论社会治理对社会管理的扬弃：一个研究综述

羊许益　杨炳虎

（保山学院政治学院云南保山678000）

·社会学研究·

论社会治理对社会管理的扬弃：一个研究综述

羊许益杨炳虎

（保山学院政治学院云南保山678000）

社会治理的本质是基于共同利益的合作，社会治理的主体具有兼容性，社会治理的目标是善治。社会治理在主体、模式、目标、过程等方面实现了对社会管理的否定之否定。从社会管理到社会治理的演变是逻辑的必然；但这种演变尚存在许多困境，当前主要应该从政府职能的转变以及公民社会和社会组织的培育两个层面入手。

社会管理社会治理政府社会组织

党的十八届三中全会明确指出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。为实现这一目标，在社会领域就必须“加快形成科学有效的社会治理体制”。会议通过的《决定》多次提到“社会治理”一词，并且单列一章强调创新社会治理体制，从而实现了执政党执政理念从“社会管理”到“社会治理”的跨越。

一、从社会管理走向社会治理：不仅仅是执政理念的升华

（一）社会管理的基本界定

何谓社会管理？大多数学者是从宏观层面入手进行界定的，其代表人物是郑航生。郑航生（2006）指出，社会管理就是政府和社会组织对社会系统进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。有些学者则从微观层面对社会管理的概念进行界定，代表人物是陈振明。陈振明（2006）将社会管理界定为政府通过社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的社会结构，调整社会利益关系。另有学者则将社会管理界定为政府和民间组织对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程。

社会管理的目标和价值是什么？陈振明（2006）、陆学艺（2008）、马凯（2010）等认为是营造良好社会环境、促进社会和谐；何增科（2007）、丁元竹（2008）等认为是为了解决社会问题，实现社会公平；杨风寿（2009）、杨雪冬（2010）、陆文荣（2011）等强调其根本目的在于维护社会秩序。

从上述学者的观点可以看出，虽然在对社会管理的内涵、目的、价值等方面各持己见，但在社会管理的核心要点上基本保持了一致：第一，社会管理的主体是政府；第二，社会管理是一个动态过程，因此适时调整管理方式就显得非常必要；第三，社会管理的基本内容是社会公共事务；第四，社会管理的目标指向是社会秩序。

（二）社会治理：概念的阐释

1.国内外学者多从与“统治”的区别角度对治理进行界定

在很长一段时间里，治理往往与统治（govermeng）一词混同。20世纪90年代以来，西方政治学者对“治理”重新进行了界定。美国著名学者詹姆斯·N·罗西瑙（James.N.Rosenao）明确指出：治理与统治之间有重大区别；与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。［1］（P5）美国著名学者罗伯特·罗茨（R.Rhodes）认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。”并列举了关于治理的六种不同定义：①作为最小国家的管理活动的治理；②作为公司管理的治理；③作为新公共管理的治理；④作为善治的治理；⑤作为社会控制体系的治理；⑥作为自组织网络的治理。［2］（P44）英国著名政治学者格里·斯托克从治理主体、治理过程、参与治理等几个方面对各国学者关于治理的概念进行了梳理。［3］全球治理委员会（Commission on Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中从方式、过程、制度三个层面对治理作出了最具权威性的界定：治理是管理共同事务的诸多方式的总和；它是调和冲突或不同利益并且采取联合行动的持续过程；这包括正式制度和规则以及非正式的制度安排。［4］（P2）

国内著名学者毛寿龙在对治理进行界定时指出：治理既不是统治也不是行政或管理，而是指政府对公共事务进行治理。国内著名政治学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指运用公共权威维持秩序、满足公众的需要，是一种公共管理活动和过程，其目的是为了最大限度地增进公共利益。

从上述关于治理的定义中可以看出，国内外学者大多是从治理与统治二者的区别的角度对治理的概念进行界定的。事实上，二者虽然都要以权力为基础、都是为了维护正常的社会秩序，但二者在权力运行的向度、管理的范围、权威的来源等方面具有明显的区别。必须指出：国内外学者之所以均强调治理与统治的区别，主张用治理取代统治，主要源于他们看到了在社会资源配置中政府的无力与市场的失灵，而治理恰恰可以弥补政府和市场在资源配置中的某些不足。

