉求要考虑周到。

（三）风险需要从时间维度上进行分散，及时不断发现并解决风险，以免所有风险集中爆发，将导致难以估计的问题发生。所以，需要持续性地让风险不断暴露出来，寻找风险之间的联系以及解决对策。

（四）给民众安排再就业培训，让他们的生活技能适应当前的身份转变。丰富安置房的文化和休闲娱乐氛围，让民众找到新的文化依托和心理归属。缓解身份的转变、生活方式的变化以及生活环境的差异带来心理上的焦虑和落差。

［1］彭宗超.社会生态系统治理视角下的中国社会稳定风险评估的理论框架与指标体系新探［J］.公共管理评论，2014（15）：43-47.

［2］黄杰，朱正威，赵薇.风险感知、应对策略与冲突升级——一个群体性事件发生机理的解释框架及运用［J］.政治学研究，2015（1）：134-142.

［3］霍有光.利益博弈视域下农村征地冲突与化解路径［J］.农村经济，2015（9）：3-5.

F321.1

A

1007-9106（2016）09-0066-03

吴世坤（1992—），男，西南政法大学政治与公共管理学院2014级行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策、公共危机；刘白（1991—），男，西南政法大学政治与公共管理学院2014级行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策、公共危机；郭春甫，（1976—），男，法学博士后，管理学博士，副教授，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心副主任，主要从事政府治理创新与危机管理研究。