2.社会治理的理论基点

治理有四个主要特征：治理是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理除涉及公共部门，还包括私人部门；治理是一种持续的互动。［6］据此，我们可对社会治理的基本理论做进一步的阐释：

（1）社会治理的本质是基于共同利益的合作

治理是一种上下互动的政治管理过程，主要通过协商合作、寻求共同的目标诉求等方式以实现对公共事务的管理。“治理的基础不是控制，而是协调”，治理的权威主要源于平等自愿基础上公民的普遍认同。罗西瑙特别强调这一点，他指出：“治理是只有被多数人接受才能生效的规则体系。”［7］（P5）

（2）社会治理的主体具有兼容性

与统治主体的排他性不同，治理既涉及公共部门，也包括私人部门，政府可以是治理的主体，社会组织、公民社会、民众等均可以成为治理的主体。而且，政府并非当然的治理主体，只有政府才能成为统治的主体；正如罗西瑙所言，“没有政府的治理是可能的。”［7］（P5）

（3）社会治理的目标是“善治”

俞可平在其主编的《治理与善治》中综合了各家观点，提出衡量社会治理是否善治的十个基本标准：合法性（legitimacy），法治（rule of law），透明性（trasparency），责任性（accountability），回应性（responsiveness），有效性（effectiveness），参与（civic participation），稳定（stability），廉洁（cleanness），公正（justice）。［8］（P21-23）善治实质上就是国家权力向社会的回归。善治的基本前提是统治向治理的嬗变，善治的现实基础是一个成熟的公民社会的形成。

（三）社会治理是对社会管理的否定之否定

社会治理与社会管理都具有系统性和过程性特征，均强调方式方法的不断创新和管理目标的良性发展，我们必须承认二者的同一性。但从社会管理走向社会治理是执政党执政理念的重大突破，而且社会治理在主体、模式、目标、过程等方面实现了对社会管理的否定之否定。

1.主体上的多元化

主体上，社会管理强调作为管理主体的政府对社会的管理和控制，而社会治理则强调主体的多元性。社会治理语境下，政府、市场、公民社会与其他社会力量等主体之间的责任边界不再清晰，而是渐趋模糊；政府虽然仍然是一个重要的参与治理的主体和中心，但不再是唯一的主体和中心，也不应再强调其主导作用。

2.模式上的合作共治

模式上，社会管理强调政府对社会公共事务的管理，而社会治理则强调公民对社会公共事务的自我管理与自治。社会治理模式下，以政府为主导的多种社会力量的合作共治是实现良善社会生活状态和保障社会充满活力的重要支撑点或关节点。

3.目标上的公共性

目标上，社会管理主要是通过对管理者管理技巧和管理手段的改进，通过对效率的追求，以更好地实现社会控制，维护社会稳定；社会治理则既不简单地追求效率，也不再维护特殊群体的特殊利益，而是强调效率上的公平和利益共享，期望达到一种“善治”状态。社会治理的本质就是基于共同利益的合作。

4.过程上的多向度

过程上，社会管理强调政府对社会单方面的管控，而社会治理则强调多元主体为达成对公共社会事务的有效治理而形成的多向度的协商与合作。社会治理是一个充满了协商、沟通、协调过程，也是一个利益博弈过程。社会治理条件下，权力的作用机制和运行方式不再是金字塔式的的控制型结构，而是扁平化的合作化的网络型结构。

二、从社会管理到社会治理的发展逻辑

对社会管理到社会治理的演进必然性、历程、困境和路径等进行梳理和考察，有助于发现执政党执政理念嬗变的社会背景和基本规律，从而有助于坚定社会治理新理念，推进社会治理不断创新。

（一）从社会管理到社会治理的演进：必然性和基本历程

1.从社会管理到社会治理的必然性

大多数学者从执政党执政的角度论述从社会管理到社会治理的必然性。谢志强（2014）、邵光学（2014）等认为，从社会管理到社会治理是我们党对执政规律认识的升华，是党的执政理念提升的重要标志，是党执政方略重要转型的标志。杨和平（2014）、李永彩（2014）等认为，从社会管理走向社会治理是全面深化改革的必然要求，是适应我国未来社会治理体制的必然选择。

也有部分学者是从社会和公民的角度对此加以阐述的。罗哲（2014）认为从管理到治理的转变是构建社会主义法治和谐社会的需要。麻宝斌（2014）指出社会治理适应了后工业社会市场化、信息化的要求。龚进（2014）则将社会管理到社会治理的变迁归因于我国经济社会的快速发展和公民社会的兴起。向鑫（2014认为我国社会建设模式从社会管理跃变到社会治理是对解决越来越复杂的社会矛盾等的积极回应。

社会治理强调公民参与社会治理，政府、社会、民众之间的合作成为可能，这有利于凝聚社会共识，化解矛盾，实现人与人之间的和谐相处。社会管理转向社会治理，是国家治理现代化的必然要求，顺应了新时期我国经济转轨、社会转型的形势要求和人民群众的新期待。走向社会治理是我们党适应时代发展要求，在总结长期实践经验基础上，对社会建设和社会管理理论的重大创新，体现了我们党对共产党执政规律的新认识，是我国从传统社会管理迈向现代社会治理的重要标志。

2.从社会管理到社会治理的演变历程

窦玉沛（2014）对我国社会管理演变的历史脉络进行了梳理，认为我国社会管理大致经历了“管控型”社会管理阶段、“党政主导型”社会管理阶段和党社会治理创新发展阶段。谢志强（2014）从政策演变和理论演变两个视角，梳理了新中国成立以来我国从社会管理到社会治理的发展历程，认为从社会管理转向社会治理的政策演变经历了起步阶段（1949-2004年）、全面展开阶段（2004-2012年）、进一步深化阶段（2012年至今）等三个阶段。曾正滋（2014）通过对党和国家政治话语体系的考察，认为从党的十六大到2005年，是社会管理话语的生成阶段；从党的十六届六中全会到2012年，是社会管理话语的转折与提升阶段；从2013年开始，随着十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“社会管理”全面改称“社会治理”，社会治理话语日益凸显。

社会治理总的发展趋势是由掌舵政府向服务政府转变，由管制型政府向共治型政府转变，由权力政府向责任政府转变，由无限政府向有限政府转变。在此过程中，公共服务型政府理念越来越受到重视，政府的社会职能日益凸显，政府与社会组织等社会治理主体在公共服务领域的合作意识不断增强，政社关系不断改善。上世纪80、90年代，中国的社会管理基本上是对社会的管控，管理单纯出于维护社会秩序的目的，没有把社会管理放在社会发展和社会建设的高度，在发展思路上重经济建设轻社会管理，在管理主体上重政府功能轻多元参与，在管理机制上重单向管控轻沟通协商，在管理环节上重事后处置轻事先预防。十六届四中全会突出了政府、社会和公民的协同管理，标志着党对社会管理认识的深化。这一时期，政府与社会的关系进一步改善，但由于政府的权力没有得到有效约束，“大政府，小弱社会”的格局没有实质性改变。这种状况直到十八届三中全会将“社会管理”全面改称“社会治理”才有所改变。

（二）从社会管理到社会治理的嬗变：主要困境与逻辑进路

1.从社会管理到社会治理的主要困境

“社会管理”到“社会治理”的转向，反映了政府职能的转变——政治职能的淡化和社会职能的凸显，政府更多地从社会管理领域选择性退出，从而为突出社会组织在社会公共事务管理中的主体地位提供了政策支持。但长期以来，我国政府不仅是社会权力中心，而且垄断大部分社会资源。这是从社会管理转向社会治理的最大障碍。

多数学者从政治生态角度分析社会治理困境。向鑫（2014）认为实现社会管理到社会治理的转向主要有两大困境：中国几千年等级社会的惯性影响使得现今中国的官本位观念深厚、全能政府色彩浓厚；中国民众习惯了政府管理和社会等级，社会组织对政府的依赖性较强，民众参与性弱。张贵群、胡象明（2013）认为困境主要有三个：传统社会管理理念根深蒂固，社会自治能力不足，社会管理制度和机制不健全。也有学者另辟蹊径。如黄建军（2014）从社会治理主体的维度指出我国政府在社会治理中面临的主要困境——强势主体的政府、尴尬处境下的社会组织、边缘化的民众；种效博（2014）从管理学的维度对此进行阐述，认为社会管理到社会治理的嬗变存在管理主体单一、管理内容过细、管理方式不活、管理结果失控等困境。

社会治理的关键在于政社关系的厘清。学者大多从政社关系的角度探讨从社会管理转向社会治理的困境，这主要源于社会治理的关键首先就在于要厘清政府和社会的关系。但问题在于，受中国传统行政文化、当前政治生态和维稳思维方式的影响，“强政府—弱社会”的境况在短期内无法得到根本改变。这势必对我国社会组织和公民社会的发展形成强有力的阻碍。

2.从社会管理到社会治理的逻辑进路

学者大多从治理方式的选择角度探讨实现社会治理的路径依赖。龚进（2014）认为社会管理向社会治理转型的路径主要是构建治理网络、再造权力流程、完善治理法律等。周红云（2014）认为要通过强化政府的社会治理职能、建设有限政府和公共服务型政府、大力培育各类社会组织等路径来实现社会治理。向德平（2013）认为社会治理的实践路径包括协调多重社会关系、转换政府治理模式、规范社会行为方式、发挥文化治理功能等四个方面。杨和平（2014）主要从公民社会的建设、政府职能转变、社会治理机制建设等角度探讨推进我国社会治理的基本路径。李永彩（2014）主要从转变政府职能、加强法治建设、构建新型社会治理体系等角度阐述社会治理的实现路径。部分学者则着重从治理理念的更新维度研究了社会治理的实现路径，如赵天娥（2013）从治理理论的视角认为建构符合中国社会“实然”境况的民主参与模式、培育社会组织发育的良好环境等是推动当代中国社会管理创新的基础性工作。

由此可见，学术界关于从社会管理到社会治理实现路径在以下两点上已经基本取得了共识：一是政府职能的转变；二是公民社会和社会组织的培育。社会治理的基本目标是治理现代化，“治理现代化很大程度上是政府的现代化”（吴建南语），而要实现政府现代化首先则必须转变政府职能。社会治理不是单纯的政府治理，而是社会的高度自治。社会治理的基础是协调，协调的前提是比较发达的公民社会和社会组织。从这个意义上说，培育公民社会和社会组织对于提高公民的自我管理水平，对于实现高度的社会自治从而实现从社会管理到社会治理的转变就显得尤为重要。

［1］James N Rosenao.Governance without Governmeng：Order and Change in World Politics［M］.Cambringe University Press，1992；JamesNRosenao.GovernanceintheTwenty-first Century［M］.Global Governance，Vol.1，1995.

［2］R.Rhodes.The New Governance：Governing without Governmeng［M］.Political Studies，1996.

［3］［英］格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点［J］.国际社会科学（中文版），1999（2）.

［4］Commission on Global Governance.“Our Global Neighborhood”［M］.Oxford University Press，1995.

［5］［英］鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学（中文版），1999（2）.

［6］Commissionon Global Governance.“Our Global Neighborhood”［M］.Oxford University Press，1995.

［7］［美］詹姆斯·N·罗西瑙著.张胜军等译.没有政府的统治［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［8］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.

D630

A

1007-9106（2016）09-0054-04

*本文为2015年度保山市重点课题“基层社会治理创新的民本价值”。

羊许益（1972—），男，保山学院政治学院副教授，硕士，主要从事地方政府治理等方面的研究；杨炳虎（1970—），男，保山学院政治学院副教授，主要从事基层法治建设等方面的研究